Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_121/2023
Urteil vom 21. Januar 2025
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Kradolfer,
nebenamtlicher Bundesrichter Berger,
Gerichtsschreiber Quinto.
Verfahrensbeteiligte
BKW Energie AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Matthias Kaufmann,
gegen
Stilllegungsfonds für Kernanlagen und Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke,
c/o ATAG-Wirtschaftsorganisationen AG,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Prof. Dr. Beat Stalder und Tina Heim, Rechtsanwälte.
Gegenstand
Verfügung der Fonds zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 2017 - 2021,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 18. Januar 2023 (A-1972/2021).
Sachverhalt:
A.
A.a. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und der Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke (nachfolgend gemeinsam: STENFO) haben den Auftrag, die Finanzierung der anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten sicherzustellen, die bei der Ausserbetriebnahme und beim Rückbau der Schweizer Kernkraftwerke sowie bei der Entsorgung der radioaktiven Abfälle entstehen. Damit die erforderlichen Gelder für die aufwändige Stilllegung und Entsorgung der abgebrannten Brennelemente vorhanden sind, zahlen die Betreiber der Kernkraftwerke in zwei unabhängige Fonds ein - in den Stilllegungs- und in den Entsorgungsfonds. Diese beiden Fonds sind rechtlich selbständig und figurieren gemeinsam unter dem Namen STENFO. Als Leitungsorgan des STENFO und damit beider Fonds fungiert die Verwaltungskommission (nachfolgend: VK STENFO). Ihre Mitglieder werden vom Bundesrat gewählt (vgl. <http://www.stenfo.ch>, besucht am 12. September 2024).
A.b. Entsprechend dem vorgenannten Konzept und gestützt auf das Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1) sind demnach die BKW Energie AG als (ehemalige) Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg, die Axpo Power AG als Betreiberin der Kernkraftwerke Beznau I und II, die Kernkraftwerk Leibstadt AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Leibstadt, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Gösgen sowie die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG als Betreiberin des Zwischenlagers verpflichtet, ihre Kernanlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen. Der Stilllegungsfonds, der die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der dabei anfallenden Abfälle übernimmt (Stilllegungskosten), ist in Art. 77 Abs. 1 KEG geregelt. Der Entsorgungsfonds (Art. 77 Abs. 2 KEG) dient der Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und der abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten).
A.c. Nachdem sich die VK STENFO am 7. und 15. Dezember 2017 mit den Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Kernanlagen befasst hatte, stellte sie am 20. Dezember 2017 gestützt auf Art. 4 Abs. 5 i.V.m. Art. 29a Abs. 2 lit. c der Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung, SEFV, SR 732.17; in der Fassung vom 7. Oktober 2015, in Kraft seit 1. Januar 2016; bezüglich der vorgenannten Artikel gemäss der bis 31. Dezember 2021 geltenden Fassung; vgl. AS 2015 4043) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Antrag auf Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021. Sie bezifferte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf total Fr. 3'733 Mio. und diejenige der Entsorgungskosten auf total Fr. 19'751 Mio. Die rechtliche Qualifikation dieses Antrags ist umstritten (vgl. E. 2 unten).
A.d. Mit Verfügung vom 12. April 2018 entschied das UVEK über den Antrag und legte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779 Mio. und die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt Fr. 20'802 Mio. fest.
- Die Erhöhung der Stilllegungskosten um Fr. 46 Mio. gegenüber dem Antrag der VK STENFO wurde damit begründet, dass nur das Szenario
"grüne Wiese", d.h. vollständiger Rückbau - ohne teilweise Belassung und Umnutzung von Bauten, die zu einem Kernkraftwerk gehören (sog. Szenario
"braune Wiese", welches die VK STENFO in ihrem Antrag mit einer Wahrscheinlichkeit von 20% berücksichtigt hatte) -, zu berücksichtigen sei.
- Eine Erhöhung der
Entsorgungskosten um Fr. 400 Mio. wurde damit begründet, dass die Gefahr von
Abgeltungen, d.h. mittels Verhandlungen festzusetzende freiwillige Zahlungen der Betreiber der Kernanlagen an die Standortgemeinden (die im Antrag der VK STENFO mit einer Eintretenswahrscheinlichkeit von 50% auf Fr. 400 Mio. festgesetzt worden waren) mit 100%, d.h. Fr. 800 Mio. zu berücksichtigen seien. Eine weitere Erhöhung der Entsorgungskosten um Fr. 651 Mio. wurde damit begründet, dass nur die Variante
zweier getrennter Tiefenlager zu berücksichtigen sei (während die VK STENFO die Minderkosten eines
einzigen Tiefenlagers [Kombilager] mit 40% berücksichtigt hatte).
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Stilllegungskosten
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(in Mio. Fr.)
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Entsorgungskosten
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(in Mio. Fr.)
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gemäss Antrag STENFO
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3'733
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gemäss Antrag STENFO
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19'751
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gemäss Verfügung UVEK
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(in Mio. Fr.)
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gemäss Verfügung UVEK
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(in Mio. Fr.)
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Antrag STENFO
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3'733
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Antrag STENFO
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19'751
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zuzügl. von der STENFO gewährter Abzug "braune Wiese" (Wahrscheinlichkeit 20%)
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46
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kein Abzug Abgeltungen (100% statt wie STENFO 50%)
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400
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kein Abzug Kombilager (statt wie STENFO Abzug für Kombilager mit Wahrscheinlichkeit 40%)
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651
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Total UVEK
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3'779
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Total UVEK
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20'802
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A.e. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Bezug auf eine von der Axpo Power AG, der BKW Energie AG, der Kernkraftwerk Gösgen AG, der Kernkraftwerk Leibstadt AG und der Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG gegen den Entscheid des UVEK erhobene Beschwerde hin das Verfahren einstweilen auf die Frage beschränkt hatte, ob das UVEK zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten zuständig sei, bejahte es mit Zwischenentscheid vom 20. März 2019 die Zuständigkeit des UVEK (Urteil BVGer A-2742/2018).
A.f. Gegen diesen Zwischenentscheid betreffend Zuständigkeit gelangten die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht, welches am 6. Februar 2020 (Urteil 2C_440/2019) erwog, die in Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV enthaltene Zuständigkeit des UVEK zur Feststellung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall sprenge den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 KEG vorgesehenen Delegation und erweise sich daher als gesetzwidrig. Dementsprechend hiess das Bundesgericht die Beschwerde der Betreiberinnen gut, hob den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts auf und überwies die Angelegenheit zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 an die VK STENFO. Dabei überliess es dieser ausdrücklich, ob sie die Kostenfestsetzung in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung über die Festsetzung der Jahresbeiträge vornehmen wolle (Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5).
A.g. In der Folge legte die VK STENFO, nachdem sie der BKW AG dazu das rechtliche Gehör gewährt hatte, mit Verfügung vom 10. März 2021 für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf Fr. 3'779 Mio. und die Höhe der Entsorgungskosten auf Fr. 20'077 Mio. fest. Zu diesen Beträgen gelangte die VK STENFO, indem sie - wie zuvor das UVEK - an der Nichtberücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" festhielt, hinsichtlich der Entsorgungskosten hingegen die Wahrscheinlichkeit (der Gefahr) von Abgeltungen mit 50% und jene für ein Kombilager mit 20% bemass:
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Stilllegungskosten
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(in Mio. Fr.)
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Entsorgungskosten
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(in Mio. Fr.)
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wie UVEK (d.h. ohne Szenario "braune Wiese")
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3'
779
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UVEK
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20'802
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Berücksichtigung Abgeltungen 50%
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- 400
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Berücksichtigung Chance Kombilager 20%
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-326
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Rundungsdifferenz
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1
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Total
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20'077
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Das Total von Fr. 20'077 Mio. Entsorgungskosten enthält auch die bis 2016 aufgelaufenen Entsorgungskosten, während die Entsorgungskosten ab 2016 gemäss Kostenstudie 2016 Fr. 14'487 Mio. betragen (vgl. Verfügung STENFO vom 10. März 2021 S. 9). Die Beschwerdeführerin stellt in ihren Anträgen (vgl. Bst. C unten) auf dem Betrag von Fr. 14'487 Mio. ab, was jedoch, wie nachfolgende Erwägungen zeigen, nicht entscheidwesentlich ist.
Gleichzeitig setzte die VKF STENFO die Jahresbeiträge der BKW Energie AG für das Kernkraftwerk Mühleberg für die Jahre 2017 - 2019 sowie 2020 - 2021 wie folgt fest:
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Beiträge 2017 - 2019
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(in Mio. Fr.)
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in den Stilllegungsfonds
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12.1
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in den Entsorgungsfonds
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18.3
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Beiträge 2020 und 2021
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in den Stilllegungsfonds
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5.4
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in den Entsorgungsfonds
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31.3
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B.
Eine gegen diese Verfügung von der BKW Energie AG erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht am 18. Januar 2023 teilweise - mit Bezug auf die Festlegung der Stilllegungskosten und die zugehörigen Beiträge 2017 - 2021 durch die VK STENFO - gut, hob die Verfügung der VK STENFO insoweit auf und wies die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die VK STENFO zurück. Im Übrigen, d.h. mit Bezug auf die Festlegung der Entsorgungskosten und der zugehörigen Beiträge 2017 - 2021, wurde die Beschwerde abgewiesen.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Februar 2023 beantragt die BKW Energie AG, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Januar 2023 und ausserdem die Verfügung der VK STENFO vom 10. März 2021 mit Ausnahme der Fondsbeiträge für die Jahre 2017 bis 2019 aufzuheben. Die Angelegenheit sei an die VK STENFO mit der Anweisung zurückzuweisen, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten ebenso wie der Entsorgungskosten ab 2016 für alle Kernanlagen (als Grundlage für die Veranlagung der Beiträge 2020 und 2021) gemäss ihrem "Beschluss" vom 7. bzw. 15. Dezember 2017 auf höchstens Fr. 3'733 Mio. bzw. Fr. 14'161 Mio. (anstatt gemäss Verfügung vom 10. März 2021 auf Fr. 3'779 Mio. bzw. Fr. 14'487 Mio.) festzulegen.
Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin der Sache nach, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Januar 2023 gänzlich aufzuheben, mit Ausnahme der teilweisen Gutheissung und Rückweisung. Ebenso sei die "Zwischenverfügung der Fonds vom 25. November 2014 zur Festlegung der Vorgaben für die KS 16, soweit die Parameter 'grüne Wiese' und 'Kombilager' betreffend" und die Verfügung der VK STENFO vom 10. März 2021 aufzuheben. Die Angelegenheit sei an die VK STENFO zurückzuweisen mit der Anweisung, die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten für die Veranlagung der Beiträge 2017 - 2021 gesamthaft auf höchstens Fr. 3'549 Mio. (anstatt Fr. 3'779 Mio.) und die Höhe der künftigen Entsorgungskosten für die Veranlagung der Beiträge 2017 bis 2021 gesamthaft auf höchstens Fr. 13'672 Mio. (anstatt Fr. 14'487 Mio.) festzulegen.
Die Abteilungspräsidentin hat der Beschwerde am 22. März 2023 antragsgemäss aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Während das UVEK und das Bundesverwaltungsgericht, letzteres unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid, auf eine Stellungnahme zur Beschwerde verzichtet haben, schliesst der Beschwerdegegner auf Abweisung der Beschwerde. Im zweiten Schriftenwechsel haben die Verfahrensbeteiligten an ihren Anträgen festgehalten. Auch in einer zusätzlichen Stellungnahme vom 22. September 2023 hat die Beschwerdeführerin an ihren mit der Beschwerde gestellten Anträgen festgehalten.
Mit Eingabe vom 22. November 2024 hat die Beschwerdeführerin eine Medienmitteilung des Bundesrates vom 19. November 2024 ins Recht gelegt, wonach die Nagra (Nationale Genossenschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle) beim BFE (Bundesamt für Energie) ein Rahmenbewilligungsgesuch für ein Kombilager eingereicht hat. Der Beschwerdegegner hat dazu mit Eingabe vom 2. Dezember 2024 Stellung genommen.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 147 I 89 E. 1; 146 II 276 E. 1).
1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) und richtet sich gegen ein verfahrensabschliessendes (Art. 90 BGG) Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig (Art. 83 BGG), da kein Ausschlussgrund - namentlich nicht derjenige von Art. 83 lit. n BGG - vorliegt (vgl. auch Urteile 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 1.1; 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 1.1). Die Beschwerdeführerin ist bereits im bundesverwaltungsgerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen, weswegen sie zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert ist (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2.
1.2.1. Nicht Gegenstand des bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet der Entscheid der VK STENFO als Unterinstanz, dessen teilweise Aufhebung die Beschwerdeführerin ebenfalls verlangt. Der unterinstanzliche Entscheid wurde durch den vorinstanzlichen Entscheid ersetzt und gilt inhaltlich als mitangefochten (Devolutiveffekt; BGE 134 II 152 E. 1.4; Urteile 9C_615/2023 vom 15. März 2023 E. 1.3; 2C_263/2018 vom 11. Februar 2019 E. 1.1). Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.2.2. Nichts anderes ergibt sich mit Bezug auf den Teil des Eventualbegehrens der Beschwerdeführerin bildenden Antrag auf Aufhebung der "Zwischenverfügung der Fonds vom 25. November 2014 zur Festlegung der Vorgaben für die KS 16, soweit die Parameter 'grüne Wiese' und 'Kombilager' betreffend". Unabhängig davon, ob den Vorgaben der VK STENFO vom 25. November 2014 für die gemäss Art. 4 Abs. 1 SEFV von den Eigentümern der Kernanlagen alle fünf Jahre zu erstellende Studie zur voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten, d.h. hier für die gemäss Verfügung des Bundesrats für die Periode 2017 - 2021 zu erstellende Kostenstudie 2016 (KS 16), überhaupt Verfügungscharakter zukommt, bilden (auch) diese Vorgaben, soweit sie in der Verfügung der VK STENFO Niederschlag gefunden haben, Gegenstand der materiellen Prüfung des vorinstanzlichen Entscheids, so dass auf das Begehren auf Aufhebung der Vorgaben nicht einzutreten ist.
1.3. Näher zu prüfen ist, ob die Beschwerde gemäss Art. 93 BGG zulässig ist. Das Bundesgericht soll sich der Konzeption nach nur einmal mit derselben Angelegenheit befassen müssen und diese hierbei abschliessend beurteilen können (BGE 142 II 363 E. 1.3). Die (Einheits-) Beschwerde ist daher grundsätzlich nur zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren ganz oder teilweise abschliessen (End- oder Teilentscheide gemäss
1.3.1. Im angefochtenen Entscheid hat das Bundesverwaltungsgericht die Festlegung der
Entsorgungskosten durch die VK STENFO ebenso wie die gestützt darauf von der VK STENFO verfügten Jahresbeiträge 2017 - 2021 in den Entsorgungsfonds als rechtmässig erkannt und die bei ihm erhobene Beschwerde insoweit abgewiesen. Mit Bezug auf die Entsorgungskosten und die zugehörigen Jahresbeiträge 2017 - 2021 liegt damit ein Teilendentscheid im Sinne von Art. 91 BGG vor, gegen den die Beschwerde zulässig ist.
1.3.2. Mit Bezug auf die
Stilllegungskosten und die zugehörigen Jahresbeiträge 2017 - 2021 hat die Vorinstanz die Beschwerde teilweise gutgeheissen und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
1.3.2.1. Rückweisungsentscheide führen begrifflich zu keinem Verfahrensabschluss, weshalb es sich bei ihnen grundsätzlich um einen Zwischenentscheid handelt (BGE 142 II 363 E. 1.1; 141 V 330 E.1.1; Urteil 9C_615/2022 vom 15. März 2023 E. 1.1.1). Wenn die Rückweisung aber einzig noch der (rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient und der Unterinstanz daher keinerlei Entscheidungsspielraum mehr verbleibt, nimmt die Praxis einen anfechtbaren Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG an (BGE 142 II 20 E. 1.2; 140 V 321 E. 3.2). Im Übrigen bleibt es dabei, dass Rückweisungsentscheide im bundesgerichtlichen Verfahren nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbar sind.
1.3.2.2. Heisst ein Gericht eine Beschwerde gut und weist es die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurück, darf diese sich lediglich noch mit jenen Punkten auseinandersetzen, die zwar Gegenstand des angefochtenen Entscheids gebildet hatten, vom zurückweisenden Gericht aber aufgehoben worden sind. Die anderen Teile des angefochtenen Urteils haben Bestand und sind in das neue Urteil zu übernehmen (BGE 143 IV 214 E. 5.2.1; Urteile 2C_131/2021 vom 15. Februar 2023 E. 4.2; 2C_1076/2017 vom 3. Januar 2018 E. 2.4).
Das Bundesverwaltungsgericht ist mit Bezug auf die Stilllegungskosten zum Ergebnis gelangt, der Gesetzgeber habe mit dem Erlass von Art. 77 KEG, welcher die Sicherstellung der Finanzierung der Stilllegungskosten durch den Stilllegungsfonds (an welchen die Eigentümer der Kernanlagen Beiträge zu leisten haben) vorsieht, nicht zwingend die ausschliessliche Berücksichtigung des Szenarios "grüne Wiese" vorschreiben wollen. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 2 lit. e SEFV (wonach zu den Stilllegungskosten namentlich die Kosten für "den Abbruch aller technischen Einrichtungen und der Gebäude und die Deponie der inaktiven Abfälle" gehören), sei daher teleologisch auf die diejenigen Gebäude zu reduzieren, die von den Eigentümern abgebrochen werden oder abgebrochen werden müssen. Dazu zählten Gebäude, die aufgrund ihrer nuklearen Kontaminierung nicht weitergenutzt werden könnten oder aus diesem Grund nicht stabil seien. Die VK STENFO habe die Berücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" (d.h. der Möglichkeit Gebäude stehen zu lassen) vollumfänglich abgelehnt und damit nicht berücksichtigt. Daher erweise sich die Verfügung der VK STENFO als bundesrechtswidrig und sei insoweit aufzuheben. Für die Beurteilung der voraussichtlichen Stilllegungskosten sei indessen unter anderem die konkrete Eintretenswahrscheinlichkeit des Szenarios "braune Wiese" im Vergleich zum Szenario "grüne Wiese" abzuklären. Dabei handle es sich um technische Fragen. In diesem Bereich verfüge die VK STENFO über technisches Ermessen, weshalb es sich rechtfertige, kassatorisch zu entscheiden (angefochtener Entscheid E. 7.6 - 7.8). Das Bundesverwaltungsgericht hat somit die Angelegenheit an die VK STENFO zurückgewiesen, damit diese in Betätigung des ihr zustehenden technischen Ermessens insbesondere die Eintretenswahrscheinlichkeit des Szenarios "braune Wiese" und die sich daraus für die durch Beiträge in den Stilllegungsfonds sicherzustellenden Stilllegungskosten ergebenden Konsequenzen selbständig bemisst. Damit ist der angefochtene Entscheid mit Bezug auf die Stilllegungskosten als "echter" Rückweisungsentscheid und nicht etwa als Endentscheid zu qualifizieren.
1.3.2.3. Es liegt auf der Hand, dass der angefochtene Entscheid mit Bezug auf die Festlegung der Stilllegungskosten und die zugehörigen Beiträge keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Daher ist weiter zu prüfen, ob die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Dabei ist zu berücksichtigen, was die Beschwerdeführerin mit ihrem Hauptantrag erreichen will, nämlich dass das Bundesgericht für die Höhe der Stilllegungskosten auf den Antrag der VK STENFO an das UVEK vom 20. Dezember 2017 abstellt (Stilllegungskosten von Fr. 3'733 Mio.), da die STENFO - so die Beschwerdeführerin - in ihrer späteren (im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 [2C_440/2019] ergangenen) Verfügung vom 10. März 2021 unzulässigerweise von ihrer früheren Festlegung der Stilllegungskosten abgewichen sei. Zwar würde somit eine Gutheissung des Hauptantrags der Beschwerde zu einer definitiven Festlegung der Höhe der Stilllegungskosten führen. Festzulegen blieben aber durch das Bundesgericht auch noch die Beiträge der Beschwerdeführerin an die Stilllegungskosten, sofern sie sich unmittelbar festlegen liessen. Auch wenn die übrigen Parameter (neben den Stilllegungskosten) für die Beitragsfestlegung (Betriebsdauer der Anlage, Anlagerendite, Teuerungsrate, Sicherheitszuschlag und Verwaltungskosten) rechtssatzmässig weitgehend determiniert sind (vgl. Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.4.3), ist es weder wünschbar noch möglich, dass das Bundesgericht im Fall der Gutheissung der Beschwerde selbst die konkrete Beitragsbemessung vornimmt. Die Gutheissung der Beschwerde hinsichtlich der Festlegung der Stilllegungskosten und der zugehörigen Beiträge würde somit nicht zu einem Endentscheid führen. Auf die Beschwerde ist daher hinsichtlich der Festlegung der Stilllegungskosten nicht einzutreten.
1.3.3. Zusammenfassend ist auf die Beschwerde mit Bezug auf die Festlegung der Entsorgungskosten und der zugehörigen Beiträge, nicht hingegen hinsichtlich der Stilllegungskosten und der zugehörigen Beiträge einzutreten.
2.
2.1. Zur Begründung ihres Hauptantrags führt die Beschwerdeführerin aus, der Kostenausschuss des STENFO habe bereits am 1. November 2017 der VK STENFO die Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 auf total Fr. 3'733 Mio. bzw. Fr. 19'751 Mio. beantragt. An ihrer Sitzung vom 7. Dezember 2017 habe die VK STENFO diesen Anträgen des Kostenausschusses zugestimmt und schliesslich habe sie am 15. Dezember 2017 den gemäss ihrem Beschluss vom 7. Dezember 2017 verfassten Antrag ans UVEK in einem Zirkularbeschluss verabschiedet, der dann am 20. Dezember 2017 versandt worden sei. Mit diesem Beschluss habe die VK STENFO die voraussichtlichen Kosten für die Periode 2017 - 2021 verbindlich festgelegt, indem sie den notwendigen Zwischenschritt zur (gesetzwidrigen) Antragstellung an das UVEK vollzogen und sich damit bezüglich der voraussichtlichen Kosten in rechtlich relevanter Weise festgelegt habe. Diese Festlegung stelle einen notwendigen Zwischenschritt zur Festlegung der Fondsbeiträge für eine bestimmte Veranlagungsperiode dar, d.h. einen Rechtsakt in Form eines Zwischenentscheides, der objektiv unzweifelhaft auf Rechtswirkung ausgerichtet sei. Nachdem das Bundesgericht die Zuständigkeit des UVEK zur Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten verneint und die Angelegenheit an die VK STENFO zurückgewiesen habe, müssten daher die Rechtswirkungen des Antrags ans UVEK vom 20. Dezember 2017 so bestimmt werden, wie sie objektiv verstanden werden müssten und dürften. Die subjektive Handlungsabsicht des Fonds sei unbeachtlich und es sei vom Charakter dieses Antrags als Zwischenverfügung auszugehen. Dementsprechend missachte die VK STENFO mit dem angefochtenen Entscheid ihren schon Jahre vorher getroffenen Entscheid.
Damit verstosse der angefochtene Entscheid darüber hinaus auch gegen Art. 4a SEFV (in der Fassung vom 7. Oktober 2015, in Kraft seit 1. Januar 2016). Gemäss der genannten Vorschrift sei eine Anpassung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten während der Fünfjahresperiode gemäss Art. 4 Abs. 1 SEFV nur zulässig, wenn infolge unvorhergesehener Umstände eine wesentliche Änderung der Verhältnisse der Kosten zu erwarten sei. Die Abweichung vom Zwischenentscheid der Fonds vom 20. Dezember 2017 habe die VK STENFO aber in ihrem Entscheid vom 10. März 2021 nicht etwa durch solche unvorhergesehenen Umstände, sondern einzig mit einer Neubeurteilung der im Zeitpunkt ihres Zwischenentscheids bekannten Rechts- und Faktenlage begründet. Damit verstosse der Entscheid der VK STENFO ausserdem gegen das Vertrauensprinzip, habe die VK STENFO doch - nachdem das Bundesgericht in seinem Urteil vom 6. Februar 2020 (2C_440/2019) erkannt hatte, dass sie und nicht das UVEK zur Festlegung der Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der für die Jahre 2017 - 2021 geschuldeten Fondsbeiträge zuständig sei - nicht so verfahren, wie wenn es die gesetzwidrige Zuständigkeit des UVEK gar nie gegeben hätte, und habe das Verfahren aufgrund ihres materiellen Zwischenentscheids vom 20. Dezember 2017 weitergeführt. Vielmehr habe sie einen neuen Entscheid getroffen und dabei unzulässigerweise materiell zum Teil auf den nichtigen Entscheid des UVEK abgestellt, obwohl keine neuen wichtigen Erkenntnisse vorgelegen hätten, welche ein Abweichen von der früheren Verfügung erforderlich gemacht hätten. Faktisch habe die VK STENFO damit auch das Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 missachtet und sei in Willkür verfallen, indem sie sich von Beurteilungen des in der Sache unzuständigen UVEK habe leiten lassen und die mit der nichtigen Verfügung des UVEK vorgenommenen Erhöhungen zu einem erheblichen Teil umgesetzt habe. Nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 hätte das Verfahren so weitergeführt und zum Abschluss gebracht werden müssen, dass der Beschwerdeführerin aus der gesetzwidrigen Kompetenzzuweisung in der SEFV keine Nachteile erwüchsen. So sei die VK STENFO indessen nicht vorgegangen, sondern sie sei unter unkritischem Einbezug der vorwiegend politisch motivierten Argumente des unzuständigen UVEK in ihrer Verfügung vom 10. März 2021 von ihrem Zwischenentscheid vom 20. Dezember 2017 abgewichen und habe damit auch den Anspruch der Beschwerdeführerin auf ein rechtmässiges und faires Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV verletzt (Beschwerdeschrift, S. 39 - 62 Rz 95 - 146).
2.2. Der Standpunkt der Beschwerdeführerin, wonach es sich beim Antrag der VK STENFO ans UVEK vom 20. Dezember 2017 um eine Zwischenverfügung handle, auf welche die VK STENFO nach Feststellung der Unzuständigkeit des UVEK zur Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten nicht bzw. nur unter erschwerten Voraussetzungen habe zurückkommen können, ist verfehlt.
2.2.1. Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen einer Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (BGE 141 II 233 E. 3.1; 139 V 72 E. 2.2.1 mit Hinweisen; Urteil 2C_818/2021 vom 26. Januar 2022 E. 4.2.3). Zentrales Begriffsmerkmal der Verfügung ist damit, dass sie an ein aussenstehendes Rechtssubjekt gerichtet (BGE 136 I 323 E. 4.4) und mit einer auf Rechtswirkungen zielenden Regelungsabsicht verbunden ist. Dabei wird zwar in der Lehre diskutiert, ob auch organisatorische Anordnungen, innerdienstliche Anordnungen (auch als "Dienstbefehle" bezeichnet), Anordnungen in besonderen Dienstverhältnissen sowie verfahrensfreie und sofort vollstreckbare Anordnungen als Verfügung qualifiziert werden können und sollten (vgl. dazu etwa Bernhard Waldmann, Vom Umgang mit organisatorischen, innerdienstlichen und anderen Anordnungen ohne Verfügungscharakter, ZSR 2014 I 489 ff., insbes. 496 ff. sowie Markus Müller, Grenzsituationen in der Verwaltungsrechtspflege, ZBl 2019 S. 295ff., insbes. S. 296 und die Hinweise dort in FN 5 und 6); dies zumal unter dem Aspekt genügender Rechtsschutzgewährung gegen Verwaltungshandeln. Durchgängig wird dabei aber ein Anordnungscharakter des infrage stehenden Verhaltens der Behörde vorausgesetzt. Daran fehlt es hier mit Bezug auf den Antrag der VK STENFO ans UVEK vom 20. Dezember 2017, war doch dieser gerade nicht auf die unmittelbare Erzielung von Rechtswirkungen ausgerichtet, sondern, wie der Beschwerdegegner zutreffend geltend macht, ein Akt der internen Willensbildung auf dem Weg zur Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten 2017 - 2021. Entgegen der Beschwerdeführerin fällt damit eine Qualifizierung des Antrags der VK STENFO ans UVEK als Zwischenverfügung auf dem Weg zur definitiven Festlegung der für den Zeitraum 2017 - 2021 geschuldeten Fondsbeiträge ausser Betracht.
2.2.2. Der Beschwerdeführerin ist zwar darin zuzustimmen, dass es für die Qualifikation der Willenserklärung einer Behörde als Verfügung in der Regel nicht darauf ankommt, was diese damit subjektiv beabsichtigt, sondern was sie objektiv tut, d.h. auch wenn eine Behörde eine Verfügung erlassen will, ihrer Anordnung jedoch die für eine Verfügung konstitutiven Merkmale fehlen, liegt keine Verfügung vor (Markus Müller, a.a.O. S. 305; vgl. auch Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln, 2013, § 3 Rz 131 S. 80). Hier liegt aber auf der Hand, dass die VK STENFO unter der Herrschaft von Art. 4 Abs. 5 SEFV (in der Fassung vom 7. Oktober 2015, in Kraft vom 1. Januar 2016 bis 31. Dezember 2021; vgl. AS 2015 4043) und des - hernach vom Bundesgericht für nicht gesetzeskonform erklärten - Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV - davon ausging, nicht selbst über die Höhe der Entsorgungs- und Stilllegungskosten bestimmen zu können, und sie deshalb dem UVEK (bloss) einen entsprechenden Antrag stellte. Mit anderen Worten wollte die VK STENFO keine Verfügung (mit den entsprechenden Aussenwirkungen) erlassen sondern einen, wenn auch notwendigen Beitrag auf dem Weg zur entsprechenden Verfügung des UVEK leisten. Ihrem Antrag fehlt daher von vornherein das für eine Verfügung unverzichtbare Merkmal der Ausrichtung auf (Aussen-) Rechtswirkungen. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach der Antrag der VK STENFO objektiv gesehen sämtliche Merkmale einer Verfügung aufgewiesen habe, erweist sich daher als unzutreffend. Es wäre geradezu abwegig, wie die Beschwerdeführerin dies verlangt, die Situation nach Aufhebung der Verfügung des UVEK durch das Bundesgericht kontrafaktisch so zu behandeln, als hätte das UVEK nicht entschieden, die VK STENFO hingegen mit ihrem Antrag ans UVEK materiell bereits die Stilllegungs- und Entsorgungskosten der Beschwerdeführerin gegenüber durch eine Verfügung festgelegt.
2.3. Auch die weiteren Rügen im Zusammenhang mit dem von der Beschwerdeführerin, wie dargelegt zu Unrecht, angenommenen Verfügungscharakter des Antrags der VK STENFO vom 20. Dezember 2017 ans UVEK, sind unbegründet.
2.3.1. Fehl geht zunächst die Berufung der Beschwerdeführerin auf Art. 4a SEFV. Diese Bestimmung hat eine gänzlich andere Konstellation als die hier vorliegende im Auge. Sie zielt darauf ab, die Berücksichtigung unvorhergesehener Umstände, die nach der rechtskräftigen Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten während einer fünfjährigen Periode gemäss Art. 4 SEFV eintreten, zu ermöglichen, indem sie für diesen Fall die Möglichkeit einer Neuberechnung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und in einer Zwischenveranlagung eine entsprechende Beitragsanpassung vorsieht (vgl. auch Marginalie zu Art. 9 SEFV sowie Art. 9 Abs. 2 SEFV). Ein solcher Fall liegt hier, wo mit dem Entscheid der VK STENFO vom 10. März 2021 erstmals von der dafür zuständigen Behörde für die Periode 2017 - 2019 die Stilllegungs- und Entsorgungskosten ebenso wie die zugehörigen Fondsbeiträge festgelegt wurden, nicht vor.
2.3.2. Eine Berufung auf den Vertrauensschutz entfällt hier zudem schon deshalb, weil es - zumal die von der Beschwerdeführerin geschuldeten Fondsbeiträge infolge der von dieser ergriffenen Rechtsmittel bis heute noch nicht definitiv festgelegt werden konnten - an einer den Anspruch auf Vertrauensschutz (mit) begründenden, nicht ohne Nachteil rückgängig zu machenden Disposition der Beschwerdeführerin (BGE 143 V 95 E. 3.6.2; 137 II 182 E. 3.6.2) fehlt.
2.3.3. Entgegen der Beschwerdeführerin hat die VK STENFO auch nicht Anweisungen im Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 (2C_440/2019) missachtet. Darin hat das Bundesgericht sich - nachdem das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren einstweilen auf die Frage der Zuständigkeit zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten beschränkt hatte - ausschliesslich mit der Frage nach der Zuständigkeit zur Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der Fondsbeiträge befasst und dabei festgestellt, dass der STENFO selbst und nicht das UVEK dafür zuständig ist. Dementsprechend hat das Bundesgericht die Angelegenheit an den STENFO zurückgewiesen, ohne selbst materielle Erwägungen anzustellen. Dabei hat es lediglich darauf hingewiesen, dass es der VK STENFO überlassen sei, ob sie "dies (die Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten) in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung (Festsetzung der Jahresbeiträge) tut" (Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5). Eine materielle Festlegung und/oder Anweisungen zur materiellen Beurteilung nahm das Bundesgericht somit gerade nicht vor, so dass von einer Missachtung oder gar willkürlichen Interpretation des Urteils des Bundesgerichts durch die VK STENFO bei der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der zugehörigen Fondsbeiträge keine Rede sein kann.
2.3.4. Das von der VK STENFO im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 durchgeführte Verfahren verletzt auch nicht das Gebot eines fairen Verfahrens gemäss Art. 29 BV. Die Beschwerdeführerin macht nicht etwa geltend, ihr sei im Verfahren vor der VK STENFO das rechtliche Gehör verweigert oder es seien andere Aspekte ihres Anspruchs auf ein faires Verfahren (Akteneinsichtsrecht, Begründungspflicht etc.) missachtet worden. Unfairness wirft sie der VK STENFO vielmehr wiederum mit dem, wie dargelegt, unzutreffenden Argument vor, sie hätte bei der Fällung ihres (neuen) Entscheids vom 10. März 2021 nicht von ihrem Antrag ans UVEK vom 20. Dezember 2017 abweichen dürfen bzw. habe zu Unrecht materiell zumindest teilweise auf die vom Bundesgericht aufgehobene Verfügung des UVEK vom 12. April 2018 abgestellt. Dass die VK STENFO mangels des Verfügungscharakters ihres Antrags ans UVEK vom 20. Dezember 2017 bei ihrem neuen Entscheid nicht an diesen Antrag gebunden war, wurde bereits dargelegt. Ob die VK STENFO zu Unrecht teilweise materiell die Verfügung des UVEK in ihren eigenen Entscheid vom 10. März 2021 übernommen hat, betrifft sodann die Frage nach der inhaltlichen Richtigkeit von deren Entscheid. Eine Verletzung des Gebots der in Art. 29 BV integrierten Verfahrensfairness ist damit nicht erkennbar.
2.4. Zusammenfassend erweist sich somit, weil die VK STENFO bei ihrem Entscheid vom 10. März 2021 nicht an ihren Antrag ans UVEK vom 20. Dezember 2017 gebunden war, die Beschwerde mit Bezug auf den darin gestellten Hauptantrag als unbegründet.
3.
Eventualiter - für den Fall, dass das Bundesgericht nicht den ursprünglichen Antrag der VK STENFO vom 20. Dezember 2017 für die Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für massgeblich erachten sollte - verlangt die Beschwerdeführerin die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, mit Ausnahme der Rückweisung betreffend die Berücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" bei der Bestimmung der Stilllegungskosten und der zugehörigen Beiträge (Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids), sowie die Zurückweisung der Angelegenheit an den VK STENFO zur Neufestlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten auf Fr. 3'549 Mio. bzw. Fr. 13'672 Mio. Ausserdem beantragt sie, die "Zwischenverfügung der Fonds vom 25. November 2014 zur Festlegung der Vorgaben für die KS 16, soweit die Parameter 'grüne Wiese' und 'Kombilager' betreffend" und die Verfügung der VK STENFO vom 10. März 2021 aufzuheben.
3.1. Auf den zuletzt genannten Antrag, der sich gegen eine unterinstanzliche Anordnung richtet, ist nicht einzutreten (wobei offenbleiben kann, ob insoweit überhaupt eine Zwischenverfügung der VK STENFO vorliegt; vgl. dazu schon oben E. 1.2.2). Ebenso fällt ein Eintreten auf die Beschwerde mit Bezug auf den Eventualantrag ausser Betracht, soweit sich dieser gegen den Teilentscheid der Vorinstanz richtet, mit dem diese die Angelegenheit mit Bezug auf die Festlegung der Stilllegungskosten an die VK STENFO zurückgewiesen hat (vgl. dazu ebenfalls oben E. 1.3, E. 1.3.3).
Im Folgenden ist daher (einzig) zu prüfen, ob die Vorinstanz im Lichte der Rügen der Beschwerdeführerin zu Recht an der Festlegung der Entsorgungskosten und der zugehörigen Fondsbeiträge durch die VK STENFO in ihrem Entscheid vom 10. März 2021 festgehalten hat.
3.2. Entsprechend den Rügen der Beschwerdeführerin ist dabei zunächst die Frage zu beantworten, ob die Vorinstanz es zu Recht abgelehnt hat, auf die Ergebnisse der Kostenstudie für den Zeitraum 2022 - 2027 (KS 21) abzustellen (unten E. 4). Anschliessend ist auf die übrigen Rügen betreffend die Festlegung der Entsorgungskosten für die Periode 2017 - 2021 und die zugehörigen der Beschwerdeführerin durch die VK STENFO auferlegten Fondsbeiträge einzugehen (unten E. 5 ff.).
4.
Nachfolgend geht es darum, ob die Vorinstanz die KS 21 für den Veranlagungszeitraum 2017 - 2021 als Beweismittel hätte berücksichtigen müssen.
4.1.
4.1.1. Die Vorinstanz hat es abgelehnt, wie von der Beschwerdeführerin beantragt, die KS 21 als Beweismittel zu berücksichtigen und auf deren, von jenen der KS 16 abweichende Erkenntnisse abzustellen. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt, ein Abstellen auf die KS 21 sei schon deshalb ausgeschlossen, weil diese vom Eidgenössischen Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) noch nicht geprüft worden sei. Zudem ergebe sich aus der Systematik der SEFV mit den darin vorgesehenen fünfjährigen Veranlagungsperioden, dass diese jeweils in sich geschlossen seien und daher auf die jeweilige, für eine bestimmte Veranlagungsperiode erstellte Kostenstudie, d.h. hier für den Veranlagungszeitraum 2017 - 2021 auf die KS 16, abzustellen sei. Zudem könnte das System der SEFV bei einer anderen Auslegung mit Sistierungsgesuchen und damit einhergehend mit langwierigen Beschwerdeverfahren womöglich ad absurdum geführt werden. In einem solchen Verfahren könnten dann nämlich vor Bundesverwaltungsgericht jederzeit Noven vorgebracht und neue Beweismittel eingereicht werden. Ein möglicher Rechtsmissbrauch könne jedoch nicht Zweck der SEFV sein (angefochtener Entscheid E. 4.2.5).
4.1.2. Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor, im Normalfall stimmten der Zeitpunkt der Veranlagung der Fondsbeiträge und die Erkenntnisse aus der vor der entsprechenden Veranlagung erstellten Kostenstudie zeitlich überein, da die Veranlagung gemäss Art. 9 Abs. 1 SEFV zu Beginn der Veranlagungsperiode, d.h. unmittelbar nach der Prüfung der Kostenstudie durch das ENSI, zu erfolgen habe. Wenn aber wie im vorliegenden Fall die Festlegung der voraussichtlichen Kosten sowie die Veranlagung der Fondsbeiträge mehr als fünf Jahre nach Prüfung der Kostenstudie erfolgten, müsse aufgrund von Art. 4 Abs. 1 SEFV, wonach alle fünf Jahre die voraussichtlichen Kosten zu ermitteln seien, schon wegen der Pflicht zur Feststellung des Sachverhalts von Amtes wegen sowie zur Prüfung der Parteivorbringen (Art. 12 und 32 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren; VwVG; SR 172.021) der Grundsatz zum Tragen kommen, dass die Verfügungen der Fonds auf der Grundlage des aktuellen Sachverhalts zu erlassen seien. Allgemein und unabhängig von einzelnen Veranlagungsperioden dürften die Ergebnisse einer Kostenstudie spätestens nach fünf Jahren nicht mehr als aktuell angesehen werden und müssten durch die neue Kostenstudie ersetzt werden. Der ausschliessliche Sinn der periodischen Erstellung von Kostenstudien bestehe nämlich in der regelmässigen Aktualisierung des rechtserheblichen Sachverhalts. Hier hätte daher auf die KS 21 abgestellt werden müssen.
Als nicht nachvollziehbar erweise sich insbesondere auch die Auffassung der Vorinstanz, wonach gemäss der Systematik der SEFV die Veranlagungsperioden jeweils in sich geschlossen seien und deshalb ausschliesslich die vor der jeweiligen Periode erstellte Kostenstudie berücksichtigt werden dürfe. Bei der Kostenstudie handle es sich nicht um einen Rechtsakt, sondern um ein Element der Ermittlung der voraussichtlichen Kosten und damit um eine Massnahme zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts, was sich auch aus dem Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 SEFV ergebe, wonach die voraussichtlichen Kosten im Rahmen der Kostenstudien namentlich gestützt auf die aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse sowie auf die im Zeitpunkt der Berechnung gültigen Preise zu ermitteln seien. Diese Erkenntnisse seien fünf Jahre nach ihrer Entstehung selbstredend nicht mehr aktuell. Die Bindung der voraussichtlichen Kosten an eine bestimmte Veranlagungsperiode erfolge im Übrigen nicht mit der Erstellung der Kostenstudie, sondern erst mit der hoheitlichen Festlegung der voraussichtlichen Kosten für die betreffende Veranlagungsperiode. Schliesslich habe die Vorinstanz zwar zutreffend festgestellt, dass die KS 21 bisher noch nicht geprüft worden sei. Diesbezüglich sei jedoch festzuhalten, dass die KS 21 sowohl hinsichtlich der angewandten Methodik als auch hinsichtlich der Qualität der Erstellung der KS 16 vollumfänglich entspreche und mit ihr vergleichbar sei. Angesichts der hohen Qualität der KS 16 könne auch für die KS 21 davon ausgegangen werden, dass deren laufende Überprüfung - wie bereits die Überprüfung der KS 16 - keine wesentlichen Abweichungen zu den mit der KS 21 berechneten Kosten ergeben werde. Die Missachtung der aktuelleren, relevanten Erkenntnisse der KS 21 zu den voraussichtlichen Kosten durch die Vorinstanz erweise sich als bundesrechtswidrig (Beschwerdeschrift Ziff. 8.2 S. 63 - 70 Rz 149 - 165).
Nachdem der Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort namentlich vorgebracht hatte, zum Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids habe noch keine geprüfte KS 21 vorgelegen, weshalb die Vorinstanz deshalb zu Recht nicht auf diese abgestellt habe (vgl. Beschwerdeantwort Rz 48), machte die Beschwerdeführerin in ihrer Replik geltend, inzwischen liege zwar die geprüfte KS 21 vor; unabhängig davon hätte die Vorinstanz indessen auch die ungeprüfte KS 21 berücksichtigen müssen (vgl. Replik, S. 22 f. Rz 42 - 44).
4.2. Bis zum Erlass des Kernenergiegesetzes war gesetzlich zwingend nur eine Sicherstellung der
Stilllegungskosten durch Fondsbeiträge der Eigentümer der Kernanlagen vorgesehen. Hingegen hatte der Bundesrat von seiner Kompetenz, die Erzeuger der radioaktiven Abfälle zur Leistung angemessener Beiträge an die Sicherstellung der
Entsorgungskosten zu verpflichten, nicht Gebrauch gemacht und die Betreiber hatten dafür (nur) Rückstellungen getätigt. Erst auf Veranlassung der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) des Nationalrats hin liess der Bundesrat ein Gutachten über die "Sicherstellung der Kosten der Entsorgung radioaktiver Abfälle" ausarbeiten und erklärte sich in der Folge bereit, eine Verordnung über den Entsorgungsfonds zu erlassen; diese war im Zeitpunkt der Erstattung der Botschaft zum Kernenergiegesetz noch nicht in Kraft.
In der Botschaft zum Kernenergiegesetz schlug der Bundesrat dann für die Entsorgungskosten einen Wechsel zu einem System der Sicherstellung der Entsorgungskosten (mit Stichtag Ausserbetriebnahme des Kernkraftwerks) durch Fondsbeiträge vor (vgl. Botschaft zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus - Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos (MoratoriumPlus) " und "Strom ohne Atom - Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke (Strom ohne Atom) " sowie zu einem Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl 2001 2747 f.). Diesen Vorschlag nahmen National- und Ständerat in der Folge (nach einer Diskussion darüber, ob nicht auch die Entsorgung der während des Betriebs anfallenden Abfälle durch Fondsbeiträge sicherzustellen sei [vgl. dazu Christian Zimmermann, in: Kratz/Merker/Tami/Rechsteiner/Föhse, [Hrsg.], Kommentar zum Energierecht, Bd. II, 2016, N 9 zu Art. 77]) ins Gesetz auf.
Damit wurde im Kernenergiegesetz ein geschlossenes System der Sicherstellung von Stilllegungs- und Entsorgungskosten geschaffen, welches u.a. auch durch die in
4.2.1. Der Stilllegungs- und der Entsorgungsfonds stellen die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs der ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente sicher. Geäufnet werden diese Fonds durch Beiträge der Eigentümer der Kernanlagen (
Angesichts der Erheblichkeit der Stilllegungs- und Entsorgungskosten, vor allem aber auch wegen des sehr langen Zeitraums, in dem sie anfallen werden, ist namentlich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Prognosen mit Bezug auf diese Kosten infolge wissenschaftlicher, technischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklungen einem dauernden Wandel unterliegen. Die SEFV sieht daher vor, dass die beitragspflichtigen Eigentümer einer Kernanlage alle fünf Jahre jeweils für ihre Anlage eine Studie zur voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten (Kostenstudie) erstellen (Art. 4 Abs. 1 SEFV). Die Kosten werden gestützt auf die Stilllegungsplanungen, das Entsorgungsprogramm und aktuelle technisch-wissenschaftliche Erkenntnisse sowie auf die im Zeitpunkt der Beurteilung gültigen Preise ermittelt (Art. 4 Abs. 2 SEFV). Die Kostenstudie wird in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte vom ENSI und in Bezug auf die Kostenberechnung von unabhängigen Experten geprüft (Art. 4 Abs. 4 SEFV). Auf dieser Grundlage legt sodann die VK STENFO die Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie die Beiträge an die Fonds fest (vgl. Art. 81 Abs. 2 KEG und dazu Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.4 und 3.5).
Dabei geht der Verordnungsgeber davon aus, dass die auf den vorgängig festgelegten Stilllegungs- und Entsorgungskosten basierenden Beiträge zu Beginn der fünfjährigen Veranlagungsperiode festgesetzt werden (Art. 9 Abs. 1 SEFV; hier erfolgte somit bereits die - später aufgehobene - Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten durch das UVEK am 12. April 2018 für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 spät). Für den Fall, dass innert der fünfjährigen Veranlagungsperiode eine wesentliche Änderung der Kosten zu erwarten ist, ist schliesslich vorgesehen, dass die Stilllegungs- und Entsorgungskosten neu berechnet und dementsprechend auch die Beiträge in einer Zwischenveranlagung neu festgelegt werden (vgl. Art. 4a und
4.2.2. Die Vorinstanz hat angenommen, dieses System sei in dem Sinn "in sich geschlossen", dass nach Abschluss und Prüfung der Kostenstudie durch das ENSI nur noch darauf abgestellt werden könne und auch dann, wenn - aus welchen Gründen auch immer - inzwischen bereits die Kostenstudie für die neue Veranlagungsperiode vor der definitiven Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und der zugehörigen Beiträge vorliegt, diese nicht mehr berücksichtigt werden dürfe. Von der Geschlossenheit des vom Verordnungsgeber in der SEFV verankerten Systems geht die Vorinstanz vor allem deshalb aus, weil eine Zwischenveranlagung während der fünfjährigen Periode, für welche die Beiträge festgelegt werden, nur für bestimmte Fälle vorgesehen sei.
Vorliegend geht es darum, ob und inwieweit neue Tatsachen nach der Veranlagung durch die VK STENFO zu berücksichtigen sind, wenn wie hier die Voraussetzungen für eine Zwischenveranlagung (vgl. Art. 9 Abs. 2 SEFV) nicht erfüllt sind. Eine Zwischenveranlagung ist erst nach Vornahme einer Veranlagung denkbar, an der es hier bis zum Entscheid der VK STENFO vom 10. März 2021 fehlte.
Zu prüfen ist mit anderen Worten, inwiefern neue Tatsachen zu berücksichtigen sind, obwohl beispielsweise der Schwellenwert von Art. 9 Abs. 2 lit. a SEFV nicht erreicht ist. Ob die vorgenannte Überlegung der Vorinstanz allein die Nichtberücksichtigung der KS 21 durch die Vorinstanz zu rechtfertigen vermag, erscheint als fraglich. Müsste die VK STENFO durchgängig auf die "alte" Kostenstudie abstellen, könnte weiter gefragt werden, aus welchem Grund sie dann vor der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten und der zugehörigen Beiträge durch die VK STENFO überhaupt noch neue Tatsachen und Erkenntnisse berücksichtigen dürfen und müssen sollte, die sich erst nach Vorliegen der geprüften Kostenstudie ergeben. Dass der Gesetzgeber für den langen Zeitraum von fünf Jahren die Bemessungsgrundlage der Beiträge im Zeitpunkt des Vorliegens der geprüften Kostenstudie quasi hätte "versteinern" und der VK STENFO die Berücksichtigung späterer Umstände und/oder Erkenntnisse - auch soweit sie sich wie hier im Falle eines Verzugs in der Veranlagung infolge eines Rechtsmittelverfahrens erst erheblich nach Vorliegen der geprüften Kostenstudie ergeben - hätte untersagen wollen, ist jedenfalls nicht leichthin anzunehmen; dies zumal auch deshalb, weil es bei der Pflicht zur Entrichtung der Fondsbeiträge um ein Dauerrechtsverhältnis geht, bei welchem jedenfalls die Berücksichtigung wesentlicher neuer Umstände, d.h. solcher die einen erheblichen Einfluss auf die Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten (sowohl in Richtung auf eine Verminderung, aber auch eine Erhöhung der Kosten) haben, als geboten erscheint.
Zu Recht macht die Beschwerdeführerin denn überdies darauf aufmerksam, dass es bei der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten, welche im Wesentlichen die Bemessungsgrundlage für die Beiträge bilden, anders als im Steuerrecht nicht um in der Vergangenheit liegende Tatsachen, sondern um Prognosen für die Zukunft mit den solchen naturgemäss innewohnenden Unsicherheiten und der ihnen ebenfalls inhärenten Möglichkeit eines Anpassungszwangs aufgrund veränderter Erkenntnisse und Gegebenheiten geht. Zumal auch das Argument der Vorinstanz, wonach eine Nichtberücksichtigung der neuen, für die nächste Veranlagungsperiode erstellten Kostenstudie im Hinblick auf die Verhinderung allfälliger Rechtsmissbräuche geboten sei, nicht überzeugt, dürfte daher nicht ausgeschlossen sein, dass die VK STENFO, sofern sich - z.B. wie hier aufgrund von Rechtsmittelverfahren - die Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten sowie der gestützt darauf festzulegenden Fondsbeiträge erheblich verzögert, sämtliche bis zu ihrem Entscheid verfügbaren Erkenntnisse, so auch gegebenenfalls die den folgenden Veranlagungszeitraum betreffende Kostenstudie, berücksichtigt.
4.2.3. Zwar handelt es sich bei der Beitragspflicht der Eigentümer der Kernkraftanlagen, obwohl die Beiträge jährlich erhoben werden, wie bereits erwähnt, um ein Dauerrechtsverhältnis, bei dem die Höhe der Kosten und der Beiträge einem stetigen Wandel unterworfen ist. Mit der Festlegung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten, vor allem aber der zugehörigen Beiträge durch die VK STENFO werden diese Grössen jedoch für den Zeitraum von fünf Jahren auf der Basis der vorhandenen Kenntnisse im Zeitpunkt des Entscheids der VK STENFO fixiert. Auch wenn sich danach, aber noch vor Ablauf der fünfjährigen Veranlagungsperiode neue Erkenntnisse ergeben, welche die bisherige Festlegung der Kosten- und Beiträge als zu hoch oder zu niedrig erscheinen lassen, bleibt es - unter Vorbehalt einer Zwischenveranlagung gemäss Art. 4a und
Zwar ist im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich der Sachverhalt zum Zeitpunkt der Urteils massgebend und können daher bisher noch nicht gewürdigte, bekannte wie auch bis anhin unbekannte, neue Sachverhaltsumstände (echte und unechte Noven) vorgetragen werden (André Moser/Michael Beusch/Lorenz Kneubühler/Martin Kayser, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. Aufl. 2022, S. 132 Rz 2.204 mit Rechtsprechungsnachweis). In der hier zu beurteilenden Konstellation, wo die VK STENFO (unter Vorbehalt einer Zwischenveranlagung gemäss Art 4a SEFV) für die nächsten fünf Jahre verbindlich die von den Eigentümern der Kernanlagen geschuldeten Jahresbeiträge festlegt, fällt indes wegen der Natur dieses Entscheids (der insofern durchaus mit der Veranlagung in einem Steuerverfahren vergleichbar ist) die Berücksichtigung neuer Tatsachen und Erkenntnisse, die sich erst nach dem Entscheid der STENFO ergeben (echte Noven) und nicht schon von dieser selbst berücksichtigt wurden und/oder berücksichtigt hätten werden müssen, in einem anschliessenden Beschwerdeverfahren ausser Betracht. Neue Tatsachen und Erkenntnisse sind erst in der nächsten Veranlagungsperiode bzw. allenfalls im Rahmen eines Gesuchs um Vornahme einer Zwischenveranlagung gemäss Art. 4a und
Abschliessend rechtfertigt es sich dabei, nochmals den Mechanismus von Veranlagung und Zwischenveranlagung sowie der dabei zu berücksichtigenden Tatsachen zusammen zu fassen: Im Rahmen einer ordentlichen Veranlagung hat die VK STENFO alle im Zeitpunkt ihres Entscheids bestehenden prognoserelevanten Tatsachen zu berücksichtigen, womit der Sachverhalt (abgesehen von unechten Noven, welcher bereits die VK STENFO hätte berücksichtigen müssen) auch für ein allfälliges nachfolgendes Beschwerdeverfahren fixiert ist. Nur wenn eine rechtskräftige Veranlagung vorliegt und sich die massgeblichen Parameter gemäss Art. 4 Abs. 1 bzw. 9 Abs. 2 SEFV während der Fünfjahresperiode gemäss Art. 9 Abs 1 SEFV noch verändern, können die betroffenen Eigentümer von Kernanlagen eine Zwischenveranlagung verlangen. Ansonsten sind neue Tatsachen gegebenenfalls (nur) bei Veranlagung der Beiträge für die nächste Veranlagungsperiode zu berücksichtigen.
5.
Mit Bezug auf die Festlegung der Entsorgungskosten und der zugehörigen Beiträge durch die VK STENFO, welche die Vorinstanz vollumfänglich geschützt hat, macht die Beschwerdeführerin geltend, die VK STENFO habe damit entgegen der Vorinstanz gegen
6.
6.1. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die VK STENFO sei bei ihrem Entscheid ohne triftige Gründe vom in der SEFV vorgesehenen Verfahren abgewichen. Gemäss Art. 4 SEFV müsse die von den beitragspflichtigen Eigentümern der Kernanlagen zu erstellende Kostenstudie, hier die KS 16, namentlich die aktuellen technisch-wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigen (Art. 4 Abs. 2 SEFV), sodann sei nebst der Überprüfung in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte durch das ENSI durch unabhängige Fachleute zu prüfen, ob die Kosten und die Zuschläge realistisch eingeschätzt würden (Art. 4 Abs. 4 SEFV) und gestützt darauf habe die VK STENFO sodann die Entsorgungskosten sowie die zugehörigen Beiträge festzulegen (Art. 4 Abs. 5 SEFV in der rechtmässigen Bedeutung gemäss Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020).
Vorliegend sei die Wahrscheinlichkeit eines Kombilagers in der KS 16 konservativ auf 50% geschätzt worden. Diese Einschätzung sei von den in Art. 4 Abs. 4 SEFV vorgesehenen unabhängigen Fachleuten als vorsichtig, jedoch korrekt beurteilt worden. Der Kostenausschuss des STENFO habe diesen Wahrscheinlichkeitsgrad bei seiner Überprüfung trotzdem auf 40% reduziert, was die VK STENFO in ihren Antrag ans UVEK übernommen habe; das UVEK habe sodann in seinem vom Bundesgericht aufgehobenen Entscheid die Wahrscheinlichkeit für ein Kombilager mit 0% angesetzt. Bei seiner erneuten Überprüfung im Anschluss an das Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 (2C_440/2019) habe der Kostenausschuss des STENFO sodann wiederum an einer Wahrscheinlichkeit von 40% festgehalten. Erst der Präsident der VK STENFO habe dann am Sitzungstag buchstäblich über Nacht die angeblich "richtige" Einschätzung gefunden und die Berücksichtigung der Chance für die Realisierung eines Kombilager mit einem Wahrscheinlichkeitsgrad von 20% beantragt. Begründet worden sei dies ausschliesslich mit einem Hinweis auf die nicht technisch-wissenschaftliche Stellungnahme des Bundesrats im Bericht zum Entsorgungsprogramm 2016 (EP 16) vom 21. November 2018. Mit diesem Vorgehen seien die Fonds ohne Vorliegen wichtiger Gründe von der Einschätzung der im Rahmen der Überprüfung der KS 16 beigezogenen Experten, welche eine 50%ige Wahrscheinlichkeit als angemessen beurteilt hätten, abgewichen (Beschwerdeschrift S. 76 - 80 Rz 185 - 190).
6.2.
6.2.1. Gemäss
6.2.2. Entgegen der Beschwerdeführerin wird zudem im Bericht des Bundesrats ausgeführt, dass das schweizerische Entsorgungskonzept von zwei verschiedenen geologischen Tiefenlagern ausgeht, dem Lager für schwach und mittelradioaktive Abfälle (SMA) und dem Lager für hochradioaktive Abfälle (HAA). Weiter hielt der Bundesrat in seinem Bericht zwar fest, dass das SMA- und das HAA-Lager an zwei verschiedenen Standorten, bei einer entsprechenden geologischen Situation aber auch als sogenanntes "Kombilager" im gleichen Standortgebiet erstellt werden und dabei die Oberflächeninfrastruktur und einen Teil der Zugangsbauwerke nach Untertage gemeinsam nutzen könnten (Bericht S. 3).
Im Hinblick auf diese zuletzt genannte Möglichkeit hat der Bundesrat sodann indessen, worauf schon die Vorinstanz zutreffend abgestellt hat (angefochtener Entscheid E. 10.3.4), in einer Auflage für das Entsorgungsprogramm 2021 verlangt, dass die Nagra (Nationale Gesellschaft für die Lagerung radioaktiver Abfälle) die grundsätzlich bestehenden Varianten bei einer Kombilager-Lösung aufzeigen muss, um sicherheitsrelevante Beeinträchtigungen der einzelnen Lagerteile zu vermeiden. Ausserdem sollen der relative Platzbedarf und die sicherheitstechnisch anzustrebenden Varianten dokumentiert werden (Verfügung Ziff. 5.3). Damit ist jedenfalls, wie schon die Vorinstanz zutreffend erkannt hat, klar, dass der Bundesrat zwar, wie schon die Nagra, neben der Variante der Errichtung je eines SMA- und eines HAA-Lagers die Erstellung eines Kombilagers als Möglichkeit in Betracht zog, dass aber eingehende zusätzliche Untersuchungen mit Bezug auf die allenfalls besonderen Sicherheitsrisiken, welche bei dieser Art der Lagerung von SMA sowie HAA im gleichen Standortgebiet resultieren können, sowie im Hinblick auf die zu deren Beherrschung notwendigen sicherheitstechnischen Massnahmen forderte, bevor eine solche Variante tatsächlich weiterverfolgt werden könne.
Damit lag aber entgegen der Beschwerdeführerin mit dem Bericht und der Verfügung des Bundesrats vom 21. November 2018 im Zeitpunkt des Entscheids der VK STENFO ein bedeutsames Dokument vor, welches bei der Neubeurteilung der Chance der Verwirklichung eines Kombilagers zu berücksichtigen war. Ob die Vorinstanz dabei, indem sie unter Berücksichtigung von Bericht und Verfügung des Bundesrats die Wahrscheinlichkeit der Realisation eines Kombilagers gegenüber ihrem Antrag ans UVEK von 40% auf 20% senkte, das ihr zustehende Ermessen überschritt, ist im Lichte der Rügen der Beschwerdeführerin zu prüfen (vgl. nachstehende E. 7).
7.
7.1. Mit Bezug auf die Festlegung der Wahrscheinlichkeit der Verwirklichung eines Kombilagers auf 20% macht die Beschwerdeführerin geltend, die VK STENFO und damit auch die Vorinstanz, die deren Entscheid geschützt habe, hätten insoweit in verschiedener Hinsicht nicht nur die Vorschriften der SEFV verletzt, sondern ihr Entscheid sei darüber hinaus willkürlich. So habe das EP 16 vom Dezember 2016 die Variante der Errichtung eines Kombilagers entgegen der Darstellung der Vorinstanz nicht etwa nur am Rande, sondern als gleichwertiges Szenario behandelt. Ausserdem habe die Vorinstanz die Stellungnahme des ENSI zur KS 16 vom Juli 2017, in welcher dieses ausdrücklich festgehalten habe, dass sich aus sicherheitstechnischer Sicht keine Präferenz für die Realisierung der Einzellager bzw. eines Kombilagers abzeichne, ebenso unberücksichtigt gelassen wie die Stellungnahme des ENSI zum EP 16 vom 24. April 2018, worin dieses ausgeführt habe, dass keine sicherheitstechnischen Vorbehalte gegen den Bau eines Kombilagers bestünden. Auch der jüngste Arbeitsbericht der Nagra vom September 2020 (NAB 19-15), der dem Vergleich eines Kombilagers mit zwei Einzellagern gewidmet sei, gelange zum Schluss, dass, falls der sicherheitstechnische Vergleich zu keiner Differenzierung führe, es gemäss ENSI den Entsorgungspflichtigen überlassen bleibe, bei ihrer Abwägung und gesamtheitlichen Betrachtung weitere Aspekte beizuziehen; die im Arbeitsbericht dargelegten Aspekte sprächen im Fall von keiner sicherheitstechnischen Differenzierung eindeutig für die Realisierung eines Kombilagers. Diesen Arbeitsbericht habe die Vorinstanz sogar zu Unrecht als unbeachtlich angesehen und als Beweismittel gar nicht zugelassen.
Im Rahmen der Einschätzung der Wahrscheinlichkeit für die Realisierung eines Kombilagers wäre überdies die reale politische Lage zu berücksichtigen gewesen. Bereits beim Erlass der Verfügung der VK STENFO vom 10. März 2021 sei nicht nur die Vorgabe des Fonds vom 25. November 2014 für die KS 16, die noch von zwei Einzellagern ausgegangen sei, überholt gewesen. Vielmehr habe sich schon damals mit aller Deutlichkeit abgezeichnet, was heute aufgrund des Standortentscheids der Nagra vom 12. September 2022 zugunsten eines Kombilagers am Standort Nördlich Lägern feststehe, dass nämlich die Nagra und damit der Bund und die Kraftwerksbetreiber den Bau der beiden Tiefenlager HAA und SMA am gleichen Standort beantragen würden. All dies habe die Vorinstanz in ihrem Entscheid einfach ausgeblendet und mit keinem Wort erwähnt.
Die Fonds hätten sich bei ihrem Entscheid vielmehr ausschliesslich und höchst einseitig auf den Bericht des Bundesrats zum EP 16 und auf die selbstverständliche Feststellung abgestützt, wonach in Bezug auf ein Kombilager noch zusätzliche Abklärungen notwendig seien. Entgegen der Vorinstanz und der VK STENFO sei davon auszugehen, dass die Variante Kombilager mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit (annähernd 100%) realisiert werde, so dass diese Variante zwingend mit mindestens 70% berücksichtigt hätte werden müssen. Indem die VK STENFO in ihrem von der Vorinstanz insoweit geschützten Entscheid all die erwähnten Dokumente und Einschätzungen ausgeblendet, einseitig auf den Bericht des Bundesrats zur EP 16 abgestellt und eine Wahrscheinlichkeit von bloss 20% für die Realisierung eines Kombilagers zugrunde gelegt habe, habe sie nicht nur
7.2.
7.2.1. Es ist kann offen bleiben, ob die Rüge der willkürlichen Sachverhaltsfeststellung ausreichend substanziiert wurde, da von einer unhaltbaren Sachverhaltsfeststellung, insbesondere der Missachtung massgeblicher Beweismittel, keine Rede sein kann.
7.2.2. Zunächst kann ausgeschlossen werden, dass die VK STENFO die Stellungnahme des ENSI zur KS 16 vom Juli 2017 bei ihrem Entscheid vom 10. März 2021 nicht beachtet bzw., wie die Beschwerdeführerin geltend macht, ausgeblendet hat. Diese Stellungnahme lag ihr bereits im Zeitpunkt der Antragstellung ans UVEK am 20. Dezember 2017 vor und floss in diese ein.
7.2.3. Auch wenn das ENSI in seiner Stellungnahme zur KS 16 vom 31. Juli 2017 festhielt, heute (d.h. Stand Juli 2017) zeichne sich aus sicherheitstechnischer Sicht keine Präferenz für die Realisierung der Einzellager bzw. eines Einzellagers ab (vgl. Stellungnahme ENSI, S. 48), war es damals bzw. jedenfalls im Zeitpunkt der Abgabe seiner Stellungnahme zum EP 16 am 24. April 2018 offensichtlich der Auffassung, dass der Entscheid, ob zwei Einzellager oder ein Kombilager zu realisieren seien, erst aufgrund zusätzlicher Abklärungen betreffend allfällige zusätzliche Sicherheitsrisiken eines Kombilagers getroffen werden könne, stellte es doch dem Bundesrat im Hinblick auf die von diesem zu erlassende Verfügung zum EP 16 entsprechend Antrag (vgl. Stellungnahme ENSI zum EP 16 vom 24. April 2018, S. 48), dem der Bundesrat mit der Auflage in seiner Verfügung vom 21. November 2018 zum Entsorgungsprogramm 2021 folgte, indem er eingehende zusätzliche Untersuchungen mit Bezug auf die allenfalls besonderen Sicherheitsrisiken, welche bei der Lagerung von HAA und SMA in einem Kombilager resultieren können, verlangte (vgl. Verfügung des Bundesrats vom 21 November 2018, S. 4 und Auflage 5.3 S. 21).
7.2.4. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz (vgl. angefochtener Entscheid E. 10.4.4) musste die VK STENFO sodann bei ihrem Entscheid vom 10. März 2021 zwar den Arbeitsbericht der Nagra vom September 2020 NAB 19-15, der dem Vergleich eines Kombilagers mit zwei Einzellagern gewidmet ist, berücksichtigen. Auch wenn dieser Bericht im Hinblick auf die Erarbeitung des EP 21 erstellt wurde, das erst nach dem Entscheid der VK STENFO vom 10. März 2021 am 15. Dezember 2021 eingereicht wurde, lag er im Entscheidzeitpunkt vor und enthielt - zumindest potentiell - erhebliche Informationen für den Entscheid der VK-STENFO. Entgegen der Beschwerdeführerin ergibt sich hingegen aus diesem Bericht zwar unter verschiedenen, insbesondere Kostenaspekten eine Präferenz für ein Kombilager. Wie gerade aus der von der Beschwerdeführerin zitierten Textpassage aus dem Arbeitsbericht (Arbeitsbericht NAB 19-15, S. 54) hervorgeht, ist dieser jedoch ausdrücklich nicht sicherheitstechnischen Aspekten gewidmet, sondern behält diese ausdrücklich vor. Durch den Bericht änderte sich somit der Sachstand im Hinblick auf die vom ENSI beantragte und vom Bundesrat erlassene Auflage betreffend eine eingehende Prüfung der besonderen Sicherheitsaspekte eines Kombilagers vor dem Entscheid über die Verwirklichung von zwei Einzellagern bzw. eines Kombilagers nicht. Selbst wenn die VK STENFO diesen Bericht, was sich aufgrund ihrer Verfügung weder bejahen noch ausschliessen lässt, nicht beachtet haben sollte, würde dies daher keine Rolle spielen, da sich dadurch gegenüber der mit der Verfügung des Bundesrats geschaffenen Ausgangslage in sachverhaltlicher Hinsicht nichts änderte.
7.2.5. Nicht relevant für die Beantwortung der Frage, ob die VK STENFO bei der Festlegung des Wahrscheinlichkeitsgrads für die Realisierung eines Kombilagers und den sich daraus ergebenden Folgen für die Festsetzung der Entsorgungskosten für die Periode 2017 - 2021 in Willkür verfallen ist, sind hingegen Ereignisse, die sich nach ihrem Entscheid vom 10. März 2021 zugetragen haben (vgl. dazu schon oben E. 4.2.3). Unbeachtlich ist daher insbesondere, dass die Nagra am 12. September 2022 angekündigt hat, dass sie das geplante geologische Tiefenlager als Kombilager für HAA und SMA im Standortgebiet Nördlich Lägern (Kantone Aargau und Zürich) erstellen will. Dies gilt auch für die Medienmitteilung des Bundesrates vom 19. November 2024, wonach die Nagra beim BFE ein Rahmenbewilligungsgesuch für ein Kombilager eingereicht hat. Diese ist als echtes Novum vor Bundesgericht ohnehin unbeachtlich (Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 148 V 174 E. 2.2). Entgegen der Beschwerdeführerin, die ohne ausreichende Substanziierung geschweige denn einen entsprechenden Nachweis weder im Verfahren vor der VK STENFO noch vor Vorinstanz behauptet hat, bereits damals habe sich "mit aller Deutlichkeit abgezeichnet, dass die Nagra und damit der Bund und die Kraftwerksbetreiber (...) den Bau der beiden Tiefenlager für HAA und SMA am gleichen Standort beantragen" (werden) (Beschwerdeschrift, S. 87 Rz 209), ist die VK STENFO daher zu Recht davon ausgegangen, dass der Entscheid für zwei Einzellager oder ein Kombilager im Frühjahr 2021 (noch) offen war.
7.2.6. Auch wenn davon ausgegangen wird, die Variante Kombilager sei im EP 16 entgegen der Vorinstanz nicht nur am Rande behandelt worden und zusätzlich in Erwägung gezogen wird, dass das ENSI bereits in seinem Bericht zur KS 16 vom 31. Juli 2017 von der grundsätzlichen Gleichwertigkeit der Variante Kombilager mit jener von zwei Einzelllagern ausging, durfte und musste die VK STENFO somit davon ausgehen, dass mit Blick auf diese Variante die mit der Verwirklichung einer solchen verbundenen Sicherheitsrisiken noch nicht abgeklärt waren und ein entsprechender Auftrag des Bundesrats vorlag, d.h. die Variante Kombilager unter diesem Vorbehalt stand. Spätere Entwicklungen, wie insbesondere die am 12. September 2022, d.h. rund eineinhalb Jahre nach dem Entscheid der VK STENFO, erfolgte Mitteilung der Nagra, dass sie das geplante geologische Tiefenlager als Kombilager für HAA und SMA im Standortgebiet Nördlich Lägern (Kantone Aargau und Zürich) erstellen wolle, durfte und musste die VK STENFO bei ihrem Entscheid nicht berücksichtigen. Entgegen der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz damit die Sachverhaltsfeststellung durch die VK STENFO im Ergebnis zu Recht als vertretbar betrachtet.
7.3.
7.3.1. Art. 4 Abs. 2, 2bis und Abs. 5 SEFV legen fest, gestützt worauf die Kostenstudien, welche Grundlage der Festlegung der Kosten und Beiträge für eine Veranlagungsperiode bilden, zu erarbeiten sind. Weiter regeln diese Bestimmungen, in welchem Verfahren die Kostenstudien überprüft werden, bevor der Kostenausschuss der VK STENFO Antrag für die Festlegung der Kosten und Beiträge stellen kann (Der Kostenausschuss war in der hier noch massgebenden Fassung der SEFV noch nicht ausdrücklich als Organ des STENFO vorgesehen war; erst in der Fassung gemäss Ziff. 1 der Verordnung vom 24. November 2021, in Kraft seit 1. Januar 2022 [SEFV 2021], ist das Kostenkomitee als Organ der STENFO von Gesetzes wegen vorgeschrieben [vgl. Art. 20 lit. d und Art. 4 Abs. 4bis SEFV 2021; AS 2021 821]). Dabei ist hier entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zunächst klar, dass all diese Vorgaben beachtet wurden: In der KS 16 wurden die Stilllegungsplanungen, das Entsorgungsprogramm und aktuelle technisch-wissenschaftliche Erkenntnisse beachtet sowie die Kosten gestützt auf die im Zeitpunkt der Berechnung gültigen Preise ermittelt. Es wurde sodann bereits vor dem ersten Antrag des Kostenausschusses an die VK STENFO (der dem Antrag der VK STENFO ans UVEK vom 20. Dezember 2017 voranging) in Bezug auf die für die Sicherheit relevanten Aspekte die Stellungnahme des ENSI eingeholt und in Bezug auf die Kostenrechnung wurde die KS 16 von unabhängigen Experten überprüft. Es steht auch wie dargelegt fest, dass die VK STENFO nach Wiederaufnahme des Verfahrens bei ihr nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 6. Februar 2020 (Urteil 2C_440/2019) sämtliche entscheidrelevanten Stellungnahmen und Erkenntnisse, insbesondere wie dargelegt Bericht und Verfügung des Bundesrats zum EP 16 vom 21. November 2018 bei ihrem Entscheid vom 10. März 2021 beachtet hat.
Wenn die VK STENFO unter Beizug all dieser Erkenntnisse die Wahrscheinlichkeit für die Verwirklichung eines Kombilagers auf 20% angesetzt hat, so handelt es sich bei diesem - nicht nur von technisch-wissenschaftlichen, sondern vor allem auch von in der Zukunft liegenden, mit entsprechenden Unsicherheiten behafteten politischen Entscheidungsprozessen abhängigen - Entscheid, wie auch die Beschwerdeführerin anerkennt, um einen ausgesprochenen Ermessensentscheid, so dass sich hier nur fragen kann, ob die VK STENFO sich dabei im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens bewegt, oder - wie die Beschwerdeführerin geltend macht - diesen überschritten hat.
7.3.2.
7.3.2.1. Wie dargelegt hatte sich die von der VK STENFO vor ihrem Entscheid vom 10.März 2021 vorgefundene Situation gegenüber ihrem Antrag an das UVEK vom 20. Dezember 2017 nur insoweit verändert, als inzwischen das EP 16, die Stellungnahme des ENSI sowie Bericht und Verfügung des Bundesrats dazu und ausserdem der Arbeitsbericht der Nagra NAB 19-15 vorlagen. All diesen Dokumenten war zunächst nicht etwa zu entnehmen, dass sich die Wahrscheinlichkeit für die Realisierung eines Kombilagers gegenüber der in der KS 16 angenommenen Chance von 50% massgeblich erhöht hätte. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin, die namentlich gestützt auf Erkenntnisse und Entwicklungen, die sich erst deutlich nach dem Entscheid der VK STENFO ergaben, die Wahrscheinlichkeit für ein Kombilager mit 70% bemisst, fiel es daher für die VK STENFO von vornherein ausser Betracht, ihrem Entscheid eine weit über der Wahrscheinlichkeit gemäss KS 16 liegende Chance für ein Kombilager zugrunde zu legen; dies umso mehr, als auch der Kostenausschuss "im zweiten Umgang" seinen bisherigen Antrag auf Festsetzung der Wahrscheinlichkeit für die Realisierung eines Kombilagers - und zwar nicht unter Berufung auf Bericht und Verfügung des Bundesrats vom 21. November 2018 - von 50% auf 40% gesenkt hatte
Daher kann sich einzig fragen, ob die VK STENFO, indem sie die für die Ermittlung der Entsorgungskosten massgebliche Wahrscheinlichkeit Kombilager gegenüber dem Antrag des Kostenausschusses nochmals um 20% senkte, in Willkür verfallen ist.
7.3.2.2. Auch dies ist entgegen der Beschwerdeführerin zu verneinen. Angesichts des Umstands, dass zwar die Variante Kombilager vom ENSI als gleichwertig mit der Realisierung von zwei Einzellagern betrachtet wurde, das ENSI selbst dem Bundesrat aber mit Bezug darauf zusätzliche Sicherheitsprüfungen beantragt hatte, der Bundesrat diesem Antrag mit entsprechenden Auflagen in seiner Verfügung vom 21. November 2018 entsprochen hatte und zudem auch die Nagra in ihrem Arbeitsbericht vom September 2020 (NAB 19-15), in dem die beiden Lösungen Kombilager und zwei Einzellager in verschiedener Hinsicht verglichen worden waren, zwar die Vorteile eines Kombilagers hervorgehoben, indessen Sicherheitsfragen ausdrücklich vorbehalten hatte, musste jedenfalls diese Frage offensichtlich als bisher noch nicht genügend bearbeitet gelten. Wenn die VK STENFO sich in dieser Situation, auch unter Berücksichtigung des Umstands, dass es sich bei der Frage der Sicherheit des Endlagers für SMA und HAA nicht nur in technisch-wissenschaftlicher Hinsicht, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der gesellschaftlichen und politischen Akzeptanz um einen zentralen Aspekt handelt, für die Senkung der Wahrscheinlichkeit Kombilager auf 20% entschloss, so erweist sich dies jedenfalls als vertretbar und liegt darin keine Überschreitung des der VK STENFO zustehenden Ermessens.
Für eine zurückhaltende bzw. vorsichtige Einschätzung der Chance der Verwirklichung eines Kombilagers sprach im Übrigen auch die Entstehungsgeschichte von Art. 77 Abs. 2 KEG betreffend die Sicherstellung der Entsorgungskosten im Entsorgungsfonds. Dieses System sollte und soll sicherstellen, dass die Eigentümer von Kernanlagen ohne zusätzliche Beanspruchung öffentlicher Mittel für sämtliche Stilllegungs- und Entsorgungskosten aufkommen (vgl. E. 4.2 oben). Auch dies rechtfertigt eine vorsichtige Bewertung der zu erwartenden Entsorgungskosten, die im Ergebnis dazu beiträgt, dass die im Entsorgungsfonds vorhandenen Mittel in jedem Fall, d.h. auch bei Eintritt unerwarteter Risiken, die tatsächlich anfallenden Entsorgungskosten abzudecken vermögen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist auch deshalb nicht zu beanstanden, dass die VK STENFO die Chance für die Realisierung eines Kombilagers für den Veranlagungszeitraum 2017 - 2019 zurückhaltend mit 20% angesetzt hat.
8.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Diesem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 65 Abs. 5 BGG; Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 50'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), mitgeteilt.
Lausanne, 21. Januar 2025
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: C. Quinto