Urteilskopf
152 II 157
12. Estratto della sentenza della II Corte di diritto pubblico nella causa A. contro Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, Sezione della popolazione e Consiglio di Stato del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico)
2C_699/2023 del 19 maggio 2025
Regeste
Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 Anhang I FZA; Art. 6 FZA in Verbindung mit Art. 24 Anhang I FZA; Wiedererlangung der Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des FZA durch eine Person, die nach dem Verlust ihrer Arbeitnehmereigenschaft einen Praktikumsvertrag unterzeichnet und eine Berufsausbildung begonnen hat.
Rechtsprechung zur Anerkennung der Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des FZA (E. 5). Der Beschwerdeführer hat seine Arbeitnehmereigenschaft verloren; es stellt sich die Frage, ob er diesen Status nach Beginn der Berufsausbildung wiedererlangt hat (E. 6). Der vorwiegend ausbildungsorientierte Charakter des Praktikumsvertrags lässt es nicht zu, schon im Ansatz auszuschliessen, dass der Beschwerdeführer als Arbeitnehmer im Sinne von Art. 4 FZA i.V.m. Art. 6 Anhang I FZA anzusehen ist und dass er der subsidiären und restriktiveren Regelung von Art. 6 FZA i.V.m. Art. 24 Anhang I FZA unterliegt. Es sind die üblichen Rechtsprechungskriterien anzuwenden (E. 7.1). Gestützt auf die vom Bundesgericht festgelegten Kriterien ist die Arbeitnehmereigenschaft im Sinne des FZA vorliegend zu verneinen (E. 7.2). Der Bezug von Sozialhilfe erlaubt es auch nicht, dem Beschwerdeführer ein Aufenthaltsrecht im Sinne von Art. 6 FZA i.V.m. Art. 24 Anhang I FZA zuzuerkennen (E. 7.3).
A. Il cittadino italiano A. (...), residente in Svizzera già in precedenza, vi è tornato il 6 giugno 2017 per svolgere un'attività lucrativa dipendente. A tal fine, il 17 ottobre 2017 ha ottenuto dalla Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino un permesso di dimora UE/AELS con termine di controllo fissato al 14 giugno 2022.
Dopo essere rimasto senza lavoro dal 1° febbraio 2018 in avanti e nuovamente dal 25 novembre 2018 in avanti, il 24 luglio 2019 egli
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ha esaurito il diritto alle indennità di disoccupazione e - dal settembre 2019 - ha percepito prestazioni assistenziali (per un importo che alla fine del mese di ottobre 2023 ammontava a fr. 107'119.65).Il 7 maggio 2020, A. ha sottoscritto un contratto di tirocinio come installatore elettricista. Il contratto di apprendistato prevedeva una formazione di quattro anni, con inizio il 1° settembre 2020, e una remunerazione lorda mensile, suddivisa in 13 mensilità, di fr. 550.- (primo anno), di fr. 750.- (secondo anno), di fr. 950.- (terzo anno) e di fr. 1'200.- (quarto anno).
B. Preso atto della situazione descritta, il 26 agosto 2020 le autorità migratorie ticinesi hanno revocato l'autorizzazione di dimora UE/AELS rilasciata a suo tempo ad A. A loro avviso, egli non poteva più essere considerato lavoratore e non disponeva dei mezzi finanziari sufficienti al proprio sostentamento.
La liceità del provvedimento è stata confermata sia dal Consiglio di Stato (28 settembre 2022) che dal Tribunale amministrativo ticinese, espressosi con sentenza del 22 novembre 2023.
C. Con ricorso in materia di diritto pubblico del 27 dicembre 2023, A. si è rivolto al Tribunale federale, chiedendo che il giudizio della Corte cantonale sia annullato e che, in sua riforma, il permesso di dimora UE/AELS gli fosse rinnovato.
Dopo avere osservato che lo statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC era stato perso e non era stato riacquistato nemmeno dopo l'inizio dell'apprendistato, e che le condizioni per ammettere il diritto di soggiorno su altre basi non erano date, il Tribunale federale ha respinto il gravame.
(resoconto)
Dai considerandi:
5. Tenuto conto delle censure presentate (consid. 3.2, non pubblicato), occorre di seguito verificare l'esistenza di un diritto di soggiorno quale lavoratore dipendente in base all'art. 4 dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) in relazione con l'art. 6 allegato I ALC, che il ricorrente ritiene data, alla luce del contratto di tirocinio come installatore elettricista da lui sottoscritto e dell'attività intrapresa presso la ditta B. SA dal 1° settembre 2020 (precedente lett. A).
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5.1 Giusta l'art. 6 cpv. 1 allegato I ALC, il lavoratore dipendente, cittadino di una parte contraente, che occupa un impiego di durata uguale o superiore a un anno al servizio di un datore di lavoro dello Stato ospitante, riceve una carta di soggiorno di almeno 5 anni a decorrere dalla data del rilascio, automaticamente rinnovabile per almeno 5 anni.
5.1.1 Quello di lavoratore è un concetto autonomo di diritto europeo, che non dipende da considerazioni sul piano nazionale (DTF 141 II 1 consid. 2.2.3; DTF 131 II 339 consid. 3.1; sentenze 2C_148/2023 del 12 febbraio 2025 consid. 5.3.2; 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.1; 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 3.1).
La nozione di lavoratore, che delimita il campo di applicazione del principio della libera circolazione delle persone, dev'essere interpretata in modo estensivo, mentre le eccezioni e le deroghe a questa libertà fondamentale vanno sottoposte ad un'interpretazione restrittiva (sentenza 2C_148/2023 del 12 febbraio 2025 consid. 5.3.2; SCHNEIDER/ WUNDERLICH, in EU-Kommentar, Schwarze et al. [ed.], 4a ed. 2019, n. 9 segg. ad art. 45 TFUE). È ritenuto essere un lavoratore colui che svolge, per una certa durata, a favore di un'altra persona e sotto la sua direzione, delle prestazioni per le quali percepisce una controprestazione (esistenza di una prestazione lavorativa, di un legame di subordinazione e di una rimunerazione). Ciò presuppone che l'attività lavorativa svolta sia reale ed effettiva, sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo. Attività così ridotte da apparire marginali e accessorie non vanno considerate (DTF 141 II 1 consid. 2.1 seg.; sentenza 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.1).
5.1.2 Per determinare se l'attività lavorativa svolta è reale ed effettiva, bisogna basarsi su criteri oggettivi e tenere conto delle circostanze relative al tipo di attività esercitata rispettivamente al rapporto di lavoro in discussione nel loro complesso. In questo contesto, va anche valutato se le prestazioni fornite sul mercato del lavoro possono essere giudicate usuali (DTF 141 II 1 consid. 2.2.4; sentenze 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.1; 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 3.1). Se un lavoratore effettua solo un numero molto ridotto di ore o percepisce redditi esigui, ciò può costituire una dimostrazione del fatto che l'attività da lui svolta è marginale ed accessoria (DTF 131 II 339 consid. 3.4; sentenze 2C_198/2024 del 25 giugno 2024 consid. 3.3. seg., con esposizione della giurisprudenza più recente; 2C_217/2023 del 17 maggio 2023 consid. 4.2; 2C_114/2022 del 2 agosto 2022 consid. 4.3).
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Allo stesso tempo, lo statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC non può essere automaticamente negato a chi, pur esercitando un'attività lavorativa salariata reale ed effettiva, cerca di integrare la retribuzione per tale attività con altri mezzi di sussistenza leciti. Di conseguenza, lo statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC si applica anche ai cosiddetti "working poor", ossia ai lavoratori che, pur svolgendo un'attività reale ed effettiva, percepiscono un reddito che non basta a provvedere al loro sostentamento (DTF 131 II 339 consid. 3.2 seg.; sentenza 2C_148/2023 del 12 febbraio 2025 consid. 5.3.2 con ulteriori rinvii).
Soprattutto nella fase iniziale, che segue l'arrivo nel Paese di destinazione, la libera circolazione delle persone presuppone tuttavia che la persona che se ne prevale disponga in via di principio anche dei mezzi per assicurare la sua sussistenza (DTF 131 II 339 consid. 3.4).
5.2 Il cittadino di una parte contraente al quale è stato riconosciuto lo statuto di lavoratore può perderlo e vedersi negare la proroga rispettivamente revocare l'autorizzazione di soggiorno UE/AELS di cui è titolare se: (a) si trova in una situazione di disoccupazione volontaria; (b) dal comportamento dello stesso bisogna dedurre che non esiste (più) nessuna prospettiva reale di impiego in un lasso di tempo ragionevole; (c) è dato un comportamento abusivo (art. 6 cpv. 6 allegato I ALC; DTF 141 II 1 consid. 2.2.1; sentenze 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.2; 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 3.2).
Quando il cittadino di una parte contraente si trova in uno stato di disoccupazione involontaria da 18 mesi ed ha esaurito il diritto alle prestazioni dell'assicurazione disoccupazione occorre considerare che una prospettiva reale che egli venga di nuovo impiegato non sia più data e che lo statuto di lavoratore ai sensi dell'ALC sia venuto a cadere (DTF 147 II 1 consid. 2.1.3; sentenze 2C_290/2024 del 5 settembre 2024 consid. 5.2; al riguardo, cfr. anche l'art. 61a cpv. 4 LStrI [RS 142.20]).
5.3 Quando un cittadino straniero che può richiamarsi all'ALC non può più prevalersi dello statuto di lavoratore, resta ancora aperta l'ipotesi della concessione di un permesso di soggiorno UE/AELS per persone che non esercitano un'attività economica, tra le quali vengono annoverati gli studenti che intendono soggiornare in Svizzera per seguirvi, a titolo principale, una formazione professionale (art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 cpv. 4 allegato I ALC).
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Per ottenere un simile permesso è però necessario adempiere a condizioni restrittive, che per gli studenti si traducono nel disporre di risorse finanziare sufficienti per non dovere ricorrere all'assistenza sociale nello Stato che li ospita e di un'assicurazione malattia che copra tutti i rischi (sentenze 2C_471/2022 del 20 dicembre 2023 consid. 1.3; 2A.768/2006 del 23 aprile 2007 consid. 3.1; ZÜND/HUGI YAR, Staatliche Leistungen und Aufenthaltsbeendigung unter dem FZA, in Personenfreizügigkeit und Zugang zu staatlichen Leistungen, 2015, pag. 157 segg. e pag. 206 seg.; GAËTAN BLASER, in Code annoté de droit des migrations, vol. III: Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], Amarelle/Nguyen [ed.], 2014, n. 13 segg. ad art. 6 ALC).
6.1 Nella fattispecie - dopo il suo arrivo in Svizzera, nel giugno del 2017 - l'insorgente è stato attivo per diversi datori di lavoro, per poi essere licenziato (28 novembre 2018), esaurire il diritto alle indennità di disoccupazione (24 luglio 2019) e cominciare a percepire gli aiuti assistenziali (dal settembre 2019 in avanti, per un importo che alla fine del mese di ottobre 2023 ammontava a fr. 107'119.65). Dopo 18 mesi di disoccupazione involontaria e l'esaurimento del diritto alle prestazioni dell'assicurazione disoccupazione egli ha quindi perso anche lo statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC (precedente consid. 5.2).
Pertanto, è determinante sapere se l'attività intrapresa a partire dal 1° settembre 2020, a seguito della sottoscrizione di un contratto di tirocinio, possa essere considerata come una nuova attività lavorativa dipendente ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC oppure se - come concluso dalla Corte cantonale, riferendosi al carattere eminentemente formativo del contratto di tirocinio e alla percezione dell'aiuto sociale (dal settembre 2019 in avanti) - ciò non sia il caso e, perso una prima volta lo statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC, il ricorrente non lo abbia più riacquistato.
6.2 Nel dettaglio, l'insorgente sostiene che la Corte di giustizia delle comunità europee (CGCE, ora Corte di giustizia dell'Unione europea) non esclude il riconoscimento della qualità di lavoratore a persone che svolgono un tirocinio e che l'attività da lui esercitata non è nemmeno marginale e accessoria, di modo che lo statuto di lavoratore dipendente andrebbe nella fattispecie riconosciuto anche in base all'ALC.
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Inoltre, osserva che la percezione dell'assistenza pubblica non permette di revocare il permesso di dimora UE/AELS, perché il lavoratore di uno Stato contraente gode degli stessi vantaggi sociali dei lavoratori dipendenti nazionali (art. 9 cpv. 2 allegato I ALC).
7.1 Ora, contrariamente a quanto ha indicato la Corte cantonale, il solo fatto che il contratto di tirocinio abbia un carattere eminentemente formativo (art. 344 segg. del Codice delle obbligazioni; DTF 132 III 753 consid. 2.1) non permette di escludere ab initio che il ricorrente venga considerato come un lavoratore ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC e di sottoporlo al regime, sussidiario e più restrittivo (sentenza 2C_471/2022 del 20 dicembre 2023 consid. 1.3), previsto dall'art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC per chi non gode di un diritto di soggiorno in base a un'altra disposizione dell'ALC.
Con una giurisprudenza di cui va tenuto conto applicando l'accordo sulla libera circolazione delle persone (art. 16 cpv. 2 ALC), la Corte di giustizia delle comunità europee ha in effetti già negato che questo solo aspetto possa essere decisivo e indicato che - anche quando una persona svolge un'attività economica nell'ambito di una formazione professionale - il riconoscimento dello statuto di lavoratore dipende dai criteri giurisprudenziali abituali, quindi dall'esistenza di un'attività reale ed effettiva, aggiungendo per altro che in presenza di un'attività reale ed effettiva lo statuto di lavoratore va riconosciuto indipendentemente dal fatto che una persona in formazione può essere meno produttiva o svolgere mansioni ridotte, percependo così una remunerazione limitata (sentenze CGCE del 19 novembre 2002 C-188/00 Bülent Kurz contro Land Baden-Württemberg, Racc. 2002 I-10712, punti 33 e 34; del 3 luglio 1986 C-66/85 Lawrie-Blum contro Land Baden Württemberg, Racc. 1986 2139, punti 15 segg.; SCHNEIDER/ WUNDERLICH, op. cit., n. 17 ad art. 45 TFUE; ANNE KÜHLER, Ausländische Schulkinder, Lernende und Studierende, in Ausländerrecht, Uebersax et al. [ed.], 3a ed. 2022, n. 35.140; EPINEY/BLASER, op. cit., n. 23 ad art. 4 ALC; EPINEY/METZ, Zur schweizerischen Rechtsprechung zum Personenfreizügigkeitsabkommen, in Jahrbuch für Migrationsrecht 2009/2010, Achermann et al. [ed.], pag. 243 segg.).
Su un ragionamento analogo si fonda d'altra parte il diritto svizzero, che include tra coloro che esercitano un'attività lucrativa pure gli apprendisti, i quali seguono una formazione combinata che ha luogo
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a scuola e in azienda (art. 1a cpv. 2 dell'ordinanza del 24 ottobre 2007 sull'ammissione, il soggiorno e l'attività lucrativa [OASA; RS 142.201]; art. 12 segg. della legge federale del 13 dicembre 2002 sulla formazione professionale [LFPr; RS 412.10]; KÜHLER, op. cit., n. 35.69 segg.).
7.2 Proprio l'applicazione dei principi sviluppati dalla giurisprudenza in materia - esposti nel precedente considerando 5.1 - deve però portare a concludere che, dopo che era stato perso, lo statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC, non è stato nella fattispecie più riacquistato.
7.2.1 In effetti, va certo ribadito che, in presenza di un'attività reale ed effettiva, il fatto che il reddito conseguito si attesti sotto il minimo vitale non è di per sé un motivo per negare ab initio lo statuto di lavoratore dipendente (sentenza 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 5.2.1). Ciò nonostante, va anche osservato che, nella valutazione di un'attività lavorativa esercitata su una certa durata, il salario costituisce un aspetto importante e che il Tribunale federale ha ancora di recente deciso: (a) che un salario mensile di fr. 950.-, percepito per 12 ore di lavoro settimanali e in un contesto in cui una coppia necessitava di ulteriori introiti di fr. 3'000.- mensili per far fronte ai propri bisogni, non poteva permettere il riconoscimento dello statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC (sentenza 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 5.2.1); (b) che lo stesso valeva per un salario mensile lordo di fr. 1'170.-, conseguito dopo anni in cui i guadagni erano minori, e che continuava ad essere accompagnato dalla percezione dell'aiuto sociale in una proporzione molto importante, pari a circa il 60 % degli introiti mensili totali (sentenza 2C_945/2021 dell'11 agosto 2022 consid. 6.4).
7.2.2 Preso atto di quanto indicato, considerazioni analoghe valgono anche nel caso in esame, in relazione alla nuova attività quale installatore elettricista in formazione intrapresa dal ricorrente a partire dal 1° settembre 2020. Nei primi tre anni di tirocinio, il suo salario mensile lordo ha infatti oscillato tra fr. 550.- e fr. 950.-, situandosi su cifre troppo esigue (sentenza 2C_16/2023 del 12 giugno 2024 consid. 5.2.1). Tenuto conto delle circostanze, la stessa conclusione va poi tratta in relazione al quarto anno di tirocinio che, al momento della pronuncia del giudizio impugnato era da poco iniziato. Questo perché per quell'anno era certo previsto un salario mensile lordo un po' più alto, pari a fr. 1'200.-, ma questo salario continuava ad essere
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molto basso e non permetteva di prospettare un affrancamento dall'assistenza sociale, che il ricorrente ha percepito mensilmente fin dal settembre 2019 e in proporzioni sempre molto maggiori rispetto agli importi da lui guadagnati (al riguardo, cfr. il conteggio del 23 ottobre 2023 contenuto nell'incarto dell'istanza inferiore, da cui risulta che nel 3° anno di tirocinio l'aiuto sociale percepito era di fr. 1'818.- al mese a fronte di un salario di fr. 950.- e nel 4° anno di fr. 1564.- a fronte di un salario di fr. 1200.-; sentenze 2C_471/2022 del 20 dicembre 2023 consid. 3.6.2 e 3.6.4; 2C_217/2023 del 17 maggio 2023 consid. 4.4; 2C_945/2021 dell'11 agosto 2022 consid. 6.4).
7.2.3 Ad una conclusione più favorevole al ricorrente non conduce d'altra parte il fatto che persone che lavorano sulla base di un contratto di tirocinio percepiscono di regola un salario minore - e questo non per ragioni economiche, come nel caso dei cosiddetti "working poor" - bensì perché si trovano ancora in formazione (precedente consid. 7.1).
In effetti, come rammentato nel precedente considerando 5.3, nel regime messo in atto dagli accordi bilaterali le persone iscritte in un istituto riconosciuto per seguirvi, a titolo principale, una formazione professionale possono di per sé rientrare anche nella categoria delle persone senza attività lucrativa, che hanno diritto di soggiornare in Svizzera solo alle condizioni previste dall'
Di conseguenza, quando le condizioni per riconoscere a una persona lo statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC non sono date, non si può relativizzare ulteriormente la definizione di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC, per tenere conto degli obiettivi eminentemente formativi perseguiti dalla sottoscrizione di un contratto di tirocinio perché, altrimenti, la regolamentazione contenuta nell'
D'altra parte, dall'adozione di un simile approccio - che consisterebbe nel relativizzare la giurisprudenza del Tribunale federale per
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ammettere in maniera facilitata lo statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'ALC per chi è in formazione - deriverebbe anche un'ingiustificata disparità di trattamento tra persone che svolgono una formazione professionale esclusivamente teorica e persone che svolgono una formazione professionale sia teorica che pratica. Per potersi installare in Svizzera, le prime dovrebbero infatti continuare a disporre di una copertura assicurativa e di mezzi finanziari sufficienti, mentre le seconde - dopo avere ottenuto più facilmente lo statuto di lavoratore dipendente, grazie all'applicazione di criteri meno rigorosi rispetto a quelli normalmente applicati - potrebbero formarsi nel nostro Paese anche senza rispettare tali condizioni e percependo l'assistenza sociale.
7.2.4 Infine, va ribadito che la questione che si pone nella fattispecie non è quella del mantenimento dello statuto di lavoratore ALC, ma quella di una sua nuova acquisizione, su basi differenti, dopo che tale statuto era stato perso (precedente consid. 6.1).
Pertanto, appare opportuno richiamare anche la giurisprudenza secondo cui, soprattutto nella fase iniziale, la persona giunta in Svizzera per lavorare deve di principio disporre dei mezzi per assicurare la propria sussistenza (DTF 131 II 339 consid. 3.4; precedente consid. 5.1.2). Alla luce dei salari percepiti dal ricorrente e della sua sostanziale dipendenza dall'aiuto sociale fin dal settembre 2019 (precedente lett. A), nemmeno tale condizione risulta qui però adempiuta (nello stesso senso, cfr. le istruzioni della Segreteria di Stato della migrazione SEM 01/2025 concernenti l'ordinanza sulla libera circolazione delle persone [OLCP; RS 142.203], cifra 4.7.4; sempre nello stesso senso, ma con riferimento alla giurisprudenza delle autorità giudiziarie vodesi, cfr. inoltre GAFNER/NGENDAHIMANA, Jeunes, migrant·e·s en formation, Plaidoyer 2/2022 pag. 24 segg., pag. 26 nota 22).
7.3 Come detto, la critica relativa al mancato riconoscimento dello statuto di lavoratore dipendente ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC va pertanto respinta e ciò conduce anche al rigetto del gravame nel suo complesso.
7.3.1 La censura con la quale il ricorrente sostiene una violazione dell'art. 9 cpv. 2 allegato I ALC è stata infatti formulata partendo dal presupposto - rivelatosi errato - che lo statuto di lavoratore ai sensi dell'art. 4 ALC in relazione con l'art. 6 allegato I ALC andasse riconosciuto (precedente consid. 6.2) e non va così approfondita.
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7.3.2 Inoltre, la percezione dell'assistenza sociale - dal settembre 2019, per un importo che alla fine di ottobre 2023 ammontava a fr. 107'119.65 - porta ab initio a scartare anche la possibilità di rilascio di un permesso in base all'art. 6 ALC in relazione con l'art. 24 allegato I ALC, che ha carattere sussidiario e va esaminata quando uno studente "non gode di un diritto di soggiorno sul territorio dell'altra parte contraente in base ad un'altra disposizione" dell'ALC (art. 24 cpv. 4 allegato I ALC).