Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_517/2024
Urteil vom 13. Dezember 2024
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Haag, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Thomas Wenger,
gegen
Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA, Konsularische Direktion KD, Effingerstrasse 27, 3003 Bern.
Gegenstand
Rechtsverzögerung bezüglich des konsularischen Schutzes,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung VI,
vom 9. Juli 2024 (F-7138/2023).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ wurde im Jahr 1994 geboren und ist Schweizer. 2015 reiste er nach Syrien. Laut Medienangaben wurde er Mitte Juni 2019 von den "Syrian Democratic Forces" (SDF) in der Nähe von Baghouz, Syrien, festgenommen und später im Gefängnis Al Hassaka, in dem Anhänger des islamischen Staats (IS) einsitzen, inhaftiert.
A.b. Am 9. September 2022 ersuchte er das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) um konsularischen Schutz und beantragte, der Bund solle sämtliche zur Verfügung stehenden Massnahmen ergreifen, um ihm die Rückkehr in die Schweiz zu ermöglichen. Er begründete dies im Wesentlichen damit, dass er aufgrund der Gefährdung von Leib und Leben - bedingt durch die widrigen Haftbedingungen - gestützt auf Art. 43 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG; SR 195.1) über einen Anspruch auf konsularischen Schutz verfüge. Die schweizerischen Behörden müssten demnach in Zusammenarbeit mit den kurdischen Behörden vor Ort seine Rückkehr in die Schweiz ermöglichen.
In einer Besprechung vom 7. November 2022 teilten Vertreterinnen und Vertreter des EDA dem Rechtsvertreter von A.________ mit, dass die Schweiz keine aktive Rückführungsunterstützung für erwachsene, terroristisch motivierte Reisende anbiete. Das EDA habe dem Beschwerdeführer im Rahmen des Möglichen konsularischen Schutz gewährt und tue dies weiterhin, doch seien die Handlungsmöglichkeiten aufgrund der politischen Lage vor Ort beschränkt.
Mit Schreiben vom 8. Februar 2023 verlangte der Rechtsvertreter von A.________, das EDA solle dessen Aufenthaltsort ausfindig machen und eine anfechtbare Verfügung erlassen. Am 29. September 2023 erkundigte er sich, wann er mit einem Entscheid rechnen könne. Das EDA antwortete, es habe keine Kenntnis vom Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Am 25. Oktober 2023 stellte der Rechtsvertreter dem EDA deshalb eine Kopie des erwähnten Schreibens zu. Aus dem beigelegten Senderückverfolgungsbeleg ergibt sich, dass das EDA es am 13. Februar 2023 in Empfang genommen hatte. Am 27. Oktober 2023 informierte das EDA den Rechtsvertreter, dass interne Abklärungen getätigt würden, und am 7. Dezember 2023 fügte es per E-Mail an, dass die Abklärungen aufgrund der aktuellen Lage in Nordostsyrien kompliziert seien.
A.c. Am 21. Dezember 2023 erhob der durch seinen Anwalt vertretene A.________ Rechtsverzögerungsbeschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Mit Zwischenverfügung vom 16. Januar 2024 hiess das Bundesverwaltungsgericht das mit der Beschwerde gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gut. Gleichzeitig wies es jedoch auf seine grundsätzliche Unzuständigkeit in Angelegenheiten der inneren Sicherheit des Landes gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (SR 173.32) i.V.m. Art. 72 lit. a VwVG (SR 172.021) hin.
Gemäss einer internen Aktennotiz des EDA vom 30. Januar 2024 konnte der Aufenthaltsort von A.________ ermittelt werden. Danach befindet er sich im Gefängnis in Derik (AI-Malikiyah) und ist soweit bei guter Gesundheit, wobei er wegen einer alten Kampfverletzung (Splitter im rechten Fuss) und Atembeschwerden medizinisch betreut werde. Das EDA gab diese Informationen mit E-Mail vom 13. Februar 2024 an den Rechtsvertreter von A.________ weiter und teilte ihm gleichzeitig mit, dass ein Gefängnisbesuch gemäss Angaben der kurdischen Kontaktpersonen aktuell nicht möglich sei.
Mit Urteil vom 9. Juli 2024 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. September 2024 an das Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil vom 9. Juli 2024 sei aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das EDA beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG). Angefochten ist ein Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a,
1.2. Während Art. 82 BGG im Sinne eines Grundsatzes den Anwendungsbereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten absteckt, enthält Art. 83 BGG eine Liste von Ausnahmen. Gemäss Art. 83 lit. a BGG ist die Beschwerde insbesondere unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. Der gleiche Ausschlussgrund gilt gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG für die Beschwerde gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG. Die umstrittene Frage, ob dieser Ausschlussgrund hier erfüllt ist, ist somit doppelt relevant: sowohl für die Frage des Eintretens auf die Beschwerde als auch für deren inhaltliche Begründetheit.
Bei doppelrelevanten Tatsachen lässt es das Bundesgericht im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen in konstanter Rechtsprechung genügen, dass sie schlüssig behauptet werden bzw. mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit vorliegen (BGE 147 III 159 E. 2.1.2; Urteil 4A_266/2023 vom 11. Oktober 2023 E. 2.5, in: SZZP 2024 S. 193; je mit Hinweisen). Nicht einheitlich ist das Vorgehen des Bundesgerichts, wenn sich bei der Auslegung der Ausnahmetatbestände von Art. 83 BGG (Rechts-) Fragen von doppelter Relevanz stellen. So prüfte es beispielsweise in BGE 143 II 425 die doppelrelevante Frage, ob ein Entscheid auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffung ergangen war (vgl. Art. 83 lit. f BGG), bereits im Rahmen des Eintretens mit freier Kognition (a.a.O., E. 1.3). Dagegen liess es im Urteil 2C_236/2022 vom 2. Mai 2023 hinsichtlich der Frage, ob das Bundesverwaltungsgericht zu Recht den in Art. 83 lit. a BGG und Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG verankerten Ausschlussgrund bejaht hatte, die vertretbare Gegenargumentation des Beschwerdeführers genügen und trat auf die Beschwerde ein (a.a.O., E. 2.3, nicht publ. in BGE 149 I 316). Das unterschiedliche prozessuale Vorgehen ist dann von Bedeutung, wenn ein Entscheid einer letzten kantonalen Instanz angefochten wird, denn dann steht im Falle des Nichteintretens auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wegen Bejahung eines Ausschlussgrunds nach Art. 83 BGG die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG zur Verfügung, bei der die Rügegründe jedoch auf die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten beschränkt sind (Art. 116 BGG; Urteil 2C_1014/2015 vom 21. Juli 2016 E. 2.1 mit Hinweisen).
Da hier ein Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts und nicht einer kantonalen Instanz angefochten ist, kommt der erwähnte Umstand indessen nicht zum Tragen. Die Frage, ob eine doppelrelevante (Rechts-) Frage, die sich bei der Anwendung von Art. 83 BGG stellt, bereits im Rahmen der Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen abschliessend zu beantworten ist, kann deshalb offenbleiben bzw. es kann wie im erwähnten Urteil 2C_236/2022 vom 2. Mai 2023 auf die schlüssigen Behauptungen des Beschwerdeführers abgestellt und die Frage im Rahmen der inhaltlichen Beurteilung beantwortet werden.
1.3. Der Beschwerdeführer war am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt. Unabhängig davon, ob er in der Sache zur Beschwerdeerhebung berechtigt wäre, ist er jedenfalls legitimiert, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts anzufechten, soweit es um seine prozessualen Parteirechte geht (Art. 89 Abs. 1 BGG, sog. "Star-Praxis"; BGE 141 IV 1 E. 1.1; Urteil 1C_423/2023 vom 30. September 2024 E. 1.2; je mit Hinweisen). Da er eine formelle Rechtsverweigerung rügt, ist zudem unabhängig vom Erfordernis eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG auf die Beschwerde einzutreten (vgl. BGE 143 I 344 E. 1.2; 138 IV 258 E. 1.1 S. 261; zum Ganzen: Urteil 1C_436/2023 vom 18. Juni 2024 E. 1.1 f.; je mit Hinweisen).
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht erwog, es könne offengelassen werden, ob der konsularische Schutz auch die Möglichkeit der Repatriierung von Personen, die der Beteiligung an terroristischen Handlungen des IS verdächtigt würden, umfasse. Insoweit, als der Beschwerdeführer in der Sache auch um seine Rückführung ersuche, seien Fragen der inneren Sicherheit des Landes betroffen. Damit liege gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG ein Beschwerdeunzulässigkeitsgrund vor. Die Beurteilung von Beschwerden auf dem Gebiet der inneren Sicherheit des Landes liege nach Art. 72 lit. a VwVG in der Kompetenz des Bundesrats, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräume. Letzteres sei hier nicht der Fall, was sich unter anderem aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
H.F. gegen Frankreich vom 14. September 2022 (Beschwerde-Nrn. 24384/19 u.a.) ergebe. Im Übrigen habe der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung der Beschwerde im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG, denn er habe keinen Anspruch auf konsularischen Schutz. Laut Art. 43 Abs. 1 ASG bestehe nämlich grundsätzlich kein Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz, wobei nach Abs. 3 Fälle vorbehalten blieben, in denen Leib und Leben der betroffenen Person in Gefahr seien. Eine solche Gefährdung habe der Beschwerdeführer nicht nachgewiesen. Ohnehin würden selbst bei einer Bejahung der Gefahr für Leib und Leben die Ausnahmeklauseln von
3.
3.1. Der Beschwerdeführer ist entgegen dem Bundesverwaltungsgericht der Auffassung, er strebe nicht den Erlass einer Verfügung auf dem Gebiet der inneren Sicherheit an. Er begründet dies mit dem Argument, dass er ein Recht auf Rückführung habe und dem Entscheid darüber kein politischer Charakter zukomme.
3.2. Nach der Rechtsprechung ist Art. 83 lit. a BGG grundsätzlich restriktiv auszulegen. Die Bestimmung bezieht sich insbesondere auf klassische Regierungsakte ("actes de gouvernement"; BGE 149 I 316 E. 5.1 mit Hinweisen). Der Gesetzgeber war der Auffassung, dass in diesem Bereich die Regierung für die getroffenen Entscheidungen allein verantwortlich bleiben muss, da Massnahmen, die den Schutz der staatlichen Integrität und die Aufrechterhaltung der guten Beziehungen mit dem Ausland betreffen, zu ihren wesentlichen Aufgaben gehören (BGE 132 II 342 E. 1 mit Hinweisen). Allerdings wird nicht jeder Entscheid, der mittelbar von Bedeutung für die Sicherheit des Landes ist, von Art. 83 lit. a BGG erfasst (Urteil 2C_728/2018 vom 30. Januar 2019 E. 1.2.1 mit Hinweis).
3.3. Die Frage, ob eine Verfügung zumindest deutlich überwiegend politischer Natur ist und damit grundsätzlich (vorbehältlich eines völkerrechtlichen Anspruchs auf gerichtliche Beurteilung) unter den Ausschlussgrund von Art. 83 lit. a BGG fällt, ist in der Praxis nicht immer einfach zu beantworten. Die neuere Rechtsprechung ist dabei tendenziell zurückhaltender. In seiner älteren Rechtsprechung bejahte das Bundesgericht den Ausschlussgrund etwa in Bezug auf ein vom Bundesrat verhängtes Einreiseverbot gegen einen in der Schweiz niedergelassenen Ausländer aus Gründen der Wahrung der Landesinteressen (BGE 129 II 193 E. 2.1 mit Hinweis). Zum selben Schluss kam es hinsichtlich der Bearbeitung von Personendaten durch Bundesorgane als vorbeugende Massnahme zur Wahrung der inneren Sicherheit gestützt auf das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120) (BGE 138 I 6 E. 1.3.1 mit Hinweisen). Dagegen unterstrich es in einem neueren Urteil, dass Entscheide über polizeiliche Massnahmen zur Verhinderung terroristischer Aktivitäten gestützt auf den 5. Abschnitt des BWIS keine klassischen Regierungsakte seien und deshalb nicht unter Art. 83 lit. a BGG fielen (Urteil 1C_347/2024 vom 14. Oktober 2024 E. 1.2; s. auch Urteil 1C_370/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 1.1; je mit Hinweisen). Auch Risikoverfügungen gestützt auf eine Personensicherheitsprüfung sind unter diesem Titel nicht von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ausgeschlossen (Urteile 1C_204/2018 vom 6. November 2018 E. 1; 8C_788/2011 vom 2. Mai 2012 E. 1.1; je mit Hinweisen).
3.4. Der konsularische Schutz ist auf völkerrechtlicher Ebene im Wiener Übereinkommen vom 24. April 1963 über konsularische Beziehungen (SR 0.191.02) geregelt, auf innerstaatlicher Ebene in Art. 39 ff. ASG. Die möglichen Formen der Hilfeleistungen ergeben sich aus Art. 45 ff. ASG (Allgemeiner Beistand im Ausland, bei Freiheitsentzug, Notdarlehen, Hilfe in Krisensituationen sowie bei Entführungen und Geiselnahmen) wobei aus der mehrfachen Verwendung des Wortes "namentlich" in diesen Gesetzesbestimmungen hervorgeht, dass die Umschreibungen nicht abschliessend zu verstehen sind. Gemäss Art. 43 Abs. 1 ASG besteht kein Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz, wobei Abs. 3 Fälle vorbehält, in denen Leib und Leben der betroffenen Person in Gefahr sind. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats hielt in ihrem Bericht fest, das Auslandschweizergesetz trage dem gewachsenen Bedarf an gesetzlicher Regelung im Bereich des konsularischen Schutzes Rechnung (Bericht der Staatspolitischen Kommission des Ständerats vom 27. Januar 2014 zur parlamentarischen Initiative "Für ein Auslandschweizergesetz", BBl 2014 1924 Ziff. 2). Auch vertrat sie die Auffassung, dass die betroffene Person bei der zuständigen Behörde eine Verfügung verlangen könne und ihr in letzter Instanz die Beschwerde an das Bundesgericht zur Verfügung stehe (BBl 2014 1964 f. Ziff. 3.6). Diese Auffassung und die beschriebene gesetzliche Regelung von Voraussetzungen, Beschränkungen und Formen des konsularischen Schutzes bringen zum Ausdruck, dass es sich um eine grundsätzlich justiziable Materie handelt, die nicht in den ausschliesslichen Verantwortungsbereich der Regierung fällt.
3.5. Für die gerichtliche Überprüfbarkeit von Entscheiden auf dem Gebiet des konsularischen Schutzes im Licht von Art. 83 lit. a BGG spricht auch, dass diese Bestimmung zwar den diplomatischen Schutz, aber eben nicht den konsularischen Schutz nennt. Funktional sind diese beiden Schutzformen verwandt (ANDREAS KIND, Der diplomatische Schutz, 2014, S. 22 f., verwendet den Oberbegriff "Auslandsschutz"). Im Unterschied zum konsularischen Schutz, bei dem der Staat private Interessen seiner Bürgerinnen und Bürger wahren hilft, macht der Staat im Rahmen des diplomatischen Schutzes indessen ein eigenes Recht geltend, wenn er auf eine gegenüber einem seiner Staatsangehörigen begangene Völkerrechtsverletzung durch einen anderen Staat reagiert (WALTER KÄLIN UND ANDERE, Völkerrecht, 5. Aufl. 2022, S. 300 f.; SAMANTHA BESSON, Droit international public, 2. Aufl. 2024, Rz. 337 ff. und 1627 ff.).
3.6. Im Einzelfall kann der Entscheid über die Gewährung von konsularischem Schutz zwar durchaus auch die Sicherheit des Landes und die auswärtigen Angelegenheiten tangieren.
3.7. Wie in Erwägung 2 hiervor erwähnt, hat das Bundesverwaltungsgericht offengelassen, ob die Rückführung des Beschwerdeführers eine konsularische Hilfeleistung darstelle. Wie diese materiellrechtliche Frage zu beantworten ist, ist im vorliegenden Zusammenhang tatsächlich nicht entscheidend. Nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz reicht zur Parteistellung ein bloss tatsächliches schutzwürdiges Interesse aus (
3.8. Aus diesen Erwägungen folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht Bundesrecht verletzte, indem es den Beschwerdeausschlussgrund von Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG bejahte und indem es das nach Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG erforderliche schutzwürdige Interesse mit dem Anspruch auf Gewährung von konsularischem Schutz gleichsetzte.
4.
4.1. Macht eine Person mit Beschwerde ans Bundesgericht geltend, die Vorinstanz sei auf ihre Beschwerde zu Unrecht nicht eingetreten, ist der Streitgegenstand auf diese Frage beschränkt (BGE 149 IV 205 E. 1.4 mit Hinweis). Wehrte sie sich mit ihrer Beschwerde an die Vorinstanz gegen eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung, können indessen prozessökonomische Gründe bzw. der Anspruch auf Beurteilung in angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV) gebieten, dass das Bundesgericht direkt selbst über das Vorliegen einer Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung entscheidet (Urteil 2C_245/2007 vom 10. Oktober 2007 E. 4.1; vgl. auch Urteil 1C_256/2014 vom 17. März 2016 E. 1.1 und 8, nicht publ. in BGE 142 II 136). So ist auch hier zu verfahren, zumal sich der massgebende Sachverhalt in hinreichender Weise aus den Akten ergibt.
4.2. Art. 29 Abs. 1 BV umfasst das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Im engeren Sinne liegt eine solche vor, wenn eine Behörde auf eine Eingabe fälschlicherweise nicht eintritt oder eine solche nicht an die Hand nimmt und behandelt, obwohl sie nach dem anwendbaren Verfahrensrecht dazu verpflichtet wäre (BGE 144 II 184 E. 3.1; 135 I 6 E. 2.1; je mit Hinweisen).
4.3. Das EDA äusserte sich vor der Vorinstanz zur Verfahrensdauer, die es noch nicht als übermässig lang erachtete, machte aber gleichzeitig geltend, der Beschwerdeführer habe gar kein schutzwürdiges Interesse an einem Entscheid. Damit brachte es zum Ausdruck, dass es keinen Anlass dafür sieht, sich mit dem Gesuch des Beschwerdeführers formgerecht zu befassen. Da nach den obigen Ausführungen ein tatsächliches Interesse ausreicht und der unter prekären Bedingungen inhaftierte Beschwerdeführer zweifellos über ein solches verfügt, hat das EDA mit seiner Weigerung, die Eingabe des Beschwerdeführers zu behandeln, Art. 29 Abs. 1 BV verletzt.
5.
Die Beschwerde ist deshalb im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufzuheben und die Sache zur beförderlichen Behandlung an das EDA zurückzuweisen. Das EDA wird die dannzumal aktuelle Situation zu berücksichtigen haben, was gegebenenfalls eine neue Einschätzung der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Gefährdung von Leib und Leben erfordert. Aus der Systematik von Art. 43 ASG geht hervor, dass eine derartige Gefährdung nach Abs. 3 ausnahmsweise einen Rechtsanspruch auf konsularischen Schutz begründen kann, der sonst gestützt auf Abs. 1 und 2 nicht zu gewähren wäre.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen, Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids aufgehoben und die Sache zur beförderlichen Behandlung an das EDA zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Thomas Wenger, für das bundesgerichtliche Verfahren eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem EDA und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung VI, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 13. Dezember 2024
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Dold