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2P.126/2001/zga
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************
17. Oktober 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Müller, Merkli und
Gerichtsschreiber Arnold.
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In Sachen
Kaufmännischer Verband Zürich, Pelikanstrasse 18, Postfach 6889, Zürich, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ueli Vogel-Etienne, Peyer Partner Rechtsanwälte, Löwenstrasse 17, Postfach 7678, Zürich,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
betreffend
A.- Im Berufsschulhaus des Kaufmännischen Verbands Zürich am Escher-Wyss-Platz in Zürich entstanden in der zweiten Hälfte der Achtzigerjahre akute Platzprobleme.
Nach verschiedenen Vorabklärungen mit kantonalen und eidgenössischen Stellen mietete der Verband am 22. Juni 1989 im Fabrikkomplex der Friedrich Steinfels AG mehrere Räume für die Handelsschule. Nach grösseren Umbauten eröffnete er am 18. März 1993 in diesem Komplex ein neues Schulhaus mit insgesamt 13 Schulzimmern.
In der Folge entstanden Meinungsverschiedenheiten über die Höhe der vom Kanton Zürich dem Verband für die Raumkosten der Handelsschule zu leistenden Abgeltung.
Am 16. Januar 1998 setzte die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich die anrechenbaren Raumkosten für die Schulräume für die Jahre 1993 bis 1997 auf insgesamt Fr. 7'727'046.-- fest und beauftragte das Amt für Berufsbildung, die anrechenbaren jährlichen Raumkosten von 1998 bis 2038 nach demselben Modell zu ermitteln.
B.- Gegen die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion gelangte der Kaufmännische Verband an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Er verlangte, dass die anrechenbaren Raumkosten auf Grund einer grösseren Bruttogeschossfläche und höherer Gesamtbaukosten zu bestimmen seien. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 24. Mai 2000 ab. Hiegegen erhob der Kaufmännische Verband Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches diese mit Entscheid vom 28. März 2001 (versandt am 5. April 2001) abgewiesen hat.
C.- Mit Eingabe vom 7. Mai 2001 hat der Kaufmännische Verband Zürich gegen diesen Entscheid staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von
D.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde abzuweisen. Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, ist die staatsrechtliche Beschwerde rein kassatorischer Natur (BGE 124 I 327 E. 4a S. 332; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl.
1994, S. 397 ff.). Auf die Beschwerde ist daher von vornherein nicht einzutreten, soweit mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids verlangt wird.
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde sind nach Art. 88 OG Bürger und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen legitimiert, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Die staatsrechtliche Beschwerde ist ein Rechtsmittel zum Schutz der Träger verfassungsmässiger Rechte gegen Übergriffe der Staatsgewalt. Solche Rechte stehen grundsätzlich nur dem Bürger zu, nicht dagegen dem Staat als Inhaber hoheitlicher Gewalt. Öffentlichrechtliche Korporationen - wie Kantone und Gemeinden oder ihre Behörden sowie öffentlichrechtliche Genossenschaften usw. -, die selber als Hoheitsträger handeln, können gegen Hoheitsakte anderer Staatsorgane nicht staatsrechtliche Beschwerde führen. Eine Ausnahme gilt für Gemeinden und andere öffentliche Körperschaften dann, wenn sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen eine Verletzung ihrer durch das kantonale Recht gewährleisteten Autonomie oder Bestandesgarantie zur Wehr setzen. Ausserdem sind öffentlichrechtliche Körperschaften zur staatsrechtlichen Beschwerde allgemein dann legitimiert, wenn sie nicht hoheitlich handeln, sondern sich auf dem Boden des Privatrechts bewegen oder sonstwie, z.B. als Steuer- oder Gebührenpflichtige, als dem Bürger gleich gestellte Rechtssubjekte auftreten und durch den angefochtenen staatlichen Akt wie eine Privatperson betroffen werden (BGE 119 Ia 214 E. 1a S. 216, mit Hinweisen). Ebenfalls grundsätzlich nicht zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert sind privatrechtlich organisierte Körperschaften, die vom kantonalen Recht mit öffentlichen Aufgaben betraut sind und gegenüber den ihrer Gewalt unterworfenen Privaten als Hoheitsträger auftreten. Mit hoheitlichen Verwaltungsbefugnissen ausgestattete Private sind insofern Staatsorganen gleichgestellt; von ihnen ausgehende Hoheitsakte können dementsprechend auch Anfechtungsobjekt einer staatsrechtlichen Beschwerde bilden (ZBl 95/1994 531 E. 1a/bb).
