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[AZA 3] 
2P.369/1998/odi 
 
          II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG  
          *********************************** 
 
21. März 2000  
 
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der 
 
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hungerbühler, Müller,  
Bundesrichterin Yersin, Ersatzrichter Seiler und Gerichts- 
schreiberin Diarra. 
 
--------- 
 
In Sachen 
 
Verband Basler Assistenz- und Oberärzte/-innen (VBAO),  
Sektion beider Basel des Verbandes Schweizerischer Assis- 
tenz- und Oberärzte (VSAO), Beschwerdeführer, vertreten 
durch Advokat Dr. Lucius Huber, Dufourstrasse 11, Basel, 
 
gegen 
 
Kanton B a s e l - S t a d t, handelnd durch den Regie-  
rungsrat, dieser vertreten durch das Sanitätsdepartement, 
 
betreffend 
          Gewaltenteilung, Art. 4 aBV 
    (Verordnung betreffend die Anstellungsbedingungen 
der Assistenz- und Oberärzte an staatlichen Spitälern), 
hat sich ergeben: 
 
A.-  
Das Dienstverhältnis der Assistenz- und Oberärzte  
an den staatlichen Spitälern des Kantons Basel-Stadt wird 
geregelt durch die regierungsrätliche Verordnung vom 
26. Juni 1984 betreffend die Anstellungsbedingungen der As- 
sistenz- und Oberärzte an staatlichen Spitälern (AAOV). Die- 
se Verordnung stützt sich nach ihrem Ingress auf § 1 Abs. 3 
des Beamtengesetzes vom 25. April 1968 und § 1 Abs. 2 des 
Lohngesetzes vom 12. November 1970. Letzteres wurde inzwi- 
schen ersetzt durch das Lohngesetz vom 18. Januar 1995, des- 
sen § 1 Abs. 3 lautet: 
 
       "Auf Durchgangspositionen (wie zum Beispiel bei As- 
         sistenz- und Oberärzten und -ärztinnen), Praktika 
         und Volontariate zwecks beruflicher Aus-, Weiter- 
         und Fortbildung sowie auf Berufslehrgänge und Be- 
         rufslehren findet das Lohngesetz keine Anwendung. 
         Soweit für solche Dienstverhältnisse weder Ver- 
         ordnungen noch Reglemente bestehen, erlässt das 
         Personalamt entsprechende Weisungen und regelt die 
         Lohnansätze nach einheitlichen Gesichtspunkten." 
 
       Gemäss Anhang I AAOV betrug der Jahreslohn (inkl. 
13. Monatslohn) für Assistenzärzte zwischen Fr. 73'154.25 
und Fr. 120'220.75, für stellvertretende Oberärzte zwischen 
Fr. 118'927.25 und Fr. 167'329.50 und für Oberärzte zwischen 
Fr. 122'986.50 und Fr. 187'151.25. 
 
       Am 15. September 1998 änderte der Regierungsrat des 
Kantons Basel-Stadt die Verordnung ab. Damit wurde ein neuer 
Absatz eingefügt, wonach der Lohn entsprechend der für das 
übrige Staatspersonal geltenden Regelung an die Teuerung an- 
gepasst wird. Sodann wurde die Lohnskala in Anhang I neu 
festgesetzt. Der Jahreslohn beträgt nach dieser neuen Fas- 
sung (inkl. 13. Monatslohn) für Assistenzärzte zwischen 
Fr. 78'120.-- und Fr. 111'231.--, für stellvertretende Ober- 
ärzte zwischen Fr. 115'024.-- und Fr. 143'780.-- und für 
Oberärzte zwischen Fr. 119'817.-- und Fr. 146'175.--. Die 
Änderung enthält ferner Übergangsbestimmungen, wonach für 
bisherige Stelleninhaber der frankenmässige Lohnanspruch ge- 
wahrt bleibt. Sie trat am 1. Januar 1999 in Kraft. 
 
B.-  
Der Verband Basler Assistenz- und Oberärzte/-innen  
erhob am 26. Oktober 1998 staatsrechtliche Beschwerde mit 
dem Antrag, die Verordnungsänderung vom 15. September 1998 
vollumfänglich aufzuheben. Zudem beantragte er Erteilung der 
aufschiebenden Wirkung. Er rügt eine Verletzung der Gewal- 
tenteilung und der Rechtsgleichheit. 
 
C.-  
Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt be-  
antragte am 12. November 1998 namens des Regierungsrates, 
das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Mit Verfü- 
gung des Präsidenten der II. öffentlichrechtlichen Abteilung 
des Bundesgerichts vom 20. November 1998 wurde das Gesuch 
abgewiesen. 
 
D.-  
Mit Vernehmlassung vom 15. März 1999 beantragte das  
Sanitätsdepartement, auf die staatsrechtliche Beschwerde 
nicht einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. 
 
E.-  
In dem vom Bundesgericht gemäss Art. 93 Abs. 1 OG  
angeordneten zweiten Schriftenwechsel hielten die Parteien 
an ihrem Standpunkt fest. 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:  
 
1.-  
a) Da der Kanton Basel-Stadt kein Verfahren der  
abstrakten Normenkontrolle kennt, kann die Verordnung direkt 
mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (Art. 84 
Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 OG). 
 
       b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Er- 
lass ist legitimiert, wer durch den angefochtenen Erlass un- 
mittelbar oder virtuell (das heisst mit einer minimalen 
Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal) in seinen 
rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (Art. 88 OG
BGE 125 I 173 E. 1b S. 174; 124 I 159 E. 1c S. 161 f.; 123 I 
221 E. 2 S. 224 f.). Ein Verband ist legitimiert, mit 
staatsrechtlicher Beschwerde die Interessen seiner Mitglie- 
der zu wahren, wenn er als juristische Person konstituiert 
ist, nach seinen Statuten die durch die angerufenen verfas- 
sungsmässigen Rechte geschützten Interessen seiner Mitglie- 
der zu wahren hat und die Mehrzahl oder doch eine Grosszahl 
seiner Mitglieder vom angefochtenen Erlass direkt oder vir- 
tuell betroffen sind (BGE 123 I 221 E. 2 S. 225; 122 I 70 
E. 1b S. 73, je mit Hinweisen). 
 
       Der Beschwerdeführer ist ein Verein mit dem Zweck, 
die beruflichen, standespolitischen und wirtschaftlichen In- 
teressen seiner Mitglieder zu wahren. Seine Aktivmitglieder 
sind Personen, die das eidgenössische Ärztediplom oder ein 
anderes eidgenössisches Medizinaldiplom besitzen und in ei- 
nem Anstellungsverhältnis tätig sind. Es kann entgegen der 
unsubstantiierten Bestreitung seitens des Sanitätsdeparte- 
ments ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass eine 
Grosszahl der Vereinsmitglieder von der angefochtenen Ver- 
ordnung betroffen sind. Das Sanitätsdepartement bestreitet 
die Beschwerdelegitimation der Assistenz- und Oberärzte, 
weil diese nur auf ein bzw. drei Jahre ohne Rechtsanspruch 
auf Wiederwahl gewählt seien und infolge der frankenmässigen 
Besitzstandswahrung nicht in ihren rechtlich geschützten In- 
teressen betroffen seien. Indessen haben nach ständiger 
Rechtsprechung des Bundesgerichts die öffentlichen Bediens- 
teten einen rechtlich geschützten Anspruch darauf, nicht 
willkürlich, rechtsungleich oder in einer gegen Treu und 
Glauben oder gegen andere verfassungsmässige Rechte verstos- 
senden Weise besoldet zu werden (BGE 123 I 1, nicht veröf- 
fentlichte E. 1b; BGE 121 I 102, nicht veröffentlichte 
E. 1b; 49, nicht veröffentlichte E. 1), unabhängig davon, ob 
sie einen Rechtsanspruch auf Wiederwahl haben und ob ihr 
Lohn frankenmässig gekürzt oder bloss ein weiterer Lohnauf- 
stieg verunmöglicht wird. Auf die Beschwerde ist einzutre- 
ten. 
 
2.-  
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der  
Gewaltenteilung. Die angefochtene Verordnung stütze sich auf 
das inzwischen nicht mehr existierende alte Lohngesetz; 
streng betrachtet fehle somit überhaupt eine gültige Delega- 
tionsnorm. Auch § 1 Abs. 3 des neuen Lohngesetzes von 1995 
bilde keine genügende Delegationsnorm; diese Gesetzesbe- 
stimmung stelle eine reine Blankodelegation dar, welche im 
Lichte des Gesetzesvorbehalts grundsätzlich bedenklich sei. 
Zumindest erlaube eine solche gesetzliche Grundlage keine 
Besoldungsänderung, die den Rahmen der bisher üblichen Rege- 
lungen sprenge und auf eine Neuorientierung der Lohnpolitik 
für Assistenz- und Oberärzte hinauslaufe. Für wichtige Be- 
stimmungen sei ein formelles Gesetz erforderlich. Das be- 
treffe auch die Grundsätze der Gehaltsordnung. Die durch die 
angefochtene Verordnungsänderung angeordneten Besoldungskür- 
zungen von bis zu 8,2% (für Assistenzärzte) bzw. rund 22% 
(für Oberärzte) lägen nicht im Rahmen des Zulässigen und 
seien durch die gesetzliche Grundlage nicht mehr gedeckt. 
       b) Der Grundsatz der Gewaltenteilung schützt nach 
ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfas- 
sungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfas- 
sungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür 
zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem jeweili- 
gen kantonalen Staatsrecht (vgl. BGE 124 I 127 E. 3a S. 132, 
216 E. 3b S. 219; 123 I 1 E. 3 S. 5; 121 I 22 E. 3a S. 25; 
118 Ia 245 E. 3b S. 247). Bundesverfassungsrechtlich ist die 
Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtset- 
zungszuständigkeiten an die Regierung zulässig, wenn sie in 
einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kanto- 
nale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Ge- 
biet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung 
selber enthält, soweit die Rechtsstellung der Bürger schwer- 
wiegend berührt wird (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 221 
E. 4a S. 226; 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310). 
 
       c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass 
im Kanton Basel-Stadt besondere verfassungsrechtliche Be- 
stimmungen über die Zulässigkeit von Rechtsetzungsdelegatio- 
nen oder über die Zuständigkeit für die Festsetzung von 
staatlichen Besoldungen bestünden. Die Zulässigkeit der an- 
gefochtenen Verordnung ist daher nach allgemeinen Grundsät- 
zen zu beurteilen. 
 
       d) Grundlage für die Verordnung ist neben § 1 
Abs. 3 des Lohngesetzes auch § 1 Abs. 3 des Beamtengesetzes. 
Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat ausdrücklich, 
Dienstordnungen zu erlassen. Es besteht somit eine gesetzli- 
che Grundlage. Zu prüfen ist, ob diese die Anforderungen an 
die Bestimmtheit erfüllt. 
 
       e) Es kann nicht allgemein gesagt werden, wie de- 
tailliert das formelle Gesetz selber sein muss. Als freilich 
konkretisierungsbedürftiger Grundsatz gilt, dass es die 
grundlegenden und wichtigen Bestimmungen enthalten muss 
Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaats-  
recht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 343;  Walter Kälin, Gesetz  
und Verordnung, in: Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Ver- 
fassungsrechts, Bern 1995, S. 129 ff., 136 ff.;  Hansjörg  
Seiler, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schwei-  
zerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 314 ff., mit weiteren 
Hinweisen; vgl. auch Art. 164 Abs. 1 BV). Strengere Anforde- 
rungen an das formelle Gesetz gelten dort, wo es um eine 
Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung öffent- 
lichrechtlicher Pflichten geht, wobei die Natur und die 
Schwere des Eingriffs mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 
221 E. 4a S. 226). Ein formelles Gesetz ist aber auch unab- 
hängig von Grundrechtseingriffen erforderlich für wichtige 
politische Entscheide (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 254 
E. 2b/bb S. 256; 121 I 22 E. 4a S. 26 f.). Wegleitend kann 
eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen 
Kantonen übliche Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf 
Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein 
üblichen Standard entspricht. Für völlig neue, bisher unüb- 
liche Bestimmungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz er- 
forderlich (BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb 
S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; 121 I 22 E. 4a S. 27, 273 
E. 5a S. 277 f.; ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d/aa, mit Hinwei- 
sen). 
 
       f) Im öffentlichen Dienstrecht werden herkömmli- 
cherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die gesetzliche 
Grundlage gestellt wie im allgemeinen Rechtsverhältnis 
Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4. Aufl.,  
Basel/Frankfurt 1991, S. 631;  Pierre Moor, Droit administra-  
tif, Vol. III, Bern 1992, S. 213;  Markus Müller, Lineare  
Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der 
Rechtsgleichheit, in: AJP 1997, S. 841-847, 843;  Paul   
Richli, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public  
Management, Bern 1996, S. 32). Abgesehen von schweren Ein- 
griffen in die Freiheitsrechte ist es üblich und verfas- 
sungsrechtlich zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten 
auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren; insbesondere 
braucht die Besoldung nicht zwingend im formellen Gesetz 
festgelegt zu werden (vgl. BGE 123 I 1 E. 3 S. 5; 118 Ia 245 
E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.; ZBl 98/1997 
S. 75, E. 5d/cc). Das entspricht auch der Rechtswirklich- 
keit. In den meisten Kantonen werden die Gehälter generell 
durch Verordnung oder Parlamentsdekret festgelegt oder ent- 
hält das Gesetz nur Grundsätze, die durch Parlament oder Re- 
gierung konkretisiert werden (  Franz Dommann, Personalrecht  
für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern, 
in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffent- 
lichen Dienstes, Bern 1999, S. 35 ff., 43;  Fritz Lang, Das  
Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/ 
Poledna, a.a.O., S. 49 ff., 74;  Tomas Poledna, Leistungslohn  
und Legalitätsprinzip, in: Festschrift für Yvo Hangartner, 
St. Gallen 1998, S. 269 ff., 279 f.;  Andreas Zünd, Gesetz  
und Dekret im Kanton Aargau, Aarau 1986, S. 97 ff.). Wo das 
formelle Gesetz die Besoldungsklassen sowie Maximal- und 
Minimalbesoldungen selber festlegt, erfolgt in der Regel 
zumindest die Einstufung der einzelnen Funktionen in eine 
bestimme Klasse durch Verordnung der Regierung. So ist 
beispielsweise die Regelung im Bund (Art. 36 und 38 des Be- 
amtengesetzes vom 30. Juni 1927, SR 172.221.10; zum neuen 
Bundespersonalgesetz siehe  Peter Helbling, Entwicklungen im  
Personalrecht des Bundes; Anmerkungen zum Bundespersonalge- 
setz, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., 31). Auch im 
Kanton Basel-Stadt enthält das Lohngesetz in seinem Anhang 
die frankenmässigen Minimal- und Maximalansätze der einzel- 
nen Lohnklassen sowie den Stufenverlauf; hingegen liegt die 
Kompetenz zur Einreihung der Funktionen in die Lohnklassen 
gemäss § 6 des Lohngesetzes beim Regierungsrat. Eine solche 
Regelung ist jedenfalls verfassungsrechtlich zulässig (nicht 
veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 25. Februar 
1994 i.S. B., E. 2c). 
       Die Lehre fordert im Allgemeinen, dass die Besol- 
dungsgrundsätze im formellen Gesetz zu regeln seien (  Thomas  
Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen  
Spital, Bern/Stuttgart/Wien 1995, S. 75, 107;  Müller,  
a.a.O., S. 843), wobei als solche Grundsätze etwa Mindest- 
und Höchstgehälter, die Zahl der Gehaltsstufen sowie die 
Grundsätze für die Einteilung der Stellen in diese Stufen 
genannt werden (  Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentli-  
chen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., 
146 f.;  Poledna, a.a.O., S. 290 f.;  Richli, a.a.O., S. 77  
f.). Hingegen wird nicht verlangt, dass sich der Lohn jeder 
einzelnen Funktion aus dem formellen Gesetz ergibt. 
 
       Das Kriterium der Üblichkeit (E. 2e) kann auch im 
Beamtenrecht Anwendung finden (vgl.  Eichenberger, a.a.O.,  
S. 57 f.;  Evi Schwarzenbach Heusser, Das Personalrecht des  
Kantons Thurgau, Diss. Zürich 1998, S. 53 f.). So hat das 
Bundesgericht eine auf dem Verordnungsweg festgelegte 
zwangsweise Pensionierung von Beamten mit 63 Jahren (mit 
entsprechender finanzieller Einbusse) als Verstoss gegen die 
Gewaltenteilung beurteilt, weil dies dem bisher weitherum 
üblichen Ruhestandsalter nicht entsprach (ZBl 98/1997 S. 75, 
E. 5d). Umgekehrt wurde es als zulässig erachtet, durch Ver- 
ordnung die Pflichtstundenzahl von Mittelschullehrern um 
eine Lektion pro Woche zu erhöhen, weil sich auch die erhöh- 
te Zahl noch in einem üblichen Rahmen bewegte (nicht publi- 
ziertes Urteil vom 15. Januar 1999 i.S. K., E. 2e und g). 
 
       g) Der Beschwerdeführer zieht zur Beurteilung der 
Zulässigkeit einer Delegation die Grundsätze des Abgabe- 
rechts heran. Bei rein wirtschaftlicher Betrachtung mag es 
in der Tat seltsam erscheinen, einerseits bereits für rela- 
tiv geringfügige Gebühren von einigen hundert Franken eine 
formellgesetzliche Grundlage zu verlangen (BGE 125 I 173 
E. 9 S. 179 ff.; 123 I 254 E. 2c S. 256 f.), andererseits 
aber die Festlegung des Beamtenlohnes, die für die Betroffe- 
nen viel bedeutender sein kann, auf dem Verordnungsweg zuzu- 
lassen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass das Legali- 
tätsprinzip im Abgaberecht seit jeher strenger gehandhabt 
wurde als in anderen Bereichen und erst recht als in der 
Leistungsverwaltung und im öffentlichen Dienstrecht. Hinzu 
kommt, dass auch im Gebührenrecht die Anforderungen an die 
formellgesetzliche Grundlage gelockert werden können, wenn 
das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche 
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt 
wird (BGE 125 I 173 E. 9a S. 179, 182 E. 4a S. 193; 124 I 11 
E. 6a S. 19, je mit Hinweisen). Insbesondere sind die Anfor- 
derungen an die gesetzliche Grundlage dort geringer, wo die 
Abgabe ein Entgelt für die freiwillige und kommerzielle Be- 
nützung einer öffentlichen Einrichtung darstellt, welche 
nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert wird 
(BGE 125 I 182 E. 4a S. 193; 122 I 279 E. 6c S. 289 f.; 121 
I 230 E. 3g/dd S. 239). Dass beispielsweise an Gebühren für 
einzelne Universitätskurse oder Zulassungsprüfungen höhere 
Anforderungen gestellt wurden, ist darauf zurückzuführen, 
dass in diesen Fällen weder aus der Natur der Abgabe noch 
aus dem formellen Gesetz hervorging, dass eine marktgerechte 
Kostendeckung anzustreben sei (BGE 125 I 173 E. 9a und e 
S. 179 und 181; 123 I 254 E. 2b S. 255 f.). Hingegen hat das 
Bundesgericht unter Hinweis auf die in diesen Bereichen gel- 
tenden marktwirtschaftlichen Prinzipien grosszügigere Dele- 
gationen zugelassen für die Infrastrukturabgabe von Beleg- 
ärzten in Spitälern (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f.) oder die 
Landegebühr auf Flugplätzen (BGE 125 I 182 E. 4f S. 195 f.). 
 
       Für die Besoldung im öffentlichen Dienstrecht kann 
Analoges gelten: Anders als bei Gebühren, bei denen der 
Staat nicht immer Kostendeckung anstrebt, ist bei Besoldun- 
gen davon auszugehen, dass grundsätzlich mit der Entlöhnung 
der Wert der Arbeit abgegolten werden soll. Somit unterlie- 
gen die staatlichen Besoldungen in einem gewissen Rahmen 
ähnlich wie Benützungsgebühren für kommerziell angebotene 
Dienstleistungen einer Regulierung nach marktwirtschaftli- 
chen Grundsätzen: Einerseits kann vom Staat nicht erwartet 
oder verlangt werden, dass er wesentlich höhere Löhne ent- 
richtet als andernorts für eine ähnliche Tätigkeit bezahlt 
werden. Sind die Löhne im Vergleich zu anderen Kantonen oder 
zu privaten Arbeitgebern andererseits zu tief, so wird der 
Staat offene Stellen nicht mehr besetzen und seine Aufgaben 
nicht wahrnehmen können. Das rechtfertigt oder verlangt gar 
eine gewisse Flexibilität in der Lohnfestsetzung und erlaubt 
es, die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetz- 
lichen Grundlage zu lockern. 
 
       h) Die angefochtene Verordnungsänderung ist im 
Lichte dieser Grundsätze nicht zu beanstanden: Wohl sind 
ihre gesetzlichen Grundlagen relativ unbestimmt. Doch ent- 
fernt sich die angefochtene Regelung entgegen der Darstel- 
lung des Beschwerdeführers nicht wesentlich von den bisher 
geltenden Regeln und auch nicht von den Grundsätzen, die im 
Lohngesetz für die übrigen staatlichen Funktionen enthalten 
sind. 
 
       Aus den Vorarbeiten zur Verordnungsrevision geht 
hervor, dass die Besoldungen der Assistenz- und Oberärzte 
jeweils in Relation zu den Lohnklassen gemäss Lohngesetz be- 
trachtet wurden. Im Bericht des Zentralen Personaldienstes 
des Kantons Basel-Stadt vom 2. Juni 1998 wurde eine Bewer- 
tung der Funktionen Assistenz- und Oberarzt zugrunde gelegt. 
Diese hätte bei Assistenzärzten zu einer Einreihung in die 
Lohnklasse 18 geführt. Unter Berücksichtigung des Ausbil- 
dungscharakters des Assistenzarztverhältnisses und auf Grund 
von Vergleichen mit anderen Ausbildungsverhältnissen von 
Hochschulabsolventen (Assistenz an der Universität, juristi- 
sche Volontariate oder Praktika der Psychologen), die durch- 
wegs in den Lohnklassen 15-17 oder gar noch tiefer einge- 
reiht sind, gelangte das Personalamt schliesslich zu einer 
Einstufung, die zu Beginn der Stufe A von Lohnklasse 16 ge- 
mäss Lohngesetz entspricht, dann aber rascher aufsteigt und 
nach einigen Jahren etwa die Lohnklasse 17 erreicht. Gegen- 
über der bisherigen Regelung wurde dadurch die Anfangsbesol- 
dung um ca. 6,7% angehoben. Die Besoldung im zweiten Jahr 
bleibt gleich, während ab dem dritten Jahr der Lohn gekürzt 
wurde bis zu ca. 8%. Das entspricht in den letzten Jahren 
einer Rückstufung um zirka eine Lohnklasse gemäss Lohnge- 
setz. 
 
       Für die Oberärzte kam das Personalamt zum Schluss, 
eine Einstufung in die Lohnklassen 20 oder 21 wäre möglich. 
Die schliesslich festgelegte Lohnkurve entspricht etwa die- 
sem Rahmen. Freilich liegt das neue Maximum (Stufe 9) 21,9% 
tiefer als das bisherige Maximum (Stufe 14), weil die Zahl 
der Stufen von 14 auf 9 reduziert wurde. Der Beschwerdefüh- 
rer bringt indessen selber vor, dass auch bisher nur ganz 
wenige Oberärzte das Maximalgehalt erreicht hätten, während 
der grösste Teil der Oberärzte maximal Fr. 163'078.-- ver- 
dienten. Das ergibt sich daraus, dass die Funktion des Ober- 
arztes nach basel-städtischer Regelung keine Daueranstel- 
lung, sondern eine Durchgangsposition ist, die gemäss § 5 
AAOV in der Regel sechs, ausnahmsweise höchstens acht Jahre 
dauert. Gegenüber der bisherigen Lohnstufe 9 
(Fr. 169'100.75) liegt die neue höchste Lohnstufe 9 
(Fr. 146'175.--) rund 13,6% tiefer. Das entspricht in dieser 
Stufe einer Rückstufung um ca. zwei Lohnklassen. In den tie- 
feren Stufen fällt die Differenz jedoch geringer aus: In der 
Stufe 1 beträgt sie ca. 2,6%, in der Stufe 5 ca. 5,8%. 
 
       Hinzu kommt, dass der frankenmässige Besitzstand 
der bisherigen Stelleninhaber gewahrt wurde. 
 
       Wohl hat die Neuregelung für die Oberärzte und die 
oberen Stufen der Assistenzärzte eine nicht unerhebliche 
Tieferbesoldung gegenüber der bisherigen Regelung zur Folge, 
doch kann nicht gesagt werden, dass der Regierungsrat von 
seiner Kompetenz in einer völlig unüblichen und vom Gesetz 
nicht mehr abgedeckten Weise Gebrauch gemacht und damit den 
Rahmen der zulässigen Delegation gesprengt hätte. Er hat 
sich im Gegenteil an die Regelung im Lohngesetz angelehnt. 
Die Abweichung von diesem Gesetz erfolgt bei den Assistenz- 
ärzten zu deren Gunsten, indem der Lohnaufstieg rascher ver- 
läuft als nach Lohngesetz. Auch für die Oberärzte weicht der 
Stufenaufstieg nicht wesentlich von demjenigen gemäss Lohn- 
gesetz ab. Unterstünden die Arbeitsverhältnisse der Assis- 
tenz- und Oberärzte dem Lohngesetz, so hätte der Regierungs- 
rat gemäss § 6 dieses Gesetzes ebenfalls die Kompetenz zur 
Einreihung in die Lohnklasse und gemäss § 2 Abs. 2 auch die 
Befugnis zur Anpassung der Einreihung bei veränderten Ver- 
hältnissen. Der Regierungsrat hat sich sodann auch auf eine 
Arbeitsbewertung gestützt. Nicht ersichtlich ist, inwiefern 
das Lohngesetz eine Berücksichtigung des Lohnniveaus in an- 
deren Kantonen verbieten würde. Insgesamt hat der Regie- 
rungsrat von seiner ihm delegierten Kompetenz nicht anders 
Gebrauch gemacht, als es ihm auch auf Grund des Lohngesetzes 
zustünde, welches seinerseits den verfassungsmässigen An- 
forderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm ohne 
weiteres genügt. Der konkrete Einreihungsentscheid kann 
allenfalls unangemessen sein oder gegen das Rechtsgleich- 
heitsgebot verstossen. Er verletzt aber nicht die Zuständig- 
keitsordnung bzw. die Gewaltenteilung. 
 
3.-  
a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der  
Rechtsgleichheit. Besoldungskürzungen dürften nicht ohne 
besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Be- 
rechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen. Die vom Kanton 
vorgebrachten Gründe für die Tieferstufung der Ärzte seien 
unsachlich. Eine im Jahre 1995 durchgeführte analytische Ar- 
beitsbewertung habe ergeben, dass Assistenzärzte in die 
Lohnklassen 17 und 19, Oberärzte in die Klassen 21 und 22 
einzustufen seien. Die angefochtene Reduktion widerspreche 
dieser Bewertung; für eine Neubewertung lägen keine Gründe 
vor. Zudem habe das Sanitätsdepartement gegenüber dem Re- 
gierungsrat das Ergebnis der 1995 durchgeführten Bewertung 
verschwiegen. Die vom Kanton angestellten Vergleiche mit an- 
deren Kantonen und anderen Praktikantenstellen seien unhalt- 
bar. Es bestehe somit keine besondere Rechtfertigung, um 
einseitig bei Assistenz- und Oberärzten die Besoldung zu 
kürzen. 
 
       b) Die Verfassung enthält keine besonderen Anfor- 
derungen an die Unterlagen, welche ein antragstellendes De- 
partement dem über eine Verordnungsänderung entscheidenden 
Regierungsrat unterbreiten muss. Auch Lehre und Rechtspre- 
chung haben bisher keine diesbezüglichen Regeln entwickelt. 
Aus allgemeinen Grundsätzen des staatlichen Handelns ist zu 
folgern, dass derartige Anträge nicht irreführend oder krass 
lückenhaft sein dürfen. Umgekehrt können aber daran nicht 
allzu hohe Anforderungen gestellt werden. Es ist zu berück- 
sichtigen, dass die übrigen Mitglieder des Regierungsrates 
in der Regel über die zu entscheidenden Fragen ebenfalls ei- 
nigermassen informiert sind und zudem an der Regierungsrats- 
sitzung oder in einem verwaltungsinternen Vorverfahren vom 
antragstellenden Departement weitere Informationen verlangen 
können. 
 
       Der Antrag des Sanitätsdepartements vom 31. August 
1998 an den Regierungsrat wies ausdrücklich darauf hin, dass 
durch die vorgesehene Verordnungsänderung der Lohn der As- 
sistenz- und Oberärzte gesenkt werde. Das Ausmass dieser 
Senkung war aus einem Vergleich mit der geltenden Verordnung 
ersichtlich. Ausdrücklich begründet wurde zudem, weshalb bei 
Assistenzärzten im Hinblick auf die Ausbildungssituation die 
Bewertung nach dem Basler Arbeitsbewertungssystem nicht kor- 
rekt durchführbar sei. Eine irreführende Information kann in 
diesen Unterlagen nicht erblickt werden. 
       c) Das öffentliche Dienstrecht wird durch die je- 
weilige Gesetzgebung bestimmt; es macht deshalb, auch was 
die vermögensrechtliche Seite betrifft, grundsätzlich die 
Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Nach der 
Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen 
Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter 
wohlerworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die ent- 
sprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von 
den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder 
bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbun- 
dene Zusicherungen abgegeben worden sind. Soweit die ver- 
mögensrechtlichen Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte 
darstellen, sind sie gegenüber Rechtsänderungen nur nach 
Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleich- 
heit geschützt; der Beamte kann sich aufgrund von Art. 4 aBV 
bzw. Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV dagegen zur Wehr setzen, 
dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich 
entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe 
ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner 
Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (BGE 118 Ia 
245 E. 5b S. 255 f.; Pra 1998 31 227, E. 3b; Pra 1997 1 
E. 3b; je mit Hinweisen;  Regula Kägi-Diener, Beamte zwischen  
Recht und Finanzen, in: recht 1995 S. 10 ff., 15 f.;  Müller,  
a.a.O., S. 841 f.). 
 
       d) Das bedeutet nicht, dass es unzulässig wäre, Be- 
soldungskürzungen nur für einzelne Funktionen oder Bereiche 
vorzunehmen. Die zuständigen Behörden haben von Verfassungs 
wegen einen grossen Ermessensspielraum in Organisations- und 
Besoldungsfragen. Art. 4 aBV bzw. Art. 8 Abs. 1 BV ist ver- 
letzt, wenn gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Ob 
verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten 
sind, hängt jedoch von Beurteilungen ab, die unterschiedlich 
ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots 
und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, 
aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbe- 
standsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung von Beam- 
ten massgebend sein sollen (BGE 125 I 71 E. 2c/aa S. 79; 124 
II 409 E. 9b S. 426 f.; 123 I 1 E. 6b S. 8; 121 I 102 
E. 4a/c S. 104 f.). Das Bundesgericht übt eine gewisse Zu- 
rückhaltung und greift von Verfassungs wegen bloss ein, wenn 
der Kanton mit den Unterscheidungen, die er trifft, eine 
Grenze zieht, die sich nicht vernünftig begründen lässt, die 
unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu 
willkürlich ist (BGE 123 I 1 E. 6a S. 7 f., mit Hinweisen; 
Ulrich Häfelin/Walter Haller, a.a.O., S. 514 ff.).  
 
       Das Bundesgericht hat deshalb den politischen Be- 
hörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von 
Besoldungsordnungen zugestanden. So wurden beispielsweise 
bereits innerhalb verschiedener Kategorien von Lehrkräften 
folgende Lohndifferenzen als verfassungsrechtlich haltbar 
anerkannt: 
 
       - fast 22% zwischen Primar- und Orientierungsschul- 
lehrern (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53 f.); 
 
       - rund 6,6% bzw. 12% zwischen Hauptlehrern und 
Lehrbeauftragten (BGE 121 I 102 E. 4d S. 106 f.; unveröf- 
fentlichtes Urteil i.S. B. vom 10. Dezember 1993, E. 5a/bb); 
 
       - rund 20-26% zwischen zwei Lehrerkategorien, die 
sich in der Ausbildung unterschieden (dreijährige Lehreraus- 
bildung gegenüber Matura und anschliessendes Lizentiat), 
aber teilweise an der gleichen Schule unterrichteten (nicht 
veröffentlichtes Urteil vom 27. September 1996 i.S. W., 
E. 2); 
 
       - fast 10% zwischen Logopädinnen mit Grundausbil- 
dung Matur und solchen mit Lehrerpatent (BGE 123 I 1 E. 6h 
S. 11); 
       - 6,73% Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41% 
Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kauf- 
männischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern 
(nicht veröffentlichtes Urteil vom 10. August 1998 i.S. A., 
E. 4); 
 
       - rund 18% zwischen Mittelschullehrern und Berufs- 
schullehrern trotz gleicher Ausbildung (nicht veröffentlich- 
tes Urteil vom 6. Oktober 1999 i.S. F., E. 3c). 
 
       Dieser grosse Ermessensspielraum besteht umso mehr, 
wenn nicht ein Vergleich zwischen verwandten, sondern zwi- 
schen unterschiedlichen Tätigkeiten zur Diskussion steht. Ob 
beispielsweise die Arbeit von Ärzten mehr oder weniger wert 
ist als diejenige von Lehrern, Psychologen, Juristen oder 
anderen Berufsgattungen, lässt sich nicht nach feststehenden 
Bewertungskriterien objektiv feststellen, sondern hängt ab 
von der gesellschaftlichen Wertschätzung, die einer bestimm- 
ten Tätigkeit entgegengebracht wird (BGE 125 II 385 E. 5b 
S. 390; ZBl 98/1997 S. 210, E. 2b; nicht veröffentlichtes 
Urteil vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2e). Dementspre- 
chend ist der verfassungsrechtliche Spielraum hier grösser 
als innerhalb verschiedener Kategorien desselben Berufs. 
 
       e) Der Beschwerdeführer stellt unter Berufung auf 
ein vom ihm vorgelegtes Rechtsgutachten die zurückhaltende 
Praxis des Bundesgerichts in Frage. Es sei nicht gerechtfer- 
tigt, im Rahmen des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots an- 
dere Prüfungsmassstäbe anzuwenden als bei der Beurteilung 
einer Geschlechtsdiskriminierung, da das Diskriminierungs- 
verbot nichts anderes sei als eine Konkretisierung des all- 
gemeinen Gleichbehandlungsgebots (ebenso  Paul Richli, AJP  
1995 S. 1202 f.;  Vincent Martenet, L'égalité de rémunération  
dans la fonction publique, in: AJP 1997 S. 825 ff., 838 f.). 
Für eine fundierte Beurteilung der geltenden Besoldungsre- 
gelungen müsste vorab mittels analytischer Arbeitsplatzbe- 
wertungen Klarheit geschaffen werden, welche Berufssparten 
vergleichbare Anforderungen stellten. Erst auf einer solchen 
Basis könnten Quervergleiche erfolgen. 
 
       Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden: Im Be- 
reich der Lohngleichheit zwischen Mann und Frau (Art. 4 
Abs. 2 Satz 3 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV) ist der Er- 
messensspielraum der zuständigen Behörden eingeschränkt. Das 
Bundesgericht stellt erhöhte Anforderungen an die Rechtfer- 
tigung von Besoldungsunterschieden und hebt ungeachtet der 
Auswirkungen auf das bestehende Lohngefüge Besoldungsrege- 
lungen auf, die eine unbegründete Ungleichbehandlung der Ge- 
schlechter darstellen (BGE 124 II 436 E. 11b/c S. 457 f.; 
123 I 1 E. 6b S. 8; 118 Ia 35 E. 2d/e S. 38 f.; 117 Ia 262 
E. 3c S. 267). Dies ist aber nur darauf zurückzuführen, dass 
nach ausdrücklicher Verfassungsvorschrift die Geschlechtszu- 
gehörigkeit weder direkt noch indirekt ein Kriterium für Be- 
soldungsunterschiede sein darf (BGE 125 I 71 e. 2c/aa S. 79 
f.; 125 II 385 E. 5b S. 390; 124 II 409 E. 9b S. 427). Wird 
eine geschlechtsbedingte Besoldungsdiskriminierung geltend 
gemacht, muss daher eingehend überprüft werden, ob ein Be- 
soldungsunterschied nicht in Wirklichkeit eine - verdeckte - 
Diskriminierung darstellt. Einzig darauf bezieht sich die 
Einschränkung des Ermessensspielraums der Behörden (BGE 125 
I 71 E. 3b S. 81; 125 II 385 E. 5b und d S. 390 ff.). Abge- 
sehen von der Geschlechtszugehörigkeit (und allenfalls wei- 
teren Diskriminierungstatbeständen, Art. 8 Abs. 2 BV; vgl. 
ZBl 98/1997 S. 210, E. 2c) enthält jedoch die Verfassung 
keine Vorschrift darüber, welche Kriterien für die Lohnein- 
reihung herangezogen werden dürfen. Es fehlt insoweit an 
verfassungsrechtlichen Vorgaben, anhand deren das Bundesge- 
richt als Verfassungsgericht in der Lage wäre, gewisse Be- 
wertungen als zulässig, andere hingegen als unzulässig zu 
bezeichnen. Es gelten daher diesbezüglich die allgemeinen 
Regeln, wonach alle Differenzierungskriterien erlaubt sind, 
die sich mit sachlichen Überlegungen begründen lassen 
(ZBl 98/1997 S. 210, E. 2c; nicht veröffentlichtes Urteil 
vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2g). 
 
       f) Unzutreffend ist auch die in der Lehre teilweise 
geäusserte Kritik, das Bundesgericht nehme mit seiner zu- 
rückhaltenden Praxis aktuelle Rechtsungleichheiten in Kauf, 
um hypothetische zu vermeiden (so  Martenet, a.a.O., S. 837  
f.). Die Formulierung, der Verfassungsrichter laufe Gefahr, 
neue Ungleichheiten zu schaffen, wenn er im Hinblick auf 
zwei Kategorien von Bediensteten Gleichheit erzielen wolle 
(BGE 123 I 1 E. 6b S. 8), bedeutet nicht, dass bestehende 
Rechtsungleichheiten zu tolerieren wären, um künftige zu 
vermeiden. Diese Feststellung ergibt sich ganz einfach da- 
raus, dass es keine verfassungsrechtlichen Kriterien gibt, 
um zu beurteilen, ob diejenigen Lohnunterschiede, die infol- 
ge einer Neuregelung entstünden, besser zu rechtfertigen wä- 
ren als die bisherigen. 
 
       g) Arbeitsplatzbewertungen können deshalb von Ver- 
fassungs wegen für die Besoldungseinstufung öffentlicher 
Bediensteter nicht die Bedeutung haben, die ihnen der Be- 
schwerdeführer beimisst. Solche Bewertungen beruhen darauf, 
dass Kriterien festgelegt und mit einer bestimmten Gewich- 
tung versehen werden. Die zu beurteilenden Funktionen werden 
alsdann anhand dieser Kriterien in eine Skala eingestuft. 
Die gewichtete Summe der Skalenpunkte ergibt einen gesamten 
Arbeitswert der betreffenden Funktion (vgl. BGE 125 II 385 
E. 4 S. 387 ff.; 124 II 409 E. 10 S. 429 ff.). Die quantita- 
tiv präzisen Ergebnisse solcher Analysen können aber nicht 
darüber hinwegtäuschen, dass die Auswahl und Beschreibung 
der Kriterien und insbesondere deren Gewichtung nicht objek- 
tiv sind, sondern bestimmte Wertungen reflektieren (BGE 125 
II 385 E. 5b S. 390; 124 II 409 E. 9b S. 426 f.). Es gibt 
denn auch verschiedene arbeitswissenschaftliche Verfahren, 
die sich je in der Aufgliederung, Gewichtung und Bewertung 
der Anforderungen voneinander unterscheiden (BGE 125 I 71 
E. 2c/aa S. 79; 125 II 385 E. 5c S. 391; 124 II 409 E. 9b 
S. 427). Eine Änderung in diesen Wertungen kann zu starken 
Veränderungen in der Gesamtbeurteilung der Funktionen füh- 
ren. Dass eine analytische Arbeitsplatzbewertung zu einer 
bestimmten Einreihung einer gewissen Funktion führt, kann 
daher von vornherein nicht bedeuten, dass einzig diese Ein- 
stufung verfassungsmässig haltbar ist und jede andere ver- 
fassungswidrig wäre (BGE 125 II 385 E. 5d S. 391 f.; nicht 
veröffentlichtes Urteil vom 19. November 1998 i.S. B., 
E. 2g). Es besteht deshalb von Verfassungs wegen kein An- 
spruch darauf, dass Lohneinstufungen auf der Basis von ana- 
lytischen Arbeitsplatzbewertungen vorgenommen werden müssen 
(BGE 121 I 49 E. 4b S. 52 f.; nicht veröffentlichtes Urteil 
vom 6. Oktober 1999 i.S. F. E. 3a). 
 
       Die angefochtene Verordnung wird deshalb nicht 
schon dadurch verfassungswidrig, dass sie von einer früher 
erstellten Arbeitsbewertung abweicht. Der Beschwerdeführer 
bringt auch nicht vor, inwiefern die frühere Analyse korrek- 
ter sein soll als diejenige, auf die sich der Regierungsrat 
stützte. 
 
       h) Hinzu kommt, dass Arbeitsplatzbewertungen die zu 
bewertende Funktion unabhängig von der Situation am Arbeits- 
markt beurteilen. Nach marktwirtschaftlichen Überlegungen 
ergibt sich der Wert eines Gutes aus dem Verhältnis von 
Angebot und Nachfrage. Demgegenüber gehen analytische Ar- 
beitsplatzbewertungen von einem grundsätzlich anderen Wer- 
tigkeitsbegriff aus. Sie stellen nicht auf den Marktwert, 
sondern auf die zu erfüllenden Anforderungen ab und stehen 
damit in der Tradition eines "pretium iustum", welche davon 
ausgeht, dass es für ein bestimmtes Gut einen "richtigen" 
Preis gebe. Diese Auffassung unterscheidet sich fundamental 
von der marktwirtschaftlichen Überlegung. Auch der Beschwer- 
deführer und das von ihm eingeholte Privatgutachten gehen 
offensichtlich davon aus, es gebe eine "korrekte" Arbeits- 
platzbewertung, die für die Einstufung massgebend sein soll. 
 
       Verfassungsrechtlich trifft das jedenfalls nicht 
zu. Die Verfassung verlangt einzig sachlich haltbare Bewer- 
tungskriterien, legt aber nicht fest, welche Kriterien als 
sachlich haltbar zu betrachten sind. Anders als im Verhält- 
nis zwischen Mann und Frau, wo eine ungleiche Entlöhnung 
auch dann, wenn sie sich nach Marktgesichtspunkten rechtfer- 
tigen liesse, nur eingeschränkt zulässig ist (BGE 125 III 
368 E. 5c S. 376 ff.; 125 I 71 E. 4d/aa S. 85), ist im Rah- 
men des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots das Abstellen 
auf den Marktwert einer Arbeit und auf die konjunkturelle 
Lage ein sachlich haltbares und verfassungsrechtlich zuläs- 
siges Kriterium (BGE 125 I 71 E. 4d/aa S. 84 f.; zur Publi- 
kation bestimmtes Urteil vom 17. Mai 2000 i.S. B., E. 9; 
nicht veröffentlichtes Urteil vom 19. November 1998 i.S. B., 
E. 2h;  Eichenberger, a.a.O., S. 108 f.). Zwar richtet sich  
die Besoldung im öffentlichen Dienstrecht nicht direkt nach 
Marktüberlegungen, sondern nach rechtssatzmässigen gesetzli- 
chen Grundlagen (BGE 123 I 1 E. 4c S. 6). Doch ist es dem 
Gemeinwesen unbenommen, seinerseits bei der Ausgestaltung 
dieser Grundlagen Marktgesichtspunkte zugrunde zu legen 
Manfred Rehbinder/Alexander Krausz, Öffentlicher Dienst und  
New Public Management, Mitteilungen des Instituts für 
schweizerisches Arbeitsrecht, Bern 1997, S. 87 ff., 114 f.; 
Richli, a.a.O., S. 75 ff.).  
 
       Zwar kann und darf der Staat auch gerade Leistungen 
erfüllen und Aufgaben wahrnehmen, die nicht lohnend sind und 
daher nach wirtschaftlichen Kriterien nicht erfüllt würden. 
Dem Staat ist indessen nicht verwehrt, seine Aufgaben auf 
eine marktkonforme Weise wahrzunehmen. Das gilt namentlich 
für die staatliche Besoldungspolitik: Der Kanton steht als 
Arbeitgeber im Wettbewerb mit privaten Arbeitgebern und mit 
anderen Gemeinwesen. Es ist deshalb verfassungsrechtlich zu- 
lässig, eine kantonale Besoldungspolitik auf den Arbeits- 
markt auszurichten und Löhne zu bezahlen, die dort üblich 
sind (BGE 125 I 71 E. 4d/aa S. 85). So hat das Bundesgericht 
unter Hinweis auf die Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt eine 
Regelung geschützt, nach welcher Schulärzte rund 30-40% mehr 
verdienten als Schulpsychologen (nicht veröffentlichtes Ur- 
teil vom 19. November 1998 i.S. B., E. 2i). Es gibt mit an- 
deren Worten keinen verfassungsmässigen Grundsatz, wonach 
die Besoldungen im öffentlichen Dienst massgeblich auf Grund 
von analytischen Arbeitsbewertungen festzulegen sind. 
 
       Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Regie- 
rungsrat auch einen Vergleich mit den Kantonen Bern und 
Zürich angestellt hat. Umgekehrt verlangt das Rechtsgleich- 
heitsgebot nicht, dass ein Kanton gleich hohe Löhne bezahlt 
wie ein anderer Kanton (BGE 121 I 49 E. 3c S. 51 f.; 120 Ia 
126 E. 6a S. 143). Daher ist nicht entscheidend ob - wie der 
Beschwerdeführer vorbringt - dieser Vergleich alle Lohnbe- 
standteile und die Arbeitsbedingungen vollständig einbezog. 
Ebenso ist unerheblich, ob bei anderen staatlichen Funktio- 
nen ausdrücklich ein Vergleich mit anderen Kantonen ange- 
stellt wurde. Gerichtsnotorisch ist der Andrang zum Medizin- 
studium ungebrochen hoch (vgl. BGE 125 I 173 E. 6c S. 178 
f.). Es liegt in der Natur der Sache, dass der Marktwert 
eines Berufes sinkt, je grösser die Zahl der ihn Ausübenden 
ist. Es kann nach dem Gesagten dem Kanton nicht verwehrt 
werden, Vergleiche mit anderen Arbeitgebern vor allem dort 
anzustellen, wo sich das auf Grund der arbeitsmarktlichen 
Situation rechtfertigen lässt. 
 
       i) Insgesamt ist somit an der bisherigen Rechtspre- 
chung festzuhalten, wonach dem Gemeinwesen bei der Ausge- 
staltung seiner Besoldungspolitik ein erheblicher Ermessens- 
spielraum offen steht. Demzufolge kann dem Gemeinwesen auch 
nicht verwehrt werden, seine Besoldungspolitik im Laufe der 
Zeit zu ändern und die relative Bewertung unterschiedlicher 
Funktionen anders vorzunehmen als bisher (nicht veröffent- 
lichte Urteile des Bundesgerichts vom 15. Januar 1999 i.S. 
K., E. 4c; vom 24. August 1998 i.S. Z., E. 3c). Der Ermes- 
sensspielraum in der Lohnfestsetzung kann im Rahmen von Neu- 
einstufungen nicht kleiner sein als bei einer anfänglichen 
Lohneinreihung. Anders zu entscheiden hiesse, diejenigen 
Wertvorstellungen, die zur Zeit der ursprünglichen Bewertung 
zufälligerweise vorherrschten, zu zementieren und gegenüber 
geänderten Wertvorstellungen zu bevorzugen (nicht veröffent- 
lichtes Urteil des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1997 i.S. 
A., E. 2d; vgl. auch BGE 118 Ia 245 E. 5d S. 257 f.). Es ist 
daher nicht unzulässig, für bestimmte Funktionen Lohnreduk- 
tionen vorzunehmen, für andere aber nicht, soweit sich das 
mit sachlich haltbaren Gründen rechtfertigen lässt. So hat 
es das Bundesgericht als zulässig erachtet, eine bestimmte 
Kategorie von Bediensteten gegenüber dem früheren Zustand um 
1-2 Besoldungsklassen zurückzustufen (nicht veröffentlichtes 
Urteil vom 24. August 1998 i.S. Z., E. 3d). 
 
       Vorliegend ist zudem zu beachten, dass den bisheri- 
gen Stelleninhabern der frankenmässige Besitzstand gewahrt 
wird. Sie haben somit keine Einbusse ihres bisherigen Lohnes 
zu gewärtigen, sondern nur eine reduzierte Aussicht auf zu- 
künftige Lohnerhöhungen. Indessen besteht kein verfassungs- 
rechtlicher Anspruch darauf, dass ein einmal festgelegter 
Besoldungsanstieg aufrechterhalten bleibt (nicht veröffent- 
lichte Urteile des Bundesgerichts vom 22. Dezember 1997 i.S. 
A., E. 5b; vom 16. Mai 1994 i.S. V., E. 4b). Hinzu kommt, 
dass für die dem Lohngesetz unterstellten Staatsangestellten 
der Stufenaufstieg per 1. Januar 1996 sowie 1. Januar 1998 
sistiert wurde. Es kann somit nicht gesagt werden, dass ein- 
seitig und ausschliesslich zu Lasten der Assistenz- und 
Oberärzte Sparmassnahmen ergriffen worden seien. 
       k) Der Kanton rechtfertigt die Rückstufung der As- 
sistenzärzte um zirka eine Lohnklasse gegenüber der Arbeits- 
bewertung damit, dass es sich um eine Weiterbildungsfunktion 
handle; auch Assistenten an der Universität seien in Anbe- 
tracht ihres Weiterbildungscharakters tiefer bezahlt als ih- 
rer Qualifikation entsprechen würde. Dieser Vergleich kann 
nicht als sachlich unhaltbar betrachtet werden. Wenn der Be- 
schwerdeführer vorbringt, die Tätigkeit der Assistenzärzte 
habe weit überwiegend nicht Weiterbildungs-, sondern Dienst- 
leistungscharakter, so übersieht er, dass auch die prakti- 
sche Berufsausübung Ausbildungscharakter haben kann. 
 
       l) Bei den Oberärzten rechtfertigt der Kanton die 
Rückstufung damit, dass die leitenden Ärzte, welche den 
Oberärzten hierarchisch übergeordnet seien, nach dem neuen 
Lohngesetz ein Anfangsgehalt von rund Fr. 150'000.-- erziel- 
ten (Lohnklasse 23 Stufe 1). Die bisherige Regelung habe da- 
zu geführt, dass die Oberärzte unter Umständen ein höheres 
Gehalt erreichten als die ihnen vorgesetzten leitenden Ärz- 
te. Mit der neuen Regelung könne eine angemessene Harmoni- 
sierung im gesamten Gefüge der Arztlöhne erreicht werden. 
 
       Dies kann nicht als unsachlich betrachtet werden. 
Dass hierarchische Leitungsfunktionen besser besoldet werden 
als Untergebene, ist allgemein üblich und jedenfalls nicht 
verfassungswidrig (vgl. BGE 124 II 529 E. 4c S. 532, mit 
Hinweisen). Dass allenfalls eine andere Lösung als die vom 
Kanton getroffene auch möglich gewesen wäre, lässt die ange- 
fochtene Regelung nicht als verfassungswidrig erscheinen. 
 
       m) Der Beschwerdeführer verneint schliesslich eine 
Rechtfertigung für die Besoldungskürzung, weil nicht zu- 
gleich auch die im Vergleich mit anderen Funktionen hohe Ar- 
beitszeit der Assistenz- und Oberärzte reduziert worden sei. 
Er führt - gestützt auf das von ihm eingeholte Privatgutach- 
ten - aus, diese höhere Arbeitszeit müsse sich in einer hö- 
heren Besoldung niederschlagen. 
 
       Im Rahmen der Beurteilung von Lohnverhältnissen 
zwischen Mann und Frau hat das Bundesgericht wiederholt die 
Arbeitszeit als massgebliches Kriterium betrachtet. Der An- 
spruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit bezieht 
sich grundsätzlich auf ein auch quantitativ gleiches Ar- 
beitspensum (BGE 125 II 530 E. 4 S. 533; 124 II 409 E. 11f 
S. 434 f., 436 E. 8 und 9 S. 442 ff.). Das rechtfertigt sich 
aber mit der besonderen Lage im Bereich des Lohndiskriminie- 
rungsverbots, in welchem eben Marktgesichtspunkte weitgehend 
ausgeschlossen sind. Diese Überlegungen gelten jedoch im 
Rahmen des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots nicht glei- 
chermassen. Es besteht kein verfassungsmässiger Anspruch 
darauf, dass alle öffentlichen Bediensteten die gleiche Ar- 
beitszeit haben (nicht veröffentlichte Urteile des Bundesge- 
richts vom 15. Januar 1999 i.S. K., E. 4d; vom 12. August 
1998 i.S. F., E. 3c; vom 10. August 1998 i.S. A., E. 4c). 
Demgemäss muss der Lohn auch nicht von Verfassungs wegen 
zwingend bei einer längeren Arbeitszeit entsprechend höher 
sein, jedenfalls bei unterschiedlichen Funktionen. Gerichts- 
notorisch sind die Präsenz- und Arbeitszeiten der Spital- 
ärzte traditionell hoch, was denjenigen, die diesen Beruf 
wählen, bekannt sein muss. Der blosse Umstand, dass die Ar- 
beitszeit bisher nicht gesenkt wurde, kann noch nicht zur 
Folge haben, dass eine Besoldungsreduktion unzulässig wäre. 
 
4.-  
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit  
als unbegründet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die 
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). 
Demnach erkennt das Bundesgericht:  
 
1.-  
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.  
 
2.-  
Die Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.-- wird dem Be-  
schwerdeführer auferlegt. 
 
3.-  
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.  
 
4.-  
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem  
Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt schriftlich mitge- 
teilt. 
______________ 
 
 
Lausanne, 21. März 2000 
 
           
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung  
                    
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS  
Der Präsident: 
 
                                         
Die Gerichtsschreiberin: