2C_345/2024 19.02.2025

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_345/2024

Arrêt du 19 février 2025

IIe Cour de droit public

Composition

Mme et MM. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Kradolfer.

Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représentée par Me Yves Nicole, avocat,

recourante,

contre

Département des finances et de l'agriculture du canton de Vaud (DFA),

rue de la Paix 6, 1014 Lausanne

Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public,

avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne,

Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du canton de Vaud (DGAV),

avenue de Marcelin 29a, case postale, 1110 Morges,

Objet

Reconnaissance d'exploitation agricole,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, Cour II, du 28 mai 2024 (B-4935/2022).

Faits :

A.a. A.________ SA, sise à U.________, a pour but l'exploitation d'une porcherie, ainsi que des opérations immobilières. Elle a été constituée par les époux B.________. Depuis 2012, un de leurs fils, C.B.________, en détient l'intégralité du capital-actions et en est l'administrateur unique. A.________ SA exploite une porcherie sise sur la parcelle n° xxx de ladite commune.

Sur la parcelle voisine (n° yyy), se trouve également une porcherie. Celle-ci est gérée par D.________ SA dont le siège se situe aussi à U.________ et qui a pour but l'exploitation agricole, l'exploitation de porcheries, l'élevage, l'engraissement, l'avancement et le commerce de porcs, la production et le commerce de viande, ainsi que tous conseils en élevage porcin. Elle a été fondée, en 1996, par E.B.________, qui en est l'administrateur et l'actionnaire unique depuis 2008. E.B.________ est le frère de C.B.________.

A.b. Par décision du 5 mars 2010, le Service de l'agriculture et de la viticulture du canton de Vaud (désormais: la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires; ci-après: la Direction de l'agriculture) a reconnu A.________ SA comme exploitation agricole.

Les Corsalettes SA bénéficie également d'une reconnaissance d'exploitation depuis le 17 décembre 1998, confirmée par décision du 5 mars 2010.

Dans une procédure parallèle à la présente cause, la Direction de l'agriculture a, en date du 23 août 2017, informé A.________ SA de l'ouverture d'une procédure de réexamen des conditions de reconnaissance de l'exploitation appartenant à la société. A cette occasion, elle a mandaté F.________ SA, afin que celle-ci analyse les exploitations de la famille B.________ et des sociétés proches. Dans un rapport du 15 mars 2018, F.________ SA a constaté que plusieurs de ces sociétés, dont A.________ SA, n'étaient pas autonomes; elle a toutefois indiqué que SA était autonome. Par décision du 29 juin 2018, la Direction de l'agriculture a révoqué la reconnaissance d'exploitation, accordée à A.________ SA le 5 mars 2010, avec effet rétroactif au 1er janvier 2016, dès lors que celle-ci n'était indépendante ni sur le plan économique ni sur le plan organisationnel. Au terme de la procédure, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours de A.________ SA, par arrêt du 28 mai 2024. La société a attaqué cet arrêt devant le Tribunal fédéral (cause 2C_346/2024 tranchée par arrêt de ce jour).

B.a. Le 5 juillet 2018, A.________ SA et D.________ SA ont déposé séparément une nouvelle demande de reconnaissance d'exploitation agricole dès le 1er janvier 2018. La première possédait un cheptel de 250 truies et la seconde de 1'500 porcs (art. 105 al. 2 LTF). Celle-ci leur a été accordée, en date du 17 décembre 2018, par la Direction de l'agriculture.

B.b. Statuant sur recours de l'Office fédéral de l'agriculture contre la décision du 17 décembre 2018, le Département de l'économie, de l'innovation et du sport du canton de Vaud (désormais le Département des finances et de l'agriculture; ci-après: le Département de l'agriculture) l'a rejeté par décision du 15 juin 2020.

B.c. Le Tribunal cantonal du Canton de Vaud (ci-après: le Tribunal cantonal) a, par arrêt du 29 septembre 2022, partiellement admis le recours de l'Office fédéral de l'agriculture à l'encontre de la décision du 15 juin 2020 du Département de l'agriculture et a réformé celle-ci en ce sens que A.________ SA ne bénéficiait pas de la reconnaissance d'exploitation à partir du 1er janvier 2018, au motif que cette société et D.________ SA se trouvaient dans un lien de dépendance spatiale, économique et organisationnelle. Il a toutefois estimé que D.________ SA devait être reconnue en tant qu'exploitation agricole dès le 1er janvier 2018, dès lors qu'il était établi que son administrateur prenait les décisions essentielles relatives au fonctionnement de l'exploitation, composée de deux unités.

B.d. Par arrêt du 28 mai 2024, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours de A.________ SA, dans la mesure où il était recevable, à l'encontre de l'arrêt du 29 septembre 2022 du Tribunal cantonal. Il a en substance jugé que la collaboration entre A.________ SA et D.________ SA excédait ce qui pouvait être considéré comme une aide entre entreprises admise; tout portait à croire que les deux sociétés s'étaient réparties les étapes de l'élevage des animaux et s'accordaient pour organiser la répartition des tâches au sein des deux porcheries. Compte tenu de ce manque d'indépendance et d'autonomie économique et organisationnelle de A.________ SA, cette société ne pouvait bénéficier de la reconnaissance d'exploitation à partir du 1er janvier 2018.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ SA demande au Tribunal fédéral, sous suite de dépens, de réformer l'arrêt du 28 mai 2024 du Tribunal administratif fédéral " en ce sens que l'arrêt du 29 septembre 2022 du Tribunal cantonal est également réformé en ce sens que la décision de reconnaissance d'exploitation de A.________ SA dès le 1 er janvier 2018 est confirmée ", subsidiairement, de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour une nouvelles décision dans le sens des considérants.

La Direction de l'agriculture s'en remet à justice quant au sort du recours. Le Tribunal cantonal se réfère aux considérants de l'arrêt attaqué. La Cheffe du Département de l'agriculture et le Tribunal administratif fédéral ont expressément renoncé à déposer des observations. L'Office fédéral de l'agriculture conclut au rejet du recours, sous suite de frais.

A.________ SA s'est encore prononcée par écriture du 24 septembre 2024.

Considérant en droit :

1.1. Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (cf. art. 29 al. 1 LTF). Il contrôle donc librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 268 consid. 1).

1.2. L'affaire relève du droit public (art. 82 let. a LTF), puisqu'elle a pour objet la reconnaissance d'une exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm; RS 910.91), et ne tombe pas sous le coup d'une des exceptions de l'art. 83 LTF.

Le recours en matière de droit public, déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et en la forme prévue (art. 42 LTF) à l'encontre d'un arrêt final (art. 90 LTF) rendu par le Tribunal administratif fédéral (art. 86 al. 1 let. a LTF), par l'intéressée qui a la qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF), est recevable.

2.1. L'objet du litige porte sur la reconnaissance de l'exploitation agricole appartenant à la recourante, à partir du 1er janvier 2018.

Il sied de préciser que la procédure a ceci de particulier que la décision du 15 juin 2020 du Département de l'agriculture était attaquable devant le Tribunal cantonal, puis l'arrêt de cette autorité l'était devant le Tribunal administratif fédéral (cf. art. 106 al. 2 LAgr), dont l'arrêt est attaqué devant la Cour de céans.

2.2. Le recours comporte un grief ayant trait à la révocation de la reconnaissance d'exploitation (cf. art. 30a al. 2 OTerm), accordée à A.________ SA le 5 mars 2010, avec effet au 1er janvier 2016. Comme mentionné dans la partie en "Faits" (cf. supra let. A.b), une procédure parallèle à la présente a pour objet cette révocation (cause 2C_346/2024 tranchée par arrêt de ce jour). Les problématiques ne se recoupant que partiellement, il n'y a pas lieu de joindre les causes. En outre, dès lors que la révocation ne fait pas partie de l'objet du litige de la présente procédure, ledit grief ne sera pas traité.

La recourante se plaint d'arbitraire dans l'établissement des faits.

3.1. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours en matière de droit public ne peut servir à critiquer les constatations de fait que si celles-ci ont été établies de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause. Lorsque la partie recourante entend s'en prendre aux faits ressortant de l'arrêt entrepris, elle doit établir de manière précise la réalisation de ces conditions, c'est-à-dire qu'elle doit exposer, de manière circonstanciée, que les faits retenus l'ont été d'une manière absolument inadmissible, et non seulement discutable ou critiquable (cf. art. 106 al. 2 LTF). A défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait qui diverge de celui qui est contenu dans l'acte attaqué (ATF 148 I 160 consid. 3; 145 V 188 consid. 2). Le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur les critiques de nature appellatoire portant sur l'état de fait ou l'appréciation des preuves (ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 146 IV 114 consid. 2.1).

3.2. Après avoir énoncé qu'elle invoquait l'arbitraire dans l'établissement des faits, la recourante poursuit en présentant sa propre version de ceux-ci, tout en critiquant celle de l'autorité précédente sur certains points, essentiellement sur les conclusions du rapport de F.________ SA, de façon appellatoire. Une telle manière de procéder ne répond pas aux exigences en la matière rappelées ci-dessus, dès lors que l'intéressée ne démontre pas que les faits tels qu'établis par le Tribunal administratif fédéral l'aurait été de manière arbitraire. Partant, le Tribunal fédéral vérifiera la bonne application du droit fédéral sur la base des faits retenus par l'autorité précédente.

La recourante invoque une violation de l'art. 6 al. 1 let. c OTerm. Elle estime que son exploitation porcine est autonome sur les plans économique, organisationnel et spatiale.

4.1. Comme rappelé par le Tribunal administratif fédéral, la reconnaissance des exploitations a été introduite par le Conseil fédéral (cf. art. 177 al. 1 de la loi fédérale fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [loi sur l'agriculture, LAgr; RS 910.1]) et sert de manière générale à l'application de la loi sur l'agriculture. Elle ne vise pas donc uniquement la mise en oeuvre de la législation sur les paiements directs. Le Conseil fédéral a en outre édicté l'ordonnance sur la terminologie agricole qui définit les notions utilisées dans la loi sur l'agriculture et les ordonnances qui en découlent (cf. art. 1 al. 1 OTerm). Cette ordonnance règle, en outre, la procédure à suivre en matière de reconnaissance des exploitations et de diverses formes de collaboration interentreprises (cf. art. 1 al. 2 let. a OTerm).

4.2. L'art. 6 OTerm prévoit:

" 1 Par exploitation, on entend une entreprise agricole qui:

a. se consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités à la fois;

b. comprend une ou plusieurs unités de production;

c. est autonome sur les plans juridique, économique, organisationnel et financier et est indépendante d'autres exploitations;

d. dispose de son propre résultat d'exploitation, et

e. est exploitée toute l'année.

(...)

4 La condition stipulée à l'al. 1, let. c, n'est notamment pas remplie lorsque:

a. l'exploitant ne peut prendre de décisions concernant la gestion de son exploitation, indépendamment des exploitants d'autres entre prise agricoles au sens de l'al. 1;

(...)."

A teneur de l'art. 29a al. 1 OTerm, les différentes formes d'exploitations (exploitations à partir d'une charge minimale en travail de 0,20 UMOS, communautés exploitation, etc.) doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente. L'exploitant doit adresser la demande de reconnaissance, accompagnée de tous les documents requis, au canton compétent; celui-ci vérifie alors si les conditions énoncées aux art. 6 à 12 OTerm sont remplies (art. 30 al. 1 OTerm). Selon l'art. 30 al. 2 OTerm, la décision de reconnaissance prend effet à la date du dépôt de la demande. Les cantons vérifient périodiquement si les exploitations et les communautés satisfont aux conditions requises; si tel n'est pas le cas, ils révoquent la reconnaissance accordée formellement ou tacitement (art. 30a al. 1 OTerm).

4.3. Le Département fédéral de l'agriculture a émis les Commentaire et instructions 2024 du 7 décembre 1998 relatifs à l'ordonnance sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation ( https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/instrumente/direktzahlungen/voraussetzungen-begriffe.html, sous "Bases légales", consulté le 11 novembre 2024 [ci-après: le Commentaire]). Selon ceux-ci, l'art. 6 OTerm ne fait pas obstacle à des formes de collaboration judicieuses ou des formes d'exploitation rationnelles. De la communauté partielle à la communauté entière comme le montre l'exemple de la communauté d'exploitation, toutes les formes sont possibles en principe tant qu'il ne s'agit pas d'une exploitation gérée en commun. Il importe de faire nettement la distinction entre la gestion en commun et la collaboration interentreprises. Cette gestion en commun, elle aussi très judicieuse et que l'on rencontre surtout dans les exploitations gérées par le père et un des enfants ou par une fratrie, est interne à l'exploitation et ne peut servir d'argument pour revendiquer l'existence d'une autre exploitation. De même, la gestion distincte de différentes activités n'engendre pas d'exploitation supplémentaire (Commentaire, ad art. 6 OTerm, p. 4).

En ce qui concerne les unités de production (cf. art. 6 al. 1 let. b et al. 2 OTerm), le Commentaire souligne que, si un bâtiment d'exploitation est depuis toujours utilisé en commun par deux exploitations, il y a indépendance lorsque le bâtiment est divisé en locaux autonomes utilisés séparément par chacune des deux exploitations (Commentaire, ad art. 6 al. 2, p. 5).

Le Commentaire précise que l'autonomie juridique, économique, organisationnelle et financière de l'art. 6 al. 1 let. c OTerm implique que l'exploitant détient le pouvoir de prendre toutes les décisions et de disposer de l'exploitation en toute indépendance; il est toujours le propriétaire ou le fermier de l'exploitation; celle-ci est indépendante sur le plan de l'organisation et n'est reliée à aucune autre exploitation. Sans cette autonomie, une entité comprenant des terres, des bâtiments et un inventaire ne peut être considérée comme une exploitation indépendante; il ne peut s'agir que d'une unité de production, c'est-à-dire d'une partie d'exploitation (Commentaire, ad art. 6 al. 1 let. c, p. 4). Dans une société de capitaux, sont considérés comme co-exploitants les administrateurs et gérants (avec ou sans inscription au registre du commerce) qui gèrent eux-mêmes une autre exploitation ou détiennent une participation dans une autre exploitation (Commentaire, ad art. 6 al. 4 let. a, p. 4).

Toujours selon le Commentaire, en lien avec l'art. 6 al. 1 let. d OTerm, c'est le résultat de l'exploitation qui prouve l'autonomie et l'indépendance économiques; celles-ci existent si l'exploitation n'a aucun lien économique avec une autre; une collaboration interentreprises est possible (aide entre voisins, utilisation commune de machines), si les exploitations sont gérées pour le compte et aux risques et périls d'exploitants indépendants; l'autonomie économique implique un décompte réciproque des prestations; dès lors que la collaboration se transforme en exploitation commune, il n'y a plus qu'une seule exploitation agricole (Commentaire, ad art. 6 al. 1 let. d, p. 5).

4.4. Le Commentaire a valeur de directive administrative. Les directives administratives s'adressent aux organes d'exécution et n'ont pas d'effets contraignants pour le juge. Le juge peut en tenir compte lorsqu'elles permettent une application correcte des normes légales dans un cas concret, mais il doit s'en écarter lorsqu'elles posent des règles qui ne sont pas conformes à l'ordre juridique (ATF 146 II 359 consid. 5.3; 141 II 338 consid. 6.1).

4.5. Le point de savoir si une exploitation est autonome et indépendante doit être examiné en tenant compte de toutes les circonstances du cas d'espèce (arrêt 2C_63/2011 du 20 octobre 2011 consid. 3.4.1).

4.6. Selon les faits constatés par l'autorité précédente qui lient le Tribunal fédéral (cf. consid. 3), l'actionnaire et administrateur unique de la recourante et celui de D.________ SA, qui bénéficie de la reconnaissance de son exploitation depuis le 1er janvier 2018 (cf. "Faits", let. B.c), sont deux frères. Le complexe de bâtiments formant l'exploitation de chacune de ces deux sociétés, sis sur leur parcelle respective, est séparé par un chemin de quelques mètres de large. La recourante dispose de ses propres installations fixes destinées à la préparation et à la distribution des aliments pour animaux, ce qui n'est pas le cas de D.________ SA; ainsi, la première fournit à la seconde la nourriture destinée à l'engraissement des porcs appartenant à celle-ci; au surplus, la distribution de l'alimentation destinée aux animaux de ces deux sociétés est opérée par un réseau électronique commun à celles-ci. Les travaux quotidiens des deux porcheries sont effectués par un couple qui habite sur place: l'époux est employé de la recourante; l'épouse s'occupe de D.________ SA mais fournit quelques heures de travail par semaine à la recourante; son époux l'aide également pour charger les porcs chez SA; les employés de la recourante travaillent en moyenne une vingtaine d'heures par mois pour D.________ SA et ceux de D.________ SA entre 4 à 20 heures pour la recourante; les deux sociétés se facturent mutuellement leurs prestations, depuis le 1er janvier 2018. Toujours selon les faits constatés dans l'arrêt attaqué, le partenaire commercial principal de la recourante, que ce soit au niveau de l'approvisionnement ou de la vente, est D.________ SA: d'une part, la recourante acquiert la majorité de son cheptel par l'intermédiaire de ladite société et d'autre part, si depuis 2018 la recourante est membre d'une coopérative à qui elle vend 30% de ses porcelets, le 70% est vendu à SA qui les engraisse, puis les vend. En ce qui concerne la comptabilité, la recourante et D.________ SA utilisent le même logiciel et font appel à la même fiduciaire; celle-ci gère uniquement le bouclement des comptes annuels et la présentation des états financiers; elle ne s'occupe pas de la tenue journalière des comptes des deux sociétés; or, cette tenue apparaît avoir été centralisée et les prestations quotidiennes sont libellées de façon semblable dans les deux sociétés.

4.7. Il découle de ces constatations, que, si la recourante et D.________ SA sont indépendantes sur le plan juridique (cf. "Faits", let. A.a), tel n'est pas le cas du point de vue organisationnel. Il apparaît, en effet, que la préparation de l'alimentation pour les animaux se fait dans les locaux de la recourante, puis que celle-ci la fournit à D.________ SA, par le truchement d'une conduite, pour engraisser les porcelets dont D.________ SA s'occupe. Ceci signifie également que les installations fixes que sont le local où est préparé la nourriture et la conduite sont utilisés en commun, contrairement à ce que prône le Commentaire (cf. supra consid. 4.3). La gestion électronique de la distribution de l'alimentation nécessaire à chacune des deux sociétés est également opérée par le biais d'un réseau commun. En outre, on constate que les employés collaborent dans le cadre des tâches quotidiennes engendrées par les porcheries. De plus, un couple, qui habite sur place, s'occupe des deux exploitations, chacun des conjoints étant employé par une société, tout en travaillant pour l'autre dans le cadre de certaines activités précises. Finalement, le décompte des prestations réciproques entre les deux sociétés, qui doivent être facturées, apparaît comme étant opéré conjointement. D'un point de vue économique, la recourante n'est pas non plus indépendante de D.________ SA. En effet, en acquérant la majorité de son cheptel par l'intermédiaire de celle-ci, puis en lui vendant environ 70% de ses porcelets, la recourante dépend économiquement de ladite société. A ce sujet, l'intéressée souligne qu'elle vend ses porcelets à plusieurs agriculteurs de la région, ce qui serait inhabituel dans un secteur où les animaux ne sont vendus qu'à un seul acheteur, tel la Coop ou la Migros. Il va sans dire que si la recourante vendait la part des animaux qu'elle vend à D.________ SA, détenue intégralement par le frère de C.B.________ lui-même actionnaire unique de la recourante, à ces magasins, la question de l'indépendance ne se poserait pas à cet égard, quel que soit le nombre d'acheteurs.

Comme l'ont retenu les juges précédents, les circonstances prises dans leur ensemble vont dans le sens d'une concertation des deux frères, propriétaires pour l'un de la recourante et pour le second de D.________ SA, en ce qui concerne la gestion des sociétés, puisqu'ils ont partagé entre les deux porcheries les différentes activités en lien avec l'élevage et l'engraissement porcins, tout en collaborant dans leur réalisation. Selon l'arrêt attaqué, la recourante se présente d'ailleurs comme étant au service de la société susmentionnée. Les faits démontrent que la collaboration entre les deux sociétés excède la simple aide que deux exploitants peuvent se fournir à l'occasion (cf. supra consid. 4.3), pour aboutir à une exploitation commune. Leur fonctionnement est à tel point imbriqué qu'il ne laisse pas de place à la prise de décisions indépendantes (cf. art. 6 al. 4 let. a OTerm). Si la recourante était véritablement indépendante de D.________ SA, elle n'admettrait pas de dépendre à ce point économiquement de celle-ci, prenant là un risque inconsidéré. Partant, la recourante n'est pas autonome sur les plans économique et organisationnel de D.________ SA. Les juges précédents n'ont pas violé l'art. 6 al. 1 let. c OTerm, en refusant de reconnaître la recourante comme exploitation et le grief y relatif est mal fondé.

Au regard de ce qui précède, le recours est rejeté.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département des finances et de l'agriculture (DFA), à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) et au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'au Tribunal administratif fédéral, Cour II et à l'Office fédéral de l'agriculture.

Lausanne, le 19 février 2025

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

La Greffière : E. Jolidon

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