Die Legitimation solcher Körperschaften ist aber gegeben, wenn sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde dagegen wehren wollen, dass ihnen hoheitliche Aufgaben überbunden werden. Darüber hinaus ist der Private auch im Rahmen der Abwicklung des ihm erteilten Auftrages bei "internen" Streitigkeiten mit dem Staat über die ihm zustehende finanzielle Abgeltung zur Anrufung individualrechtlicher Verfassungsgarantien jedenfalls dann legitimiert, wenn er mit der Übernahme des ihm erteilten Auftrages zugleich einen Erwerbszweck bzw. ein unternehmerisches Ziel verfolgt oder zumindest ein eigenes finanzielles Risiko trägt (ZBl a.a.O.).
Ob diese Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, kann offen bleiben, da sich die Beschwerde ohnehin als unbegründet erweist, soweit darauf einzutreten ist.
c) Die Beschwerdeschrift muss nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3/4; 119 Ia 197 E. 1d S. 201; 121 IV 345 E. 1h S. 352; 125 I 492 E. 1b S. 495). Der Beschwerdeführer hat sich mit der Begründung im angefochtenen Entscheid im Einzelnen zu befassen und zu erklären, welches verfassungsmässige Individualrecht verletzt worden sein soll. Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b; 117 Ia 393 E. 1c S. 395). Rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Willkürverbots, kann er sich nicht damit begnügen, den angefochtenen Entscheid einfach als willkürlich zu bezeichnen; er hat vielmehr anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darzulegen, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 11/12).
2.- a) Streitgegenstand bildet die Höhe der Staatsbeiträge, die der Kanton Zürich dem Beschwerdeführer als Träger einer nichtstaatlichen Berufsschule für die neugeschaffenen Schulräume auf dem Steinfels-Areal zu bezahlen hat. Nach den §§ 2 und 3 des Gesetzes vom 2. Dezember 1984 über die Trägerschaft der Berufsschulen (Trägerschaftsgesetz) leistet der Staat nichtstaatlichen Berufsschulen Beiträge an die Betriebsausgaben und wertvermehrende Bauaufwendungen. Nach § 3 Abs. 3 Trägerschaftsgesetz werden Neubauten vom Staat errichtet. Es ist unbestritten, dass die auf dem Steinfels-Areal vorgenommenen baulichen Veränderungen als Neubau zu qualifizieren sind, der nach dem Trägerschaftsgesetz hätten von Staat errichtet werden sollen. Dieser beauftragte damit aber zur Lösung der dringlichen Raumprobleme den Beschwerdeführer und sicherte ihm hiefür am 11. November 1988 verbindlich die Ausrichtung von Staatsbeiträgen zu. Es handelte sich dabei um eine grundsätzliche Zustimmung zur Ausführungsvariante B, für die gewisse Bedingungen galten und die es dem Beschwerdeführer ermöglichte, mit der Planung fortzufahren. Es wurde allerdings ausdrücklich festgehalten, dass das definitive Projekt rechtzeitig vor Einreichung der Baubewilligung der Volkswirtschaftsdirektion einzureichen sei. Ausserdem wurde bestimmt, dass für das Bauvorhaben die kantonalen Richtlinien für Schulbauten sinngemäss anzuwenden seien. Daraus ist ersichtlich, dass die Volkswirtschaftsdirektion die Staatsbeiträge nach den hiefür geltenden rechtlichen Normen zusprechen wollte. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers kann aus der generellen Zusicherung jedoch nicht die Übernahme einer darüber hinausgehenden bzw. umfassenden Beitragspflicht abgeleitet werden.
Die Staatsbeiträge stützen sich damit nach dem Vertrauensgrundsatz auf die Zusicherung vom 11. November 1988 und subsidiär auf die Verordnung vom 2. Dezember 1987 über Staatsbeiträge an die Berufsbildung sowie § 8 des Staatsbeitragsgesetzes.
b) Das Verwaltungsgericht hat geprüft, ob einzelne Umstände der Baugeschichte beim Beschwerdeführer das berechtigte Vertrauen begründen konnten, der Kanton werde bestimmte entstandene Kosten tragen. Es hat dies für die umstrittenen Aufwendungen je einzeln untersucht und verneint. Umstritten waren vor dem Verwaltungsgericht einerseits die bei der Festsetzung der Rohbaumiete massgebende Fläche und anderseits die anrechenbaren Baukosten. Wie es sich damit verhält, ist im Folgenden, soweit genügend begründete Verfassungsrügen vorliegen, zu prüfen.
aa) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, die Parteien hätten in der langjährigen Planungs- und Bauzeit (1986-1993) zahlreiche Absprachen mündlich getroffen oder nur rudimentär schriftlich festgehalten. Er habe dazu vor allen angerufenen Vorinstanzen zahlreiche Beweisanträge gestellt und namentlich die Befragung der mit dem Bauvorhaben befassten Zeugen beantragt. Da keinem dieser Beweisanträge stattgegeben worden sei, sei sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden.
In dieser pauschalen Form kann diese Gehörsverweigerungsrüge nicht gehört werden. Es genügt nicht, einfach zu behaupten, es habe kein Beweisverfahren stattgefunden, ohne im Einzelnen darzutun, welche konkreten Tatsachenbehauptungen mit welchen Mitteln hätten bewiesen werden sollen. Auch genügt es für die Substantiierung von Rügen, wonach das rechtliche Gehör verweigert worden und der Sachverhalt willkürlich festgestellt worden sein soll, nicht, einfach auf die zahlreichen bzw. eingehenden Besprechungen zu verweisen, deren Inhalt dann durch die angerufenen Zeugen hätte ermittelt werden sollen. Mit solchen pauschalen bzw. unsubstantiierten Rügen ist nicht erstellt, dass das Verwaltungsgericht den Sachverhalt - durch den Verzicht auf die beantragten Befragungen - in willkürlicher antizipierter Beweiswürdigung ermittelt hat.
bb) Die Rüge der Gehörsverweigerung bzw. der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung erweist sich auch nicht deshalb als begründet, weil der strittige Sachverhalt im kantonalen Verfahren u.a. durch einen Amtsbericht des kantonalen Hochbauamtes ermittelt worden ist. Der Beizug eines Amtsberichtes aus der kantonalen Verwaltung stellt nicht bereits per se Willkür oder einen Verstoss gegen den Grundsatz der gerechten Behandlung (Art. 29 Abs. 1 BV) oder des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) dar. Dass gestützt auf diesen Bericht willkürliche Annahmen getroffen worden sind, wird nicht aufgezeigt.
cc) Auch wenn zutreffen mag, dass mit dem Umbau der Räumlichkeiten im Steinfels-Areal durch den Beschwerdeführer § 3 Abs. 3 des Trägerschaftsgesetzes, wonach Neubauten vom Staat errichtet werden, umgangen werden sollte, besagt dies nicht, dass sich die Volkswirtschaftsdirektion in Bezug auf die einzelnen Beitragsbemessungskriterien nicht auf die gesetzliche Ordnung berufen darf. Jedenfalls hat die Volkswirtschaftsdirektion in der grundsätzlichen Beitragszusicherung vom 11. November 1988 nicht erklärt, die Staatsbeiträge losgelöst von den bestehenden gesetzlichen Bemessungskriterien leisten zu wollen. Ein schutzwürdiges Vertrauen wäre durch solche, von der zwingenden gesetzlichen Ordnung abweichende Absprachen ohnehin nicht begründet worden, setzt doch die Berufung auf den Vertrauensgrundsatz voraus, dass sich die geschützte Person selber in gutem Glauben befindet.
dd) Aus welchen Gründen die Volkswirtschaftsdirektion ein - in der Folge nicht realisiertes - Vorprojekt abgelehnt hat, ist vorliegend nicht von Relevanz, weshalb die diesbezüglich erhobenen Rügen nicht zu hören sind.
Dass dieses Vorprojekt nicht "ohne Beteiligung" der Volkswirtschaftsdirektion geplant worden ist, besagt noch nicht, dass dieses nach Treu und Glauben hätte bewilligt werden müssen oder dass nach diesem Grundsatz losgelöst von den gesetzlichen Subventionierungsgrundsätzen die damit verbundenen Kosten hätten übernommen werden müssen.
ee) Entgegen der Rüge des Beschwerdeführers ist die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Volkswirtschaftsdirektion dem reduzierten Vorprojekt nur unter klaren Bedingungen und mit genauen Finanzierungszusagen zugestimmt habe, nicht aktenwidrig; vielmehr stimmt diese Schlussfolgerung mit der Zusage vom 11. November 1988 durchaus überein. Auch wenn diese so zu interpretieren ist, dass der Beschwerdeführer nun die Detailplanung an die Hand nehmen solle, besagt dies noch nicht, dass der Kanton Zürich zugesichert hat, für die Betriebsausgaben und Bauaufwendungen über die gesetzlichen Pflichten (namentlich §§ 2 und 3 des Trägerschaftsgesetzes) hinaus aufzukommen.
ff) Nochmals ist zu betonen: Aus dem Umstand, dass vorliegend die in § 3 Abs. 3 des Trägerschaftsgesetzes vorgesehene Regelung, wonach Neubauten allein vom Staat und nicht von privaten Trägern errichtet werden sollen, bewusst verletzt wurde, kann nicht abgeleitet werden, der Kanton Zürich habe damit zugesichert, für weitere Kosten aufzukommen.
Der Beschwerdeführer konnte deshalb nicht darauf vertrauen, dass alle bis zur endgültigen Realisierung des Schulhausprojektes entstehenden Vormieten und Vorkosten vom Kanton übernommen würden. Dem Beschwerdeführer musste bekannt sein, dass ihm die Trägerschaft für die Handelsschule nach § 1 Abs. 1 des Trägerschaftsgesetzes nur überlassen werden konnte, wenn er mindestens 10 % der anrechenbaren Betriebsausgaben der Schule durch Eigenleistungen deckt. Da von ihm von Gesetzes wegen Eigenleistungen erwartet werden, konnte er sich von vornherein nicht auf eine vollständige Kostenübernahme verlassen.
gg) Auch mit der Begründung der Rüge, wonach die Subventionierung einer Mietfläche von 70 m2 (für die Räume des Hausdienstes im 4. Obergeschoss) willkürlich verweigert worden sei, wird nicht aufgezeigt, dass das Verwaltungsgericht im Ergebnis in völlig unsachlicher Weise entschieden hat. Aus dem Umstand, dass die Volkswirtschaftsdirektion über die "Probleme mit der Unterbringung des Hausdienstes im 4. Obergeschoss" restlos auf dem Laufenden gehalten wurde, ergibt sich keine Zusicherung des Staates, für die dafür aufgewendeten Kosten aufzukommen. Auch bezüglich der in diesem Zusammenhang erhobenen Gehörsverweigerungsrüge wird lediglich auf die offerierten Zeugen verwiesen, jedoch nicht ausgeführt, zu welchen konkreten Zusicherungen bzw. Absprachen sich diese hätten äussern können. Hierauf ist mangels einer genügend substantiierten Begründung nicht einzutreten; jedenfalls ist auch damit nicht aufgezeigt, dass das Verwaltungsgericht mit der Annahme, es habe keine dahin gehenden konkreten Zusicherungen gegeben und es habe aufgrund des eingeholten Amtsberichtes auf die Befragung der Zeugen bzw. Auskunftspersonen verzichtet werden können, in Willkür verfallen ist oder eine Gehörsverweigerung begangen hat.
hh) Das Verwaltungsgericht hat bei der Festsetzung der anrechenbaren Gesamtbaukosten "nicht projektbezogene Aufwendungen" nicht berücksichtigt, nämlich die Planungsarbeiten, Nebenkosten, Bauherrenaufwendungen, Rohbaumieten und Baukreditzinsen für schulfremde Räume. Der Beschwerdeführer vermag in keiner Weise aufzuzeigen, dass das Verwaltungsgericht damit in Willkür verfallen ist; er legt nicht dar, inwiefern das Verwaltungsgericht damit die einschlägigen kantonalen Normen in völlig unhaltbarer Weise angewendet hat. Dass die Volkswirtschaftsdirektion das erste Vorprojekt mit der Weisung, weiterzuplanen, zurückgewiesen hat, besagt nicht, dass sie damit eine umfassende Kostengutsprache für die schliesslich realisierte Projektvariante B übernommen hat. Auch dass der Beschwerdeführer faktisch gezwungen war, die ganze Liegenschaft Heinrichstrasse mit einer (für die schulischen Zwecke zu grossen) Bruttogeschossfläche von 5838 m2 zu mieten, weil die Liegenschaft sonst anderweitig vermietet worden wäre, führt nicht zum Schluss, dass sich die Volkswirtschaftsdirektion zur Kostenübernahme über die gesetzlichen Subventionierungsgrundsätze hinaus verpflichtet hat.
Der Beschwerdeführer tut im Weiteren nicht dar, mit welchen Vorbringen betreffend nicht projektbezogene Aufwendungen sich das Verwaltungsgericht angeblich nicht befasst haben soll. Nach dem Gehörsanspruch von Art. 29 Abs. 2 BV muss die Behörde nur kurz die Überlegungen nennen, von denen sie sich leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 119 Ia 264 E. 4d S. 269; 121 I 54 E. 2c S. 57, mit Hinweisen). Sie muss sich jedoch nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen (BGE 117 Ib 64 E. 4 S. 86; 121 I 54 E. 2c S. 57). Das Verwaltungsgericht hat durchaus erklärt, weshalb es die Planungsarbeiten, Nebenkosten, Bauherrenaufwendungen, Rohbaumieten und Baukreditzinsen für die schulfremden Räume bei den Gesamtbaukosten nicht berücksichtigt hat. Es führte namentlich aus, dass sich der Beschwerdeführer habe im Klaren sein müssen, dass für die Berufsschule nicht die gesamte gemietete Fläche benötigt werde, weshalb er nach Treu und Glauben nicht habe annehmen können, dass der Staat diese Aufwendungen übernehme.
Der Beschwerdeführer zeigt weder auf, dass das Verwaltungsgericht damit in Willkür verfallen ist, noch dass durch den Verzicht auf die beantragte Expertise eine willkürliche antizipierte Beweiswürdigung vorgenommen worden ist. Wenn des Verwaltungsgericht angenommen hat, das Hochbauamt habe die fraglichen Beträge detailliert aufgelistet, weshalb die verlangte Buchhaltungsexpertise zwecklos und nicht ersichtlich sei, inwiefern ein Sachverständiger noch etwas zur Klärung der vom Hochbauamt im Einzelnen ausgewiesenen Abzüge beitragen könne, so müsste zumindest mit substantiierten Sachverhaltsbehauptungen aufgezeigt werden, dass bzw. inwiefern die Darstellungen im Amtsbericht nicht haltbar waren. Um den Antrag auf eine Buchhaltungsexpertise zu begründen, genügt der blosse Hinweis nicht, dass die Bauabrechnung für ein Bauprojekt in der Grössenordnung von Fr. 20 Mio. kompliziert sei. Das Verwaltungsgericht erklärte im Übrigen nicht, der Beschwerdeführer habe mit keinem Wort angegeben, welche Abzüge zu Unrecht erfolgt seien, sondern welche der fraglichen Beträge zu Unrecht "ein zweites Mal" abgezogen worden seien. Daraus lässt sich nicht der Schluss ziehen, das Verwaltungsgericht habe die detaillierten Ausführungen des Beschwerdeführers, namentlich in seiner Eingabe vom 8. Oktober 1996, überhaupt nicht zur Kenntnis genommen, wie der Beschwerdeführer rügt.
ii) Keine neuen bzw. selbständigen, auf Willkür hinweisenden Gesichtspunkte ergeben sich schliesslich aus den beschwerdeführerischen Vorbringen gegen die Behauptung des Verwaltungsgerichts, dass der Beschwerdeführer gewisse Planungs- und Bauarbeiten auf eigenes Risiko habe ausführen lassen. Der Beschwerdeführer vermag auch mit diesen Ausführungen nicht aufzuzeigen, dass er nach Treu und Glauben annehmen konnte, die Volkswirtschaftsdirektion habe sich zur Übernahme dieser Aufwendungen verpflichtet. Insbesondere ist in keiner Weise dargetan, dass die Behauptung des Verwaltungsgerichts, der Beschwerdeführer habe sich bereits im Juni 1989 im Klaren sein müssen, dass für die Berufsschule nicht die gesamte gemietete Fläche benötigt werde, aktenwidrig ist. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers geht es diesbezüglich sehr wohl um die Frage, ob der Beschwerdeführer aufgrund einer Zusicherung darauf vertrauen durfte, der Kanton werde für die Kosten für den gesamten 1989 gemieteten Gebäudekomplex aufkommen. Dass solche umfassenden Zusicherungen vorlagen, vermag er jedoch nicht aufzuzeigen.
kk) Es war für den Beschwerdeführer im Gegenteil durchaus erkennbar, dass die Volkswirtschaftsdirektion die Kosten von vornherein begrenzen wollte, musste doch das Bauprojekt nach der Ablehnung des ersten Vorprojekts redimensioniert werden und wurde in der Beitragszusicherung vom 11. November 1988 klar darauf hingewiesen, dass das Bauvorhaben, bei dessen Erarbeitung die kantonalen Richtlinien für Schulbauten sinngemäss anzuwenden seien, nicht als erste Etappe eines stufenweisen Ausbaus des ganzen Mietobjektes zu Schulzwecken aufgefasst werden könne. Für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Kanton habe von Anfang an aus Kostengründen nur einer Mininmallösung zustimmen wollen, sprechen damit durchaus sachliche Gründe. Unter diesen Voraussetzungen ist in der Tat nicht einzusehen, inwiefern die vom Beschwerdeführer beantragten Zeugen betreffend die Abgabe weitergehender mündlicher Zusicherungen glaubwürdige andere Aussagen hätten machen können; der Verzicht auf deren Befragung ist daher jedenfalls sachlich zu vertreten und nicht willkürlich. Ob das Bauprojekt zu gross war oder nicht, ist nicht entscheidend; relevant ist vielmehr einzig, ob die Volkswirtschaftsdirektion Subventionszusicherungen in dem vom Beschwerdeführer behaupteten Ausmass abgegeben hat. Da dies jedenfalls ohne Willkür verneint werden konnte, ist auch die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, dass der Beschwerdeführer die Aufwendungen für die überschüssige Fläche auf eigenes Risiko getätigt hat, nicht willkürlich.
ll) Der Beschwerdeführer tut im Weiteren auch nicht dar, dass das Verwaltungsgericht die Subventionierung der Aufwendungen für die Unterbringung des Hausdienstes willkürlich verweigert hat. Er zeigt nicht auf, inwiefern das Verwaltungsgericht damit die geltenden Subventionierungsgrundsätze in völlig unhaltbarer Weise gehandhabt hat.
Auch in Bezug auf die Bauherrenleistungen, Rückstellungen und Verwaltungskosten fehlt es an genügend substantiierten Rügen, mit denen Willkür oder eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs in einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise dargetan ist.
c) Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
3.- Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, wobei nebst dem Streitwert auch der Art der Prozessführung Rechnung zu tragen ist (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 25'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsrat des Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 17. Oktober 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: