2C_480/2023 14.11.2024

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_480/2023

Urteil vom 14. November 2024

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterin Ryter,

Gerichtsschreiber Zollinger.

Verfahrensbeteiligte

Schweizerische Bundesbahnen (SBB),

Recht und Compliance, Infrastruktur,

Hilfikerstrasse 3, 3000 Bern 65 SBB,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Dr. Hans Rudolf Trüeb und/oder Felix Tuchschmid, Rechtsanwälte,

gegen

Stadt Bern, Direktion für Tiefbau,

Bundesgasse 38, Postfach, 3001 Bern,

Bundesamt für Verkehr Bundesamt,

Abteilung Politik, 3003 Bern.

Gegenstand

Kostenstreitigkeit betreffend Ersatz eines Siedlungsentwässerungskanals,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 11. Juli 2023 (A-4896/2021).

Sachverhalt:

Der Siedlungsentwässerungskanal Wylergut-Winkelriedstrasse in der Stadt Bern wurde im Jahr 1910 als Unterquerung zur bestehenden Bahnlinie Bern-Olten errichtet. Mit Revers vom 1. September 1909 anerkannte die Stadt Bern die Bedingungen, unter denen die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) diese Durchleitung gestattete.

A.a. Am 27. Juni 2014 reichte die SBB beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein Plangenehmigungsgesuch betreffend "Zukünftige Entwicklung Bahninfrastruktur (ZEB) Bern Wylerfeld, Entflechtung" ein. Das Projekt umfasste den Bau eines einspurigen Tunnels zur Beseitigung eines Abkreuzungskonflikts auf dem Streckenabschnitt. Die Realisierung des Unterwerfungsbauwerks erforderte Ersatzneubauten für drei Bauwerke, unter anderem für den Siedlungsentwässerungskanal Wylergut-Winkelriedstrasse (Bahnlinie 450, Bahn-km 103.475).

A.b. Mit Verfügung vom 14. Dezember 2015 genehmigte das Bundesamt das Gesuch der SBB vom 27. Juni 2014 im ordentlichen Plangenehmigungsverfahren. Die Plangenehmigung erwuchs in Rechtskraft. Am 31. Mai 2017 legte die SBB ein Projektänderungsgesuch betreffend "ZEB Bern Wylerfeld, Entflechtung Mischwasserkanal Stadt Bern" vor, das vom Bundesamt mit Verfügung vom 12. Mai 2017 im vereinfachten Verfahren genehmigt wurde. Diese Plangenehmigung erwuchs ebenfalls in Rechtskraft. Der Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse wurde in den Jahren 2017 bis 2018 gebaut, wobei der neue Kanal tiefer unter die Gleisanlagen verlegt wurde.

A.c. Am 28. März 2019 respektive am 7. Juni 2019 stellte die Stadt Bern beim Bundesamt drei Gesuche zur Regelung der Kostenverteilung betreffend die drei Ersatzneubauten gestützt auf Art. 40 Abs. 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101). Hinsichtlich des Ersatzes des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse beantragte die Stadt Bern mit Gesuch vom 7. Juni 2019, die SBB habe die Kosten von Fr. 7'341'000.-- (inkl. MwSt.) vollumfänglich zu tragen.

Mit Verfügung vom 7. Oktober 2021 hiess das Bundesamt die drei Gesuche der Stadt Bern vom 28. März 2019 respektive 7. Juni 2019 im Sinne der Erwägungen teilweise gut (Dispositiv-Ziffer 1). Betreffend Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse verpflichtete das Bundesamt die Stadt Bern, sich an den Investitionskosten im Umfang von Fr. 797'640.-- zu beteiligen. Die restlichen Kosten von Fr. 6'543'360.-- habe die SBB zu tragen (Dispositiv-Ziffer 1.4). Die weitergehenden Anträge der SBB wies das Bundesamt ab, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 2). Die Verfahrenskosten von Fr. 7'000.-- wurden nach Massgabe des Unterliegens im Umfang von Fr. 6'300.-- (90 %) der SBB und im Umfang von Fr. 700.-- (10 %) der Stadt Bern auferlegt (Dispositiv-Ziffer 4).

B.a. In der Verfügung vom 7. Oktober 2021 erwog das Bundesamt zur Kostenverteilung betreffend den Siedlungsentwässerungskanal Wylergut-Winkelriedstrasse, dass im Revers vom 1. September 1909 keine abweichende Kostenvereinbarung der Parteien im Sinne von Art. 32 EBG erblickt werden könne. Das ergebe sich aus der Vertragsauslegung sowie vor dem Hintergrund der clausula rebus sic stantibus. Es fänden daher die gesetzlichen Bestimmungen von Art. 25 ff. EBG Anwendung. Vorliegend sei die SBB als Bauherrin gemäss Art. 31 Abs. 2 EBG anzusehen, weshalb sie grundsätzlich die gesamten Investitionskosten zu tragen habe. Soweit die Stadt Bern jedoch Sanierungs- und betriebliche Unterhaltskosten im Umfang von Fr. 797'640.-- habe einsparen können, sei ihr dieser Betrag als Vorteil im Sinne von Art. 27 Abs. 1 EBG anzurechnen.

B.b. Am 8. November 2021 erhob die SBB gegen die Verfügung des Bundesamts vom 7. Oktober 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte im Wesentlichen die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 1.4 und 4 der Verfügung vom 7. Oktober 2021. Es sei festzustellen, dass die Stadt Bern die gesamten Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse trägt (Rechtsbegehren 1). Eventualiter sei die Stadt Bern zu verpflichten, die gesamten Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse zu tragen (Rechtsbegehren 2). Subeventualiter sei die Stadt Bern zu verpflichten, sich an den Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse im Umfang von Fr. 7'173'391.80 zu beteiligen (Rechtsbegehren 3).

B.c. Mit Urteil vom 11. Juli 2023 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde der SBB teilweise gut. Es hob die Dispositiv-Ziffern 1.4, 2 und 4 der Verfügung vom 7. Oktober 2021 auf und wies die Angelegenheit zur neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an das Bundesamt zurück. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Dispositiv-Ziffer 1). Es auferlegte der SBB die Hälfte der bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten und sprach ihr eine reduzierte Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 4'000.-- zu (Dispositiv-Ziffern 2 und 3).

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. September 2023 gelangt die SBB an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Urteils vom 11. Juli 2023. Es sei festzustellen, dass die Stadt Bern die gesamten Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse trägt. Eventualiter sei die Stadt Bern zu verpflichten, die gesamten Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals Wylergut-Winkelriedstrasse zu tragen. Die Stadt Bern sei zu verpflichten, die Kosten für das Verfahren vor der Vorinstanz und das Anstandsverfahren vor dem Bundesamt zu tragen sowie der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.-- auszurichten.

Während die Stadt Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werde, verzichten die Vorinstanz, das Bundesamt sowie das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin repliziert mit Eingabe vom 22. November 2023.

Erwägungen:

Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).

1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (Art. 83 BGG). Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihrem Haupt- und Eventualantrag nicht durchgedrungen. Ausserdem ist sie durch das angefochtene Urteil in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie ist somit zur Erhebung der Rechtsmittel legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2. Im Detail zu prüfen ist, ob die Beschwerde gegen das angefochtene Urteil zulässig im Sinne von Art. 90 ff. BGG ist.

1.2.1. Beschwerden sind zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen (Art. 90 BGG), sei es insgesamt, sei es unter bestimmten Voraussetzungen hinsichtlich eines Teils (Art. 91 BGG). Gegen selbstständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur zulässig, wenn diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).

1.2.2. Die Beschwerdeführerin scheint davon auszugehen, dass das angefochtene Urteil sowohl einen Teil- als auch einen Zwischenentscheid darstelle, da die Vorinstanz die im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Rechtsbegehren 1 und 2 abgewiesen und die Angelegenheit im Umfang des Rechtsbegehrens 3 an das Bundesamt zurückgewiesen habe. Mit Blick auf die Rechtsbegehren 1 und 2, so die Beschwerdeführerin, liege ein Teilentscheid, mit Bezug auf das Rechtsbegehren 3 ein Zwischenentscheid vor. Letzteren fechte die Beschwerdeführerin mit ihrer bundesgerichtlichen Beschwerde nicht an. Zur Verlegung der Verfahrenskosten und Parteientschädigung im vorinstanzlichen Verfahren äussert sich die Beschwerdeführerin nicht eigenständig (vgl. E. 1.3 hiernach).

1.2.3. Die Vorinstanz erwog, die Verfahrensbeteiligten hätten keine vertragliche, von der gesetzlichen Regelung zur Kostenverteilung abweichende Vereinbarung getroffen, die noch gültig sei (vgl. E. 6-10 des angefochtenen Urteils). Entsprechend kämen die gesetzlichen Kostenverteilungsregeln von Art. 25 ff. EBG zur Anwendung. Daraus ergebe sich, dass die Beschwerdeführerin als kostenpflichtige Bauherrin im Sinne von Art. 31 Abs. 2 EBG gelte. Die Stadt Bern habe daher nicht, wie von der Beschwerdeführerin in den Rechtsbegehren 1 und 2 beantragt, die (gesamten) Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals zu tragen. Die Rechtsbegehren 1 und 2 seien daher abzuweisen (vgl. E. 11 f. des angefochtenen Urteils). Die Stadt Bern habe sich allerdings den Vorteil im Sinne von Art. 27 Abs. 1 EBG anrechnen zu lassen, den sie aufgrund des neu erstellten Siedlungsentwässerungskanals in Zukunft einsparen könne. Da die vorzunehmende Vorteilsanrechnung nach speziellen Fachkenntnissen verlange und allenfalls auch ergänzende Sachverhaltsabklärungen erfordere, werde die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an das Bundesamt zurückgewiesen (vgl. E. 13-15 des angefochtenen Urteils). Demzufolge sei die Beschwerde im Umfang des Rechtsbegehrens 3 (teilweise) gutzuheissen (vgl. E. 16 des angefochtenen Urteils).

1.3. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das angefochtene Urteil einen Rückweisungsentscheid darstellt (vgl. Dispositiv-Ziffer 1 des angefochtenen Urteils). Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Urteils betreffend die vorinstanzliche Verlegung der Verfahrenskosten und Parteientschädigung verlangt, fehlt es an einer eigenständigen Rüge. Die Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des angefochtenen Urteils werden nicht unabhängig, sondern im Zusammenhang mit der Dispositiv-Ziffer 1 - d. h. als Folge der vorinstanzlichen Abweisung der Rechtsbegehren 1 und 2, Gutheissung des Rechtsbegehrens 3 und Rückweisung der Angelegenheit - angefochten. Es kann vorliegend daher offenbleiben, ob der vorinstanzliche Kostenentscheid ein eigenständiges Anfechtungsobjekt bildet.

1.4. Mit Blick auf die beantragte Aufhebung des angefochtenen Urteils im Umfang der Dispositiv-Ziffer 1 ist festzuhalten, dass es sich beim Rückweisungsentscheid nicht um einen Endentscheid handelt, der nur der Umsetzung des bundesverwaltungsgerichtlich Angeordneten dient, ohne dass dem Bundesamt ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Art. 90 BGG; BGE 147 V 308 E. 1.2; 142 II 20 E. 1.2; Urteile 2D_28/2022 vom 18. Oktober 2023 E. 1.2.1; 2C_739/2018 vom 8. Oktober 2018 E. 1.4). Die Vorinstanz hat die Sache gerade wegen der erforderlichen speziellen Fachkenntnisse an das Bundesamt zurückgewiesen (vgl. E. 15.3 des angefochtenen Urteils), womit auf der Hand liegt, dass dem Bundesamt bei der Beurteilung der Vorteilsanrechnung im Sinne von Art. 27 Abs. 1 EBG ein (fachliches) Ermessen zukommt und ihm somit ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt.

1.5. Nach Art. 91 lit. a BGG ist die Beschwerde zulässig gegen einen Entscheid, der nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können.

1.5.1. Ein Teilentscheid ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Variante des Endentscheids. Mit ihm wird über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren (objektive oder subjektive Klagehäufung) abschliessend befunden. Es handelt sich dabei nicht um verschiedene materiell-rechtliche Teilfragen eines Anspruchs, sondern um verschiedene Rechtsbegehren. Ein Entscheid, der nur einen Teil der gestellten Begehren behandelt, ist nach Art. 91 lit. a BGG jedoch nur dann ein vor Bundesgericht anfechtbarer Teilentscheid, wenn diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (vgl. BGE 146 III 254 E. 2.1; 141 III 395 E. 2.2 und E. 2.4; 135 III 212 E. 1.2.1). Unabhängigkeit im Sinne von Art. 91 lit. a BGG ist zum einen so zu verstehen, dass die gehäuften Begehren auch Gegenstand eines eigenen Prozesses hätten bilden können. Zum anderen erfordert die Unabhängigkeit, dass der angefochtene Entscheid einen Teil des gesamten Prozessgegenstands abschliessend beurteilt, sodass keine Gefahr besteht, dass das Schlussurteil über den verbliebenen Prozessgegenstand im Widerspruch zum bereits rechtskräftig ausgefällten Teilurteil steht (vgl. BGE 146 III 254 E. 2.1.1; 141 III 395 E. 2.4; 135 III 212 E. 1.2.2 f.; vgl. auch BGE 135 V 141 E. 1.4.1).

1.5.2. In der vorliegenden Angelegenheit fehlt es an der Unabhängigkeit zwischen den Rechtsbegehren. Vielmehr hängt das Rechtsbegehren 3 von der Beurteilung der Rechtsbegehren 1 und 2 ab. Die Vorteilsanrechnung im Sinne von Art. 27 Abs. 1 EBG, auf deren Höhe das Rechtsbegehren 3 abzielt, kommt erst zum Tragen, wenn die Vorinstanz im Rahmen der Rechtsbegehren 1 und 2 zum Schluss kommt, dass die Beschwerdeführerin im Grundsatz die Kosten für den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals zu tragen hat. Dieses Verständnis ergibt sich im Übrigen auch aus einer Betrachtung der Verfügung des Bundesamts vom 7. Oktober 2021, die den äussersten Rahmen des Streitgegenstands bildet (vgl. Urteil 2C_174/2023 vom 22. März 2024 E. 5.5.1.1). In Dispositiv-Ziffer 1.4 hat das Bundesamt die Kosten betreffend den Ersatz des Siedlungsentwässerungskanals auf die Verfahrensbeteiligten verteilt. Diese Kostenverteilung entspricht dem (betraglichen) Ergebnis aus der gesetzlichen Kostentragungsregel abzüglich der gesetzlich vorgesehenen Vorteilsanrechnung (vgl. Bst. B hiervor). Die Dispositiv-Ziffer 1.4 der Verfügung des Bundesamts vom 7. Oktober 2021 hat die Vorinstanz im Rahmen ihres Rückweisungsentscheids denn auch integral aufgehoben. Folglich lässt sich der Entscheid über die vorliegende Kostenstreitigkeit in materieller Hinsicht - d. h. im Sinne einer objektiven Klagehäufung - nicht auftrennen, sodass das Bundesgericht in der Sache über einen abtrennbaren Teilbetrag endgültig entscheiden könnte (vgl. Urteil 2C_739/2018 vom 8. Oktober 2018 E. 1.4).

1.5.3. Entsprechend liegt kein Teilentscheid im Sinne von Art. 91 lit. a BGG vor.

1.6. Damit verbleibt zu überprüfen, ob das angefochtene Urteil als ein anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG zu behandeln ist.

1.6.1. Ein Rückweisungsentscheid ist nach der ständigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein Zwischenentscheid, und zwar auch dann, wenn er materiell-rechtliche Grundsatzentscheide enthält, die einen Teilaspekt einer Streitsache beantworten, aber die Sache zur Abklärung und Beurteilung weiterer Aspekte an die untere Instanz zurückweisen (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2; 136 II 165 E. 1.1 i.f.; 134 II 137 E. 1.3.2). Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Die Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (vgl. BGE 144 III 475 E. 1.2; 138 III 94 E. 2.2). Dabei hat die beschwerdeführende Person die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG darzulegen (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG), soweit sie nicht offensichtlich erfüllt sind (vgl. BGE 144 III 475 E. 1.2; 142 III 798 E. 2.2; 133 III 629 E. 2.3.1).

1.6.2. Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht zu den Voraussetzungen gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG. Dass die Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG treffen könnte, ist somit nicht dargetan und auch nicht offenkundig. Mit Blick auf die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG ist sodann festzuhalten, dass die Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführerin keinen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Die Vorteilsanrechnung gemäss Art. 27 Abs. 1 EBG, die das Bundesamt aufgrund der Rückweisung (nochmals) durchzuführen hat, trifft nicht die Beschwerdeführerin, sondern im Wesentlichen die Stadt Bern. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass das Beweisverfahren "sowohl lang als auch kostspielig" im Sinne der Rechtsprechung ausfallen wird (vgl. Urteil 4A_605/2021 vom 5. Mai 2022 E. 1.1).

1.6.3. Demzufolge liegt kein anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG vor.

1.7. Nach dem Dargelegten fehlt es an einem anfechtbaren Entscheid im Sinne von Art. 90-93 BGG, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

Diesem Verfahrensausgang entsprechend trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

Die Gerichtskosten von Fr. 15'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), mitgeteilt.

Lausanne, 14. November 2024

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger

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