Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_495/2024
Urteil vom 3. September 2025
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Merz,
Gerichtsschreiberin Trutmann.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Gebert,
gegen
Fachhochschule Graubünden,
Pulvermühlestrasse 57, 7004 Chur,
Beschwerdegegnerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Castelberg.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht; Auflösung des
Dienstverhältnisses,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer, vom 28. Mai 2024 (U 23 13).
Sachverhalt:
A.
A.________ arbeitete seit Mitte Oktober 2018 als wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bereich Marketing bei der Fachhochschule Graubünden (FHGR). Bis Januar 2019 war sie in dieser Funktion mit einem Beschäftigungsgrad von 80 % und ab Februar 2019 mit einem solchen von 100 % angestellt. In den Jahren 2020 und 2021 erhielt A.________ Lohnerhöhungen und wegen ausserordentlicher Verdienste in den Jahren 2019 - 2021 Leistungsprämien sowie eine Sofortprämie.
Ab 1. Oktober 2021 wurde B.________ neuer Vorgesetzter von A.________. Nach verschiedenen Gesprächen zwischen A.________ einerseits und B.________, der Departementsleiterin und u.a. einem Institutsleiter andererseits, kündigte die FHGR das Arbeitsverhältnis mit A.________ am 5. Oktober 2022 per Semesterende am 19. Februar 2023 und stellte sie ab dem 18. Oktober 2022 frei.
B.
Dagegen erhob A.________ am 3. November 2022 Beschwerde an den Personalausschuss des Hochschulrates der FHGR (nachfolgend: Personalausschuss), welcher die Beschwerde mit Entscheid vom 13. Januar 2023 abwies.
Hierauf wandte sich A.________ mit Beschwerde und Klage an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden (seit 1. Januar 2025: verfassungs- und verwaltungsrechtliche Abteilung des Obergerichts) und beantragte neben der Aufhebung des unterinstanzlichen Entscheids eine Entschädigung in der Höhe von Fr. 47'775.-- zufolge ungerechtfertigter Kündigung. Das Verwaltungsgericht wies ihre Rechtsmittel mit Urteil vom 28. Mai 2024 ebenfalls ab.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. August 2024 beantragt A.________ die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Entscheids und eine Entschädigung von Fr. 47'775.-- netto zufolge ungerechtfertigter Kündigung. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die FHGR schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführerin verzichtet auf eine weitere Stellungnahme.
D.
Die Beschwerdeführerin beantragt in der Beschwerde den Beizug der unterinstanzlichen Akten. Mit Schreiben vom 17. Juni 2025 lud das Bundesgericht das Verwaltungsgericht ein, sämtliche ergangenen Akten des Personalausschusses im Zusammenhang mit der strittigen Kündigung nachzureichen. Am 30. Juni 2025 teilte das Verwaltungsgericht mit, es habe dem Bundesgericht bereits sämtliche Akten übermittelt, die ihm zum Zeitpunkt der Entscheidfällung vorgelegen hätten.
Das Bundesgericht wandte sich deshalb an den Personalausschuss und ersuchte diesen um Zustellung sämtlicher ergangener Akten in der zur Diskussion stehenden Angelegenheit. Dieser reichte am 31. Juli 2025 gewisse Aktenstücke ein.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und betrifft ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis, das heisst, eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Es handelt sich um eine vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. g BGG nicht gegeben ist. Die nach Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG erforderliche Streitwertgrenze von Fr. 15'000.- ist erreicht. Die Beschwerdeführerin ist als betroffene Arbeitnehmerin ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt vorweg verschiedene Verletzungen des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV). In diesem Zusammenhang macht sie namentlich geltend, sie habe vor der Kündigung vom 5. Oktober 2022 keine vollständige Einsicht in ihr Personaldossier erhalten, was gegen das Akteneinsichtsrecht verstosse.
2.1. Vorliegend ist unbestritten, dass die Arbeitgeberin der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 23. August 2022 mitteilte, ihr Personaldossier sei noch unvollständig, weil die Aktenablage erst "nach Abschluss der laufenden Diskussionen" erfolge.
Nach der verbindlichen Darstellung der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG) drohte die Arbeitgeberin der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 15. September 2022 personalrechtliche Massnahmen bis hin zur Kündigung an. Zur Begründung legte sie namentlich dar, bereits im Jahr 2021 sei der Beschwerdeführerin für die Beurteilungsperiode 2020 klar kommuniziert worden, dass sie sich auf ihre Zuständigkeiten und die Kerntätigkeit zu fokussieren habe. Im Juli 2022 hätten ihre Vorgesetzten neue und wiederholte Kompetenzüberschreitungen festgestellt. Zudem habe die Beschwerdeführerin gewisse Aufgaben zu spät erledigt und es sei die Anpassung des Studienganghandbuches bemängelt worden. Weitere Mängel könnten der Beitragsvereinbarung vom 14. Juli 2022 entnommen werden. In der hierauf eingereichten Stellungnahme führte die Beschwerdeführerin u.a. aus, weshalb sie die ihr vorgeworfenen Kompetenzüberschreitungen nicht nachvollziehen könne, dass ihr bis anhin keine Kompetenzregelung ausgehändigt worden sei und die Beitragsvereinbarung des Jahres 2020 in ihrem Personaldossier fehle.
Am 5. Oktober 2022 kündigte die Arbeitgeberin das Arbeitsverhältnis. Begründet wurde der personalrechtliche Entscheid im Wesentlichen mit mehrfachen Kompetenzüberschreitungen, begangen durch die Beschwerdeführerin. Die Arbeitgeberin verwies u.a. auf die Beitragsvereinbarung vom 14. Juli 2022 sowie einen E-Mail-Verkehr mit der Departementsleiterin. Dort sei der Beschwerdeführerin vorgeworfen worden, sie habe einen "Unterrichtsordner der Architekten" ohne Rücksprache gelöscht, klare Anweisungen ihres (neuen) Vorgesetzten zum Selbstbeurteilungsbericht ignoriert und eine Studienbrochüre eigenmächtig und fehlerhaft verändert. Die Beschwerdeführerin habe ihr Verhalten nicht geändert und nur wenige Stunden nach einem Mitarbeitergespräch ein vertrauliches Dokument an eine externe Person versandt. Zudem warf die Arbeitgeberin der Beschwerdeführerin u.a. vor, sich eigenmächtig für die Organisation einer Messe aufgedrängt und eine Präsentation ihres Vorgesetzten abgeändert zu haben.
2.2. In ihrer Beschwerde an den Personalausschuss und in der Folge an das Verwaltungsgericht machte die Beschwerdeführerin substantiiert geltend, dass ihr die Arbeitgeberin entscheidrelevante Akten vorenthalte. Nicht einmal im Rechtsmittelverfahren sei sie mit den wesentlichen Unterlagen dokumentiert worden. Im angefochtenen Urteil hält die Vorinstanz diesbezüglich fest, gemäss dem Datenschutzbeauftragten stelle die unvollständige Herausgabe der Akten durch die Arbeitgeberin zwar einen Verstoss gegen das Akteneinsichtsrecht dar. Bei den fehlenden Unterlagen handle es sich jedoch um solche, die von der Beschwerdeführerin selber verfasst oder von ihr unterzeichnet worden seien. Ihre Kenntnisse über diese Aktenstücke könne vorausgesetzt werden. Der Verstoss gegen das Akteneinsichtsrecht sei daher gering. Das rechtliche Gehör diene vor allem der Möglichkeit, Stellung zu nehmen. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin ihren Standpunkt im Verfahren mehrfach klar zum Ausdruck bringen können. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liege daher nicht vor.
2.3. In ihrer Beschwerde an das Bundesgericht bringt die Beschwerdeführerin vor, die Begründung der Vorinstanz sei willkürlich und nicht nachvollziehbar. Am 30. Juni und 9. August 2022 hätten zwei nicht protokollierte Mitarbeitergespräche mit ihrem neuen Vorgesetzten und der Departementsleiterin stattgefunden. Die ausserordentliche Beitragsvereinbarung vom 14. Juli 2022 sei zwar dokumentiert, wobei der einstündige Termin für die vielen Themen sehr knapp bemessen worden sei, so dass sie sich dort gar nicht detailliert und erst nachträglich zu den ihr gegenüber erhobenen Vorwürfen habe äussern können. Am 16. August 2022 habe sie daher um Zustellung ihres Personaldossiers sowie der entsprechenden Kompetenzregelung gebeten, um sich Klarheit über die ihr zur Last gelegten Vorwürfe zu verschaffen. Einsicht in die kündigungsrelevanten Akten wie die Beitragsvereinbarung betreffend das Jahr 2020, Stellungnahmen und E-Mail-Korrespondenzen zwischen ihr und ihren Vorgesetzten sowie die angeforderte Kompetenzregelung habe sie indes nicht erhalten. Die Vorinstanz verletze Bundesrecht, wenn sie festhalte, der Verstoss gegen das Akteneinsichtsrecht sei im vorliegenden Fall nur geringfügig und stelle keine Gehörsverletzung dar.
2.4. Das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung der Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines solchen Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst als Mitwirkungsrecht somit alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie in einem Verfahren ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 147 I 433 E. 5.1; 143 V 71 E. 4.1; je mit Hinweisen).
Voraussetzung des Äusserungsrechts sind genügende Kenntnisse über den Verfahrensverlauf, was auf das Recht hinausläuft, in geeigneter Weise über die entscheidwesentlichen Vorgänge und Grundlagen vorweg orientiert zu werden (BGE 144 I 11 E. 5.3; 141 I 60 E. 3.3; je mit Hinweisen). Zum Anspruch auf rechtliches Gehör gehört sodann wie gesehen auch das Recht der Betroffenen, Einsicht in die Akten zu nehmen. Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche Akten eines Verfahrens, die für dieses erstellt oder beigezogen wurden, ohne dass ein besonderes Interesse geltend gemacht werden müsste und unabhängig davon, ob aus Sicht der Behörde die fraglichen Akten für den Ausgang des Verfahrens bedeutsam sind (BGE 144 II 427 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das Einsichtsrecht kann grundsätzlich nicht mit der Begründung verweigert werden, die betroffene Person habe den Inhalt der Aktenstücke bereits gekannt (vgl. MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 228).
Für das Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren des Kantons wird das Akteneinsichtsrecht in Art. 17 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006 (VRG/GR; BR 370.100) konkretisiert. Demnach haben die am Verfahren Beteiligten das Recht, in die Akten Einsicht zu nehmen (Abs. 1). Die Einsichtnahme kann zur Wahrung wichtiger öffentlicher oder schutzwürdiger privater Interessen verweigert werden. Eine solche Verweigerung ist zu begründen (Abs. 2). Wird zum Nachteil einer Partei auf Akten abgestellt, in die sie keine Einsicht nehmen kann, ist ihr der belastende Inhalt mitzuteilen und Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Beweisanträgen zu geben (Abs. 3).
2.5. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz knüpft weder das aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör fliessende Akteneinsichtsrecht noch das kantonale Verfahrensrecht an die Unterzeichnung eines Dokuments oder an die Partei, welche Aktenstücke eingereicht hat. Bei den Dokumenten, in welche die Arbeitgeberin der Beschwerdeführerin keine Einsicht gewährt hatte, handelt es sich namentlich um Stellungnahmen und E-Mail-Korrespondenzen sowie die Mitarbeiterbeurteilung betreffend das Jahr 2020. Diese Dokumente stellen entscheidwesentliche Unterlagen dar, wie aus dem Schreiben betreffend die Androhung personalrechtlicher Massnahmen vom 15. September 2022 und der Kündigungsbegründung vom 5. Oktober 2022 hervorgeht (vgl. E. 2.1 hiervor). Folglich unterlagen diese Akten dem Einsichtsrecht der Beschwerdeführerin und durfte ihr die Einsicht in diese nicht mit der Begründung verwehrt werden, die Aktenablage erfolge erst "nach Abschluss der laufenden Diskussionen" (vgl. zur Verweigerung der Akteneinsicht aufgrund überwiegender öffentlicher oder schutzwürdiger privater Interessen Art. 17 Abs. 2 VRG/GR).
Darüber hinaus ist auch nicht zulässig, die Akteneinsicht mit der Begründung zu verweigern, es handle sich um Schriftstücke, welche die Beschwerdeführerin selber verfasst oder unterzeichnet habe. Auch solche Dokumente unterliegen als Teil der Akten ohne Weiteres dem Einsichtsrecht; es kann nicht davon ausgegangen werden, eine Privatperson würde alle von ihr unterzeichneten Dokumente aufbewahren und jederzeit zur Verfügung halten. Auch darf sie sich vergewissern, dass die entsprechenden Dokumente seit ihrer Unterzeichnung oder Einreichung nicht ergänzt oder sonst wie modifiziert wurden.
2.6. Nach dem Gesagten ist die Rüge der Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht begründet. Das Recht auf Akteneinsicht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels grundsätzlich zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 144 I 11 E. 5.3 mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin räumte im vorinstanzlichen Verfahren ein, dass sie im späteren Verlauf des Rechtsmittelverfahrens noch punktuell Einsicht in ihr Personaldossier erhalten habe. Die Vorinstanz prüfte indes nicht, ob unter diesen Umständen eine Heilung der Verletzung des rechtlichen Gehörs in Betracht fällt (vgl. dazu: BGE 142 II 218 E. 2.8.1 mit Hinweisen). Die im vorliegenden Verfahren edierten Akten der Arbeitgeberin sind lückenhaft. In Anbetracht dessen lässt sich nicht überprüfen, ob die Beschwerdeführerin Gelegenheit erhielt, sich zumindest vor der Vorinstanz vollumfänglich zur Kündigung zu äussern. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 28. Mai 2024 ist daher aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens und zum Neuentscheid über das Vorliegen eines sachlichen Kündigungsgrunds (vgl. dazu Art. 9 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis der Mitarbeitenden des Kantons Graubünden vom 14. Juni 2006 [PG/GR; BR 170.400] vgl. auch NINA TINNER-AMBÜHL, Handbuch öffentliches Personalrecht, Zürich 2017, S. 692 f.) an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen, die in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 28. Mai 2024 wird aufgehoben und die Sache zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Fachhochschule Graubünden auferlegt.
3.
Die Fachhochschule Graubünden hat A.________ eine Entschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Obergericht des Kantons Graubünden, erste verfassungs- und verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 3. September 2025
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Trutmann