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Bundesgericht 
Tribunal fédéral 
Tribunale federale 
Tribunal federal 
 
 
 
 
8C_561/2023  
 
 
Urteil vom 22. Mai 2024  
 
IV. öffentlich-rechtliche Abteilung  
 
Besetzung 
Bundesrichter Wirthlin, Präsident, 
Bundesrichter Maillard, 
Bundesrichterinnen Heine, Viscione, 
Bundesrichter Métral, 
Gerichtsschreiberin Kopp Käch. 
 
Verfahrensbeteiligte 
Kanton Zürich, 
vertreten durch die Sicherheitsdirektion, Kantonales Sozialamt, Schaffhauserstrasse 78, 8090 Zürich, 
Beschwerdeführer, 
 
gegen  
 
Kanton St. Gallen, 
vertreten durch das Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen, 
Beschwerdegegner. 
 
Gegenstand 
Sozialhilfe (Unterstützungswohnsitz), 
 
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 10. Juli 2023 (B 2022/127). 
 
 
Sachverhalt:  
 
A.  
 
A.a. Die am 7. Juli 2002 geborene A.________ stand bis zu ihrer Volljährigkeit unter der elterlichen Sorge ihrer in der politischen Gemeinde (PG) U.________/SG wohnhaften Mutter. Das Aufenthaltsbestimmungsrecht lag bei der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) V.________, die sie mit Beschluss vom 20. November 2018 im Rahmen einer Umplatzierung rückwirkend per 15. Juli 2018 bei B.________ als Pflegemutter in der PG W.________/ZH unterbrachte. Mit Eintritt der Volljährigkeit von A.________ am 7. Juli 2020 fielen die Kindesschutzmassnahmen dahin. Die KESB V.________ hatte mit Entscheid vom 23. Juni 2020 auf diesen Zeitpunkt hin eine Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- sowie Vermögensverwaltung errichtet.  
A.________ meldete sich am 7. Juli 2020 in der PG U.________ ab und in der PG W.________ an. Am 31. Juli 2020 bekundete sie gegenüber der Berufsbeistandschaft V.________ die Absicht, dauernd, mindestens aber bis zum Abschluss der Lehre im August 2023, am Wohnort von B.________ zu verbleiben und nicht ins V.________ zurückzukehren. A.________ und B.________ schlossen am 1. Oktober 2020 einen Betreuungsvertrag bis zum voraussichtlichen Lehrabschluss. Darin war die Zuständigkeit des Sozialamts U.________ für die Finanzierung des Betreuungsplatzes während der Ausbildung vorgesehen. Mit Entscheid vom 5. November 2020 wurde die Beistandschaft per 1. Dezember 2020 an die KESB X.________ übertragen. 
 
A.b. Der frühere Beistand von A.________ hatte am 6. November 2020 bei der PG U.________ um Sozialhilfe ersucht, der neue Beistand reichte am 16. Dezember 2020 bei der PG W.________ ein entsprechendes