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Tribunale federale
Tribunal federal
 
2P.213/2002/elo
{T 0/2}
 
Arrêt du 21 mars 2003
IIe Cour de droit public
 
Composition
MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Yersin.
Greffière: Mme Dupraz
 
Parties
X.________ recourant, représenté par Me Vincent Jeanneret, avocat, Etude Schellenberg Wittmer, cours
de Rive 10, case postale 3054, 1211 Genève 3,
 
contre
 
Conseil d'Etat du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3964, 1211 Genève 3,
Vice-Président du Tribunal administratif du canton de Genève, rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.
 
Objet
Art. 9 et 29 Cst.: décision sur effet suspensif
 
(recours de droit public contre la décision du
Vice-Président du Tribunal administratif du canton de Genève du 19 août 2002)
 
Faits:
A.
X.________ a été engagé par le canton de Genève en 1981 et a travaillé à l'Office des poursuites et faillites du canton de Genève depuis 1988. Il a été promu en 1989 chef de succursale, puis en 1993 préposé de l'office précité. Il est devenu préposé de l'Office Y.________ en 1994. Il a été mis en arrêt maladie à partir du 25 janvier 2001.
B.
Le 5 septembre 2001, le Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat) a décidé d'ouvrir une enquête administrative à l'encontre de X.________ et de le suspendre provisoirement de ses fonctions à partir du 7 septembre 2001, tout en maintenant son traitement. Par arrêté du 12 septembre 2001, le Conseil d'Etat a notamment précisé que le prononcé d'une décision de suppression de toute prestation à la charge du canton de Genève demeurait toutefois réservé.
 
La Commission d'enquête administrative a établi son rapport le 20 mars 2002. X.________ a déposé des observations les 10 mai et 14 juin 2002.
 
Par arrêté du 26 juin 2002, le Conseil d'Etat a licencié X.________ avec effet immédiat, en indiquant que cette décision était exécutoire nonobstant recours. Il a notamment retenu que l'intéressé avait enfreint la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1). Il a considéré que X.________ avait violé l'obligation de remplir consciencieusement et avec diligence les devoirs de sa fonction, qu'il avait transgressé ses obligations consistant à donner à ses subordonnés toute l'information nécessaire à l'exercice de leur charge et qu'il avait failli à son devoir d'entretenir des relations dignes et correctes avec ses subordonnés ainsi que de veiller à la protection de leur personnalité.
C.
X.________ a recouru au Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 26 juin 2002. Il a demandé principalement au Tribunal administratif de constater la nullité de l'arrêté entrepris, de renvoyer la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision ainsi que d'ordonner qu'il ait accès à l'intégralité du dossier de l'enquête administrative et qu'il soit donné suite à ses offres de preuves préalablement à toute nouvelle décision. Subsidiairement, il a demandé au Tribunal administratif de dire que l'arrêté attaqué était contraire au droit, de proposer sa réintégration au sein de l'administration cantonale genevoise et, en cas de refus de ladite administration, de lui impartir un délai équitable pour se déterminer sur le montant de l'indemnité à lui verser. Par ailleurs, X.________ a demandé la restitution de l'effet suspensif en faisant valoir, d'une part, les chances de succès de son recours fondé notamment sur la violation du droit d'être entendu et, d'autre part, la primauté de son intérêt à l'octroi de l'effet suspensif par rapport à celui du canton de Genève à l'exécution immédiate de l'arrêté entrepris.
D.
Par décision du 19 août 2002, le Vice-président du Tribunal administratif a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif présentée par X.________. Il s'est fondé sur la jurisprudence du Tribunal administratif et a déclaré, en particulier, que cette autorité ne saurait s'arroger, par le biais d'une décision sur effet suspensif, davantage de compétences que la loi ne lui en accordait sur le fond.
E.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Vice-président du Tribunal administratif du 19 août 2002. Il se plaint de violations du droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., et du principe de l'interdiction de l'arbitraire, consacré par l'art. 9 Cst.
 
Le Tribunal administratif se réfère à la décision attaquée. Le Conseil d'Etat conclut, sous suite de frais, principalement, à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet dans la mesure où il serait recevable.
 
