Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
9C_568/2025
Urteil vom 3. November 2025
III. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Moser-Szeless, Präsidentin,
Bundesrichter Beusch, Bundesrichterin Bollinger,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Genossenschaft A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Michael Ritter,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG), Direktionsbereich Grundlagen, Sektion Recht, Taubenstrasse 16, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Zollabgaben,
Beschwerde gegen die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2025
(A-3874/2025).
Erwägungen:
1.
1.1. Die Genossenschaft A.________ (nachfolgend: die Gesuchstellerin) hat Sitz in U.________/BL. Den Statuten zufolge widmet sie sich in erster Linie dem Anbau von Gemüse, wozu sie einen Landwirtschaftsbetrieb führt ("B.________hof" in U.________/BL und "C.________hof" in V.________ [DE]).
1.2. Am 14. Mai 2024 erliess das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit (BAZG) ein Rundschreiben unter dem Titel "Landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsverkehr (LBV) - Umsetzung verschiedener Gerichtsurteile". Darin kündigte das BAZG per 1. Januar 2028 sog. "Anpassungen" an, was in Teilen zur Verschärfung der bisherigen Verwaltungspraxis führen dürfte.
1.3. Die Gesuchstellerin ersuchte das BAZG am 21. Januar 2025 um Erlass einer Feststellungsverfügung im Sinne von Art. 25 VwVG (SR172.021). Ihr Antrag lautete, hier auszugsweise wiedergegeben, wie folgt:
"1. Es sei festzustellen, dass die Gesuchstellerin Anspruch darauf hat, dass ihr gegenüber die bisherige Praxis gemäss den bis Mai 2021 gehandhabten Bedingungen betreffend die Bewilligung der zollfreien Einfuhr roher Bodenerzeugnisse aus der ausländischen Grenzzone des LBV über den 1. Januar 2028 und Folgejahre aufrecht erhalten bleibt.
2. Es sei festzustellen, dass die Gesuchstellerin in der heutigen Form gemäss den bis Mai 2021 gehandhabten Bedingungen auch über den 1. Januar 2028 hinaus über einen Anspruch verfügt, die rohen Bodenerzeugnisse aus der ausländischen Grenzzone des LBV zollfrei einzuführen und die Bewilligung für die zollfreie Einfuhr auch für das Jahr 2028 und Folgejahre ausgehändigt wird.
3./4....
5. Der vorliegenden Eingabe sowie einem Entscheid des BAZG zum vorliegenden Gesuch sei die aufschiebende Wirkung insofern dahingehend zu erteilen, dass gegenüber der Gesuchstellerin die bisherige bis Mai 2021 geübte und von der Zollkreisdirektion als zulässig erachtete Praxis weiterzuführen ist und die Bewilligung für die zollfreie Einfuhr von rohen Ernteerzeugnissen aus der ausländischen Grenzzone des LBV bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids im vorliegenden Verfahren erteilt wird."
Das BAZG wies das Gesuch mit Verfügung vom 8. April 2025 ab. Es hielt fest, dass "die angekündigte Praxisänderung vom 14. Mai 2025 (...) rechtmässig [sei]" (Ziff. 1 des Dispositivs), dass die Gesuchstellerin "keinen über den 31. Dezember 2027 hinausgehenden Anspruch auf Weiterführung der bisherigen rechtswidrigen Praxis [geniesst]" (Ziff. 2 des Dispositivs) und dass die aufschiebende Wirkung "nicht erteilt" werde (Ziff. 3 des Dispositivs).
Zum Verfahrensantrag (Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung) führte das BAZG aus, dass das "Anrecht auf Zollbefreiung im Rahmen des LBV" jährlich beantragt werden müsse. Zum Sachverhalt zeige die Gesuchstellerin in ihrem Gesuch "überhaupt nicht auf, welche Gebäude sie im Ausland im Detail einsetzt und auch zukünftig einzusetzen gedenkt". Ein Entscheid über die Zollbefreiung ab dem 1. Januar 2028 sei (noch) nicht möglich. Sollte über die "vorliegende Teilfrage" im Jahr 2028 noch nicht rechtskräftig entschieden worden sein, so stünde der Gesuchstellerin "ohnehin ein Mittel zur Verfügung, wie sie [ihre] Ernteerzeugnisse in die Schweiz einführen kann. So kann sie die Ernteeinfuhren mittels provisorischer Veranlagung unter Bezahlung der ordentlichen Zollabgabe und Steuern in die Schweiz einführen. Obsiegt die Gesuchstellerin in der vorliegenden Sache und sind auch sämtliche übrigen Voraussetzungen für das Jahr 2028 erfüllt, so werden die provisorisch erhobenen Abgaben anschliessend mit der Umwandlung der provisorischen Veranlagung in eine definitive Veranlagung gutgeschrieben". Dem Verfahrensantrag auf aufschiebende Wirkung könne nicht stattgegeben werden (E. 6 der Verfügung vom 8. April 2025). Mit der vorliegenden Verfügung "erübrige" er sich ohnehin (E. 7 daselbst).
2.
2.1. Dagegen gelangte die Gesuchstellerin mit Beschwerde vom 26. Mai 2025 an das Bundesverwaltungsgericht. In einem die Hauptanträge ergänzenden verfahrensrechtlichen Rechtsbegehren beantragte sie insbesondere, "dass während der Dauer des vorliegenden Verfahrens bis zum rechtskräftigen Abschluss über die Rechtsmässigkeit der vom BAZG vorgesehenen Praxisänderung die aufschiebende Wirkung insofern zu erteilen sei, dass gegenüber der [Gesuchstellerin] die bisher geübte und von der Zollkreisdirektion als zulässig erachtete Praxis weiterzuführen ist und die Bewilligung für die zollfreie Einfuhr von rohen Ernteerzeugnissen aus der ausländischen Grenzzone des LBV bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids im vorliegenden Verfahren erteilt wird" (Ziff. 6 des Antrags).
2.2. Das Bundesverwaltungsgericht erliess am 5. September 2025 eine Zwischenverfügung in dem von ihm eröffneten Verfahren A-3874/2025. Darin stellte es fest, dass "der vorliegenden Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt" (Ziff. 1 des Dispositivs) und dass auf das "sinngemässe Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme" nicht eingetreten werde (Ziff. 2 des Dispositivs).
Das Bundesverwaltungsgericht erwog, dass "zumindest der prozessuale Antrag bereits (teilweise) Gegenstand der ursprünglich angefochtenen Verfügung vom 8. April 2025 bildete". Im vorliegenden Verfahren herrsche grundsätzlich von Gesetzes wegen die aufschiebende Wirkung (Art. 55 Abs. 1 VwVG). Auch die Beschwerde gegen eine Feststellungsverfügung könne aufschiebende Wirkung entfalten, wobei diese auf die Hemmung der Feststellungswirkung und der an die Feststellungsverfügung geknüpften Rechtsfolgen beschränkt sei. Nachdem das BAZG in seiner Verfügung vom 8. April 2025 einer etwaigen Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen habe (Art. 55 Abs. 2 VwVG), erübrige sich die Anordnung durch das Bundesverwaltungsgericht (Art. 55 Abs. 1 VwVG) und seien die Feststellungen des BAZG (bezüglich der Rechtsmässigkeit der Praxisänderung und des Fehlens eines Rechtsanspruchs auf Weiterführung der bisherigen Praxis) "vollständig gehemmt".
Um den bestehenden Zustand zu erhalten oder bedrohte Interessen einstweilen sicherzustellen, bedürfte es, wenn schon, der Anordnung vorsorglicher Massnahmen (Art. 56 VwVG). Der Antrag der Gesuchstellerin auf Erteilung einer Bewilligung für die zollfreie Einfuhr von rohen Ernteerzeugnissen aus der ausländischen Grenzzone des LBV bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids im vorliegenden Verfahren sei "sinngemäss als Gesuch um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme entgegenzunehmen". Das BAZG habe in seiner Feststellungsverfügung vom 8. April 2025 freilich in dieser Frage gar nicht befunden, weshalb auf das Gesuch nicht einzutreten sei.
2.3. Die Gesuchstellerin unterbreitet dem Bundesgericht mit Datum vom 8. Oktober 2025 eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie stellt folgendes Rechtsbegehren (redaktionell leicht überarbeitet) : "In Gutheissung der Beschwerde sei die Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2025 aufzuheben und es sei die bisher vor der per 1. Januar 2028 angekündigte und geübte sowie von der Zollkreisdirektion als zulässig erachtete Praxis weiterzuführen, und es sei der [Gesuchstellerin] die Bewilligung für die zollfreie Einfuhr von rohen Ernteerzeugnissen aus der ausländischen Grenzzone des LBV bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids im vorliegenden Verfahren gestützt auf die bisherige Praxis bis auf Weiteres zu erteilen." Sie erklärt ihr Vorgehen damit, dass sie Planungssicherheit zu schaffen wünsche, nachdem sie in den Jahren 2020 und 2021 Investitionen von rund Fr. 2,8 Mio. getätigt habe und der Investitionsplan 2024/2025 weitere Investitionen von rund Fr. 4,8 Mio. vorsehe. Dies alles beruhe auf der Annahme, dass die Flächen in der ausländischen Grenzzone auch weiterhin bewirtschaftet und die dort erzeugten Produkte zollfrei ins Zollinland eingeführt werden könnten. Die Gesuchstellerin äussert die Befürchtung, dass sie die Nachfrage nicht mehr zu befriedigen vermöchte, wenn sie - zumindest vorübergehend - die im Ausland gewonnenen Produkte nicht mehr zollfrei ins Inland einführen dürfe. Es drohen ihr zufolge die Einstellung des Betriebs in Deutschland, verbunden mit einem Personalabbau, und erhebliche Einbusse im Inland. Die Gesuchstellerin beruft sich auf Art. 9 BV, Art. 13 EMRK und Art. 1 des Zusatzprotokolls zur EMRK.
3.
3.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 151 I 187 E. 1 Ingress; 151 II 68 E. 1 Ingress; 151 IV 98 E. 1).
3.2.
3.2.1. In der Hauptsache stellt sich dem mit der Angelegenheit befassten Bundesverwaltungsgericht eine Frage aus dem Bereich der Feststellungsverfügungen. Da es nicht um Gewicht und Tarif (Veranlagung "ad pesum") geht, findet die Ausnahme im Sinne von Art. 83 lit. l BGG keine Anwendung (ausführlich dazu: BGE 151 II 533 E. 1.2). Die Hauptsache - und nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens folglich auch die vorliegende Gesuchssache - ist damit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zugänglich.
3.2.2. Bei Entscheiden, die vor oder während eines Hauptverfahrens ergehen und deren Bestand sich längstens auf die Dauer des Hauptverfahrens beschränkt, handelt es sich um Massnahmeentscheide, unabhängig davon, ob es um die aufschiebende Wirkung oder andere vorsorgliche Massnahmen geht. Solche Entscheide schliessen das Hauptverfahren nicht ab (BGE 151 III 227 E. 1.1; 151 III 287 E. 1.1). Dementsprechend bilden sie keinen End- oder Teil- (
3.2.3. Ein Vor- oder Zwischenentscheid ist vor Bundesgericht (nur) selbständig anfechtbar,
- wenn er die Zuständigkeit oder den Ausstand betrifft (Art. 92 BGG),
- wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur bewirken kann, der sich auch durch einen für die gesuchstellende Person günstigen späteren Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigen lässt (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), wobei rein tatsächliche Nachteile wie etwa die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung nicht ausreichen, die sich als natürliche Folge des Verfahrensfortgangs darstellen (BGE 151 III 227 E. 1.2; 150 III 248 E. 1.2; 150 IV 103 E. 1.2; 149 II 476 E. 1.2.1; 149 IV 205 E. 3.3), da rein tatsächliche Nachteile grundsätzlich in keine Rechte oder rechtlich geschützte Interessen eingreifen, oder
- wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen kann und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; zum Ganzen: BGE 150 II 346 E. 1.3.2).
Das Bundesgericht soll sich der Konzeption nach nur einmal mit derselben Angelegenheit befassen müssen und dabei abschliessend beurteilen können (Einheit des Verfahrens; BGE 151 III 227 E. 1.3; 151 III 287 E. 1.1; 150 II 346 E. 1.3.1). Selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide können auch noch mit Beschwerde gegen den Endentscheid, der zu treffen bleibt, angefochten werden (Art. 93 Abs. 3 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.3.3; 149 II 170 E. 1.2). Es obliegt der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Eintretensvoraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.3.3; 150 II 566 E. 2; 150 III 248 E. 1.2).
3.2.4. Ein Nachteil gilt als rechtlicher Natur, wenn er Rechte und/oder rechtlich geschützte Interessen beeinträchtigt. Regelmässig äussert dies sich im drohenden Verlust des Rechtsschutzes (BGE 142 III 798 E. 2.2) bzw. in der Verwehrung des Zugangs zu einem Gericht (BGE 150 III 248 E. 1.3). Typische nicht wieder gutzumachende Nachteile rechtlicher Natur ergeben sich aus der Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege (Urteil 9D_8/2025 vom 30. Juli 2025 E. 3.2), aus der Belastung durch Anordnen eines Kostenvorschusses im gerichtlichen Verfahren, verbunden mit der Androhung, im Säumnisfall auf das Rechtsmittel nicht einzutreten, wobei die betroffene Person geltend macht, mittellos zu sein (Urteil 9C_332/2023 vom 24. Mai 2023 E. 2.2), oder aus der Belastung durch Anordnung einer Sicherheit für die Parteientschädigung (BGE 150 III 248 E. 1.3). Vermag die mit der Anordnung belastete Person der Zahlungspflicht nicht nachzukommen, droht ihr das Nichteintreten auf das Verfahren. Andere denkbare Nachteile als solche rechtlicher Natur greifen grundsätzlich in keine Rechte oder rechtlich geschützten Interessen ein. Dies trifft insbesondere auch auf angebliche Nachteile zu, die ihrem Wesen nach rein ökonomische Auswirkungen entfalten.
3.3.
3.3.1. Die Gesuchstellerin hält den Tatbestand von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG für gegeben und kommt der sie treffenden Begründungspflicht grundsätzlich nach (Art. 42 Abs. 2 BGG; siehe aber E. 3.4.2). So befürchtet sie erhebliche Mindereinnahmen und gegebenenfalls die Einstellung des Betriebs in Deutschland, falls das Verfahren nicht vor dem 1. Januar 2028 zum Abschluss komme. Was den im vorinstanzlichen Verfahren erhobenen prozessualen Antrag angeht, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, machte die Gesuchstellerin schon damals geltend, dass sie "dringend Planungssicherheit" benötige, ansonsten "der Betrieb eingestellt werden müsste und mit horrendem Schaden zu rechnen" sei. Vor Bundesgericht ergänzt sie, dass in ihrer "mittel- bis langfristigen strategischen Ausrichtung" neben dem inländischen Standort "insbesondere auch der unselbständige Betriebsstandort "C.________hof" in der ausländischen Grenzzone" eine Rolle gespielt habe. Namentlich in den Jahren 2020 und 2021 habe sie hier wie dort Investitionen getätigt. Diese Investitionen drohten nun nutzlos zu werden.
3.3.2. Es ist zwar allgemein notorisch, dass Investitionen nicht kurz-, sondern eher mittel- und langfristig getroffen werden, weshalb der Argumentation der Gesuchstellerin, die auf längerfristige Nachteile hindeutet, eine gewisse Logik innewohnt. Dies ändert nichts daran, dass die Begründung des Gesuchs auf einen Nachteil tatsächlicher Natur hinausläuft. Vor dem Hintergrund der genannten Beispiele aus der bundesgerichtlichen Praxis (vorne E. 3.2.4) zeigt sich, dass die der Gesuchstellerin angeblich drohenden wirtschaftlichen Nachteile "nur" tatsächlicher, nicht aber rechtlicher Natur sind. Die Vorbringen der Gesuchstellerin erinnern etwa an ein Delkredererisiko, welchem das Bundesgericht den Charakter eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur ausdrücklich abgesprochen hat (Urteil 2C_598/2012 vom 21. November 2012 E. 2.2). Dasselbe trifft zu auf die Verpflichtung zur Leistung einer Geldsumme (BGE 143 III 416 E. 1.3; 138 III 333 E. 1.3.1; 137 III 637 E. 1.2).
3.3.3. Hinzu kommt folgendes: Das Verweigern der Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung erfüllt nur in ganz seltenen Fällen die Voraussetzungen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur (siehe etwa BGE 126 I 97 E. 1b; 116 Ia 177 E. 2b; 105 Ia 318 E. 2b). Daran fehlt es im vorliegenden Fall: Ohne die materielle Seite der Angelegenheit zu vertiefen, die erst noch Gegenstand des bundesverwaltungsgerichtlichen Urteils in der Hauptsache bilden wird, dürften die geltenden Voraussetzungen zur Beanspruchung des LBV unverändert bis Ende 2027 weitergelten, nachdem die Praxisänderung ausdrücklich (erst) am 1. Januar 2028 wirksam werden soll. Das BAZG räumt den Wirtschaftsteilnehmenden in ihrer Verwaltungsverordnung (BGE 151 II 397 E. 4.5.1; 151 V 137 E. 4.3; 151 V 186 E. 4.1) eine Übergangsfrist von rund dreieinhalb Jahren ein, wodurch sie eine verhältnismässig weitgehende Lösung bereithält (dazu Urteil 9C_3/2024 vom 25. November 2024 E. 2.2.5). Bis Anfang 2028 wird die Verwaltungspraxis nach heutigem Kenntnisstand keine Änderung erfahren, weshalb es weder der aufschiebenden Wirkung noch einer andersartigen vorsorglichen Massnahme bedarf, um
bis dahin irgendetwas zu sichern. Alles weitere, insbesondere die beantragte Weitergeltung der bisherigen Praxis für die Beschwerdeführerin (über den 31. Dezember 2027 hinaus), wird das Bundesverwaltungsgericht im Hauptsacheverfahren zu klären haben.
3.4.
3.4.1. Die Beschwerde erweist sich damit - mangels Vorliegens einer Sachurteilsvoraussetzung (Art. 93 Abs. 1 BGG) - als unzulässig, weshalb schon deshalb darauf nicht einzutreten ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 III 277 E. 3.1; 147 III 238 E. 1.2.1).
3.4.2. Dies gilt umso mehr, als die Sache als Zwischenentscheid über eine vorsorgliche Massnahme im Sinne von Art. 98 BGG zu würdigen ist (BGE 151 III 227 E. 1.1-1.3). Im Anwendungsbereich dieser Norm ist die bundesgerichtliche Prüfungsbefugnis auf die Frage beschränkt, ob der angefochtene Entscheid in verfassungsmässige Individualrechte der beschwerdeführenden Person eingreife (BGE 151 III 227 E. 1.4; 150 II 537 E. 2.6; 149 III 81 E. 1.3). Aus diesem Grund ist die Rüge der Verletzung eines Bundesgesetzes von vornherein nicht zu hören. Und was verfassungsrechtliche Beanstandungen angeht, kann im Verfahren gemäss Art. 98 BGG - anders als bei freier Kognition im Sinne von Art. 106 Abs. 1 BGG - nicht jeder Verstoss gegen Verfassungsrecht gerügt werden. Denn nicht alle Verfassungsbestimmungen verschaffen gleichsam auch ein verfassungsmässiges Individualrecht (näher dazu: Urteil 9C_195/2025 vom 7. Mai 2025 E. 2.4.1). So oder anders geht das Bundesgericht der Verletzung verfassungsmässiger Individualrechte (unter Einschluss der Grundrechte) nur nach, falls und soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet wird (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 42 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 I 80 E. 2.1; 150 I 154 E. 2.1; 150 V 340 E. 2). Die beschwerdeführende Person hat daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 150 I 80 E. 2.1; 150 II 346 E. 1.5.3). Fehlt es an einer derartigen Begründung, so ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten (BGE 148 I 104 E. 1.5; 148 IV 39 E. 2.3.5; 148 IV 205 E. 2.6). An einer hinreichenden Begründung fehlt es von vornherein, wenn - wie hier - Normen aus dem Bereich der Bundesverfassung (BV) und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) aufgeführt werden, ohne diese auf den individuell-konkreten Fall anzuwenden.
4.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der Gesuchstellerin aufzuerlegen (Art. 65 i.V.m. Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Der Schweizerischen Eidgenossenschaft ist keine Entschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 3. November 2025
Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Moser-Szeless
Der Gerichtsschreiber: Kocher