[AZA 0]
1P.385/2000
1P.386/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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19 septembre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Féraud et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur les recours de droit public
formés par
la Commune de Randogne, agissant par son Président Marc Zermatten et son Secrétaire Jean-Louis Saillen, représentée par Me Robert Wuest, avocat à Sierre,
contre
l'arrêt rendu le 4 mai 2000 par le Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose les Hoirs de C.________, soit A.________, B.________ et D.________, représentés par Me André Viscolo, avocat à Montana, ainsi que le Conseil d'Etat du canton du Valais, à S.________ et G.________, tous deux représentés par Me André Fagioli, avocat à Sierre,
et contre
l'arrêt rendu le même jour par le Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause opposant les mêmes parties et le Conseil d'Etat du canton du Valais aux Communautés des propriétaires par étages des immeubles "X.________" et "Y.________", représentées par Me Régis Lorétan, avocat à Sion;
(permis de construire)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les f a i t s suivants:
A.- Le 2 juin 1999, le Conseil communal de Randogne a accordé à l'hoirie de C.________ l'autorisation de construire un chalet résidentiel sur la parcelle n° 1259 du cadastre communal. Le projet comprend deux sous-sols, deux étages sur rez ainsi que deux niveaux compris dans le volume de la toiture, dénommés "combles" et "mezzanine". D'une longueur de 20,90 m à sa base, la construction avait une hauteur de 16,89 m depuis le terrain naturel. Ecartant les quatre oppositions formées à l'encontre du projet, le Conseil communal a notamment considéré que le gabarit de la façade était une notion esthétique et devait être calculé en fonction de la partie visible uniquement.
B.- Cette décision a fait l'objet de recours des communautés des propriétaires par étages des immeubles "X.________" et "Y.________" (ci-après: les communautés PPE), sis sur les parcelles n° 303 et 301, contiguës au n° 1259, d'une part, et de S.________ et G.________, copropriétaires du chalet "Z.________" sis sur la parcelle n° 302, également voisine, d'autre part. S'agissant des dimensions de la façade, les recourants faisaient valoir que la hauteur déterminante devait se calculer depuis le terrain naturel. Ils faisaient en outre valoir un dépassement du nombre d'étages réglementaires, un dépassement de l'indice autorisé et une violation des distances à la limite.
Par décision du 22 décembre 1999, le Conseil d'Etat valaisan a rejeté les deux recours. La réglementation relative au gabarit de la façade était de nature esthétique et tendait à garantir un rapport équitable, de 2/3 entre hauteur et longueur apparentes du bâtiment; la partie visible de la façade, après aménagements extérieurs, était seule déterminante sur ce point, à l'exclusion du bâti non apparent. Par ailleurs, le premier sous-sol et les combles ne comptaient pas comme étages, de sorte que la limitation à trois étages était respectée. Les autres arguments des opposants ont également été écartés.
C.- Par arrêts du 4 mai 2000, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a admis les recours formés par les communautés PPE d'une part, et par S.________ d'autre part. Les considérations relatives au nombre d'étages ont été confirmées. En revanche, le Tribunal cantonal a considéré que la notion de gabarit, figurant à l'art. 38.2 al. 5 du règlement intercommunal sur les constructions élaboré par les cinq communes du Haut-Plateau (RIC), devait être interprétée selon la règle définitoire de l'art. 30.7 al. 1 RIC, selon lequel la hauteur de la façade se mesure depuis le terrain naturel, ou le terrain aménagé si celui-ci est plus bas que le terrain naturel. L'objectif esthétique, à la base de l'art. 38.2 al. 5 RIC n'était pas sauvegardé par l'interprétation qu'en faisait le Conseil d'Etat, car celle-ci permettait des constructions à faible longueur et à forte hauteur, pour autant qu'un remblai ne laisse apparaître que la hauteur autorisée; en revanche, le calcul à partir du sol aménagé lorsque celui-ci est plus bas que le terrain naturel, permettait le respect de l'objectif poursuivi.
Or, calculée depuis le terrain naturel, la hauteur de la façade est du bâtiment projeté était supérieure aux deux tiers de sa longueur. Le recours formulé par G.________ conjointement avec S.________ a été déclaré irrecevable, G.________ n'étant pas intervenu dans la procédure d'opposition.
D.- Agissant par son Président et son Secrétaire, la Commune de Randogne forme un recours de droit public contre chacun de ces deux arrêts, pour violation de son autonomie.
Elle demande l'annulation des arrêts cantonaux. Le Conseil d'Etat conclut à l'admission des recours et à l'annulation des arrêts attaqués, en relevant que le mode de calcul adopté par le Conseil municipal correspond à la pratique de toutes les communes du Haut-Plateau. La cour cantonale a renoncé à se déterminer. S.________ "et consort" concluent à l'irrecevabilité du recours qui les concerne, subsidiairement à son rejet; les communautés PPE concluent au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.- a) Les recours de droit public sont interjetés dans les formes et délai utiles, contre deux arrêts rendus en dernière instance cantonale.
b) Lorsqu'une décision la touche en tant que détentrice de la puissance publique, une commune a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public d'une violation de son autonomie (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226). Déterminer ensuite si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause n'est pas une question de recevabilité, mais de fond (ATF 116 Ia 43 consid. 1a, 255 consid. 3a et les arrêts cités). En l'espèce, la Commune de Randogne se prévaut d'une disposition du règlement intercommunal sur les constructions qu'elle avait à appliquer dans une procédure d'autorisation de construire; elle reproche au Tribunal administratif d'avoir annulé sa décision en interprétant cette règle de façon erronée, voire arbitraire, et en violant ainsi son autonomie. Dans ces conditions, le présent recours de droit public est recevable.
c) Les arrêts attaqués sont identiques, de même que l'argumentation de la recourante. Il y a donc lieu de joindre les recours afin de statuer par un seul arrêt.
d) L'intimé S.________ a répondu au recours conjointement avec son consort G.________. Or, ce dernier a vu son recours cantonal déclaré irrecevable, faute d'avoir participé à la procédure d'opposition, et il ne remet pas en cause ce prononcé. Il n'a donc pas qualité pour répondre aux recours de droit public.
e) Sans y conclure formellement, la recourante "réserve" la possibilité d'une inspection locale. Le Tribunal administratif a toutefois considéré que la question à résoudre, limitée à l'interprétation d'une disposition du RIC, ne nécessitait pas une telle mesure d'instruction. La recourante ne met d'ailleurs pas en cause cette considération. Pour autant qu'elle soit formellement requise, une inspection locale n'a donc pas à être ordonnée.
2.- a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (cf. art. 50 al. 1 Cst.). L'autonomie communale dans une matière concrète peut consister dans la faculté d'édicter une réglementation ou de l'appliquer, ou dans le pouvoir d'appréciation qui échoit aux communes dans l'application du droit communal ou fédéral (ATF 124 I 223 consid. 2b. p. 227 et les arrêts cités).
L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète n'en sont pas moins déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287). L'autonomie de la commune lui permet de se plaindre tant des excès de compétence d'une autorité cantonale que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 122 I 279 consid. 8c p. 291 et la jurisprudence citée).
b)A teneur de l'art. 6 let. c de la loi valaisanne sur le régime communal, du 13 novembre 1980, les communes ont notamment pour attribution l'aménagement local et la police des constructions. Selon l'art. 13 de la loi d'application de la LAT, du 23 janvier 1987, elles adoptent un règlement des zones. Selon les art. 2 et 49 de la loi valaisanne sur les constructions, du 8 février 1996 (LC), le conseil communal est l'autorité compétente pour les projets situés à l'intérieur de la zone à bâtir. Les communes peuvent par ailleurs adopter, dans leur règlement, des dispositions plus restrictives que celles qui figurent dans la loi, notamment pour ce qui concerne les distances, à la limite et entre bâtiments (art. 21 LC; cf. également l'art. 2 de l'ordonnance sur les constructions, du 2 octobre 1996). L'autorité communale dispose ainsi d'un certain pouvoir d'appréciation dans l'application des normes cantonales et de son propre règlement relatifs à la construction. Contrairement à ce que soutiennent les intimés S.________ et G.________, le fait qu'une autorité de recours soit chargée de contrôler l'interprétation des notions figurant dans le règlement communal ne diminue en rien le pouvoir d'appréciation des communes appelées à statuer en première instance. Le glossaire annexé à l'ordonnance sur les constructions, en application de l'art. 14 LC ne fait d'ailleurs pas référence à la notion de gabarit, qui apparaît ainsi comme une spécificité du droit communal.
c) En l'espèce, la violation de l'autonomie de la recourante tiendrait dans l'interprétation erronée qu'aurait faite la cour cantonale de l'art. 38.2 al. 5 du règlement intercommunal.
Le grief soulevé porte sur l'application d'une norme de rang inférieur à la Constitution. La recourante ne fait d'ailleurs pas valoir que la cour cantonale aurait abusé de son pouvoir d'examen; la cognition du Tribunal fédéral est ainsi limité à l'arbitraire (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136-137; 122 I 279 consid. 8b p. 290; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204; 120 Ib 207 consid. 2 p. 210; 119 285 consid. 4c p. 296, et les arrêts cités).
3.- L'art. 38.2 RIC, relatif à la zone 3 de l'ordre dispersé, de densité 0,5, est intitulé "Dimensions"; il fixe les longueur, largeur, hauteur, ainsi que le nombre d'étages maximum. Sous la rubrique "gabarit", il prévoit que "la façade principale, avant-toit non compris, s'inscrira dans un rectangle dont la hauteur n'excédera pas les 2/3 de la longueur (base) au maximum". L'art. 30.7, compris dans le chapitre des définitions et intitulé "Hauteur", prévoit que "la hauteur des façades se mesure à l'aplomb dès le niveau du terrain naturel ou du sol aménagé s'il est plus bas que le terrain naturel, jusqu'à l'intersection avec la ligne supérieure de la toiture.
La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir utilisé la notion de hauteur de façade, telle que définie à l'art. 30.7 RIC, pour calculer le gabarit au sens de l'art. 38.2 RIC, alors que ces deux notions seraient différentes.
L'interprétation de la cour cantonale aurait pour conséquence qu'une construction individuelle érigée sur un terrain en pente, avec une façade de 10 m par exemple, verrait son rez-de-chaussée complètement enterré à l'arrière, dès lors que la hauteur au sens de l'art. 30.7 RIC se mesure à la moitié de la façade lorsque le terrain est en pente. Un tel résultat ne pourrait pas avoir été voulu par l'auteur de la réglementation.
Ce dernier, qui a déjà fixé le nombre d'étages et la hauteur maximums, n'avait pas de raison d'introduire la notion supplémentaire de gabarit, si ce n'est par pur souci d'esthétique. La conception défendue par la recourante correspondrait d'ailleurs à la pratique constante des cinq communes du Haut-Plateau.
4.- a) Il y a arbitraire, au sens de l'art. 9 Cst.
(art. 4 al. 1 aCst.), lorsque la décision attaquée viole gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou en contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain; par ailleurs, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 125 I 166 consid. 2a p. 168 et la jurisprudence citée). Il ne saurait non plus y avoir arbitraire du simple fait que l'autorité s'est écartée de la pratique communale constante, la solution adoptée par l'autorité cantonale doit être examinée pour elle-même, sans son résultat et sa motivation.
b) En l'espèce, on peut certes hésiter sur la solution adoptée par la cour cantonale, au regard de la pratique poursuivie jusque-là par les autorités communales, et confirmée par le Conseil d'Etat. Les arrêts attaqués ne sauraient toutefois être qualifiés d'arbitraires. En effet, dès lors que la notion de gabarit n'est pas définie par le règlement, il était compréhensible que la cour cantonale s'inspire de la notion voisine de hauteur, telle qu'elle figure dans les règles définitoires du même règlement. Même si cette disposition répond à un pur souci d'esthétique, l'art. 38.2 RIC ne commande pas qu'on tienne compte de la seule partie visible du bâtiment, puisque cela permettrait, comme le relève la cour cantonale, d'autoriser des bâtiments ne correspondant pas aux proportions recherchées, pour autant que leur base en soit dissimulée par un remblai ou des aménagements extérieurs.
Or on cherche en vain, dans les recours formés par la commune, une motivation suffisante (art. 90 al. 1 let. b OJ) à l'encontre de cette argumentation. En dépit de l'exemple contraire évoqué par la recourante (constructions sur un terrain en pente dont le rez-de-chaussée devrait être complètement enterré à l'arrière), le respect des proportions fixées dans le règlement pourrait être mis en péril si l'on interprétait la notion de gabarit dans le sens voulu par la recourante.
On ne saurait, par conséquent, considérer que la définition posée à l'art. 30.7 RIC aurait été arbitrairement étendue à la notion de gabarit. Les arrêts attaqués ne sont insoutenables ni dans leur motivation, ni dans leur résultat, et il n'y a pas, par conséquent, de violation de l'autonomie communale.
5.- Sur le vu de ce qui précède, les recours de droit public doivent être rejetés. En application de l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. En revanche, une indemnité de dépens, mis à la charge de la commune de Randogne, est allouée aux différents intimés, qui ont procédé par l'entremise d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette les recours de droit public.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3. Alloue aux Communautés des propriétaires par étages des immeubles "X.________" et "Y.________" une indemnité de dépens de 1500 fr., à la charge de la recourante.
4. Alloue à l'intimé S.________ une indemnité de dépens de 1500 fr., à la charge de la recourante.
5. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais.
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Lausanne, le 19 septembre 2000 KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,