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48).
1.1 Selon l'art. 87 al. 1 OJ, le recours de droit public est recevable contre les décisions préjudicielles et incidentes sur la compétence et sur les demandes de récusation, prises séparément; ces décisions ne peuvent être attaquées ultérieurement. Le recours de droit public est recevable contre d'autres décisions préjudicielles et incidentes prises séparément s'il peut en résulter un dommage irréparable (art. 87 al. 2 OJ). Lorsque le recours de droit public n'est pas recevable en vertu de l'art. 87 al. 2 OJ ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées avec la décision finale (art. 87 al. 3 OJ).
1.2 La décision relative à une requête d'effet suspensif est de nature incidente (ATF 120 Ia 260 consid. 2b p. 264; 105 Ia 318 consid. 2 p. 320-322). Il reste à examiner si elle cause au recourant un dommage irréparable au sens de l'art. 87 OJ, par quoi on entend exclusivement le dommage juridique qui ne peut être réparé ultérieurement, notamment par le jugement final, (ATF 126 I 207 consid. 2 p. 210; 123 I 325 consid. 3c p. 328).
1.3 La loi générale du 4 décembre 1997 relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux du canton de Genève (ci-après: LPAC) traite, à son article 31, du recours contre une décision de résiliation des rapports de service. Selon l'alinéa 1 de cette disposition, tout membre du personnel dont les rapports de service ont été résiliés peut recourir au Tribunal adminis- tratif pour violation de la loi. Si le Tribunal administratif retient que la résiliation des rapports de service est contraire au droit, il peut proposer à l'autorité compétente la réintégration (art. 31 al. 2 LPAC). En cas de refus de l'autorité compétente concernant un fonctionnaire, le Tribunal administratif fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à un mois et supérieur à vingt-quatre mois du dernier traitement brut à l'exclusion de tout autre élément de rémunération (art. 31 al. 3 LPAC).
 
Il ressort du texte de l'art. 31 LPAC que, même si le Tribunal administratif admettait le recours de l'intéressé au fond, ce dernier n'aurait pas un droit à être réintégré dans l'administration cantonale genevoise. Il est dès lors douteux qu'il puisse résulter un dommage irréparable de la décision attaquée et, par conséquent, que le présent recours soit recevable au regard de l'art. 87 al. 2 OJ. Cette question peut cependant rester ouverte, car le présent recours n'est de toute façon pas fondé.
2.
Le recourant reproche à l'autorité intimée de ne pas s'être prononcée sur son argumentation tendant à démontrer que la jurisprudence du Tribunal administratif n'était pas applicable à son cas. Il y voit une violation du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.
2.1 Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant observer les garanties minimales déduites directement de l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. l'art. 4 aCst.), dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259).
 
En l'espèce, le recourant n'invoquant pas la violation d'une disposition cantonale relative au droit d'être entendu, les griefs soulevés doivent être examinés exclusivement à la lumière des principes déduits directement de l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. l'art. 4 aCst.; ATF 125 I 257 consid. 3a p. 259).
 
Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (cf. l'art. 4 aCst.), comprend le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578/579; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Au surplus, la jurisprudence admet que le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208 consid. 4a p. 211).
 
Le droit d'être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102). La motivation d'une décision est suffisante lorsque l'intéressé est mis en mesure d'en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine connaissance de cause (ATF 122 IV 8 consid. 2c p. 14/15). Il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, sans qu'elle soit tenue de répondre à tous les arguments avancés (SJ 1994 p. 161 consid. 1b p. 163, 2P.21/1993). L'étendue de l'obligation de motiver dépend de la complexité de la cause à juger (ATF 111 Ia 2 consid. 4b p. 4).
2.2 La décision attaquée se réfère expressément à la jurisprudence du Tribunal administratif relative à la restitution de l'effet suspensif dans le cadre de recours concernant le licenciement de fonctionnaires. Mentionnant la limitation légale des pouvoirs du Tribunal administratif de réformer une décision en matière de licenciement du personnel de l'administration cantonale ou des établissements publics médicaux, l'autorité intimée a déclaré que le Tribunal administratif ne saurait s'arroger par le biais d'une décision sur effet suspensif davantage de compétences que la loi ne lui en accordait sur le fond. Elle a affirmé que tel serait le cas si la requête de restitution de l'effet suspensif était admise en l'espèce. Or, c'était précisément ce que le législateur avait voulu éviter en édictant l'art. 31 al. 2 et 3 LPAC. Au demeurant, l'autorité intimée a relevé que la demande de restitution de l'effet suspensif avait le caractère de mesures provisionnelles, car elle visait à accorder à l'intéressé ce qu'il demandait sur le fond avant même que le Tribunal administratif ait statué au fond.
 
Compte tenu de ce qui précède, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir violé son obligation de motivation. De plus, en appliquant la jurisprudence du Tribunal administratif au cas d'espèce, elle a tacitement rejeté l'argumentation développée par le recourant. Elle n'avait pas besoin de l'écarter expressément, d'autant plus que le droit d'être entendu n'implique pas que l'autorité se prononce sur tous les arguments avancés, comme on l'a rappelé ci-dessus. Dès lors, le moyen que l'intéressé tire d'une prétendue violation de son droit d'être entendu n'est pas fondé.
3.
Le recourant se plaint que l'autorité intimée ait violé à deux égards le principe de l'interdiction de l'arbitraire consacré par l'art. 9 Cst. D'une part, il lui reproche de n'avoir pas respecté l'art. 66 al. 2 de la loi du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative du canton de Genève (ci-après: LPA), en ne procédant pas à l'examen du bien-fondé de sa demande de restitution de l'effet suspensif, alors qu'il prenait des conclusions en constatation, à l'exclusion de conclusions en réforme de la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2002. D'autre part, le recourant reproche à l'autorité intimée de l'avoir privé de toute ressource financière en refusant d'entrer en matière sur la demande de restitution de l'effet suspensif et, par conséquent, en refusant de restituer cet effet suspensif.
3.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable, (ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70; 125 I 166 consid. 2a p. 168 et la jurisprudence citée).
3.2 L'art. 66 al. 1 LPA prévoit que, sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l'autorité qui a pris la décision attaquée n'ait ordonné l'exécution nonobstant recours. Toutefois, lorsque aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l'effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA).
 
L'autorité intimée a rejeté la demande de restitution de l'effet suspensif présentée par le recourant. Elle est donc entrée en matière sur la requête de l'intéressé, mais n'y a pas donné suite. C'est donc à tort que le recourant soutient que l'autorité intimée n'a pas examiné le bien-fondé de sa requête et a ainsi violé l'art. 66 al. 2 LPA. En réalité, ce que l'intéressé reproche à l'autorité intimée, c'est de ne pas s'être écartée de la jurisprudence du Tribunal administratif en la matière. La façon dont l'autorité intimée a procédé sur ce point n'est pas arbitraire.
 
Au demeurant, même dans l'affaire à laquelle le recourant se réfère pour étayer son argumentation, la demande de restitution de l'effet suspensif avait été rejetée (RDAF 2000 1 60, p. 62).
3.3 Selon l'art. 10 al. 1 de la loi du 21 décembre 1973 concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l'Etat et des établissements hospitaliers du canton de Genève, le droit au traitement prend naissance le jour de l'entrée en fonctions et s'éteint le jour de la cessation des rapports de service.
Le licenciement du recourant a pris effet le 28 juin 2002, jour de la notification de la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2002. Depuis ce jour, l'intéressé ne peut plus prétendre à des prestations salariales du canton de Genève. Dès lors, le fait que la décision attaquée maintienne cette situation n'est pas contraire à la loi.
 
En outre la décision entreprise n'est pas non plus arbitraire dans son résultat. En effet, le recourant a été suspendu de ses fonctions à partir du 7 septembre 2001. Dès lors, l'intérêt du canton de Genève à ne pas réintégrer dans son administration, durant la procédure de recours cantonale, un fonctionnaire à qui il avait ordonné de ne pas travailler pendant les neuf à dix derniers mois de son engagement est prépondérant en l'espèce. Au demeurant, on ne saurait suivre le recourant quand il prétend que la décision attaquée l'a acculé à la "détresse financière". L'intéressé occupait une fonction bien rémunérée et savait au moins depuis qu'il avait été suspendu, fût-ce provisoirement, de ses fonctions - et vraisemblablement déjà avant, à lire le rapport médical signé le 25 mars 2002 - que sa situation professionnelle était menacée. On peut dès lors admettre que, s'il se trouve dans une situation financière difficile, c'est qu'il a manqué de prévoyance.
3.4 Le moyen que le recourant tire d'une prétendue violation du principe de l'interdiction de l'arbitraire n'est dès lors pas fondé. L'autorité intimée n'a pas violé l'art. 9 Cst., en prenant la décision attaquée.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
 
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
 
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recou- rant, au Conseil d'Etat et au Vice-Président du Tribunal administratif du canton de Genève.
Lausanne, le 21 mars 2003
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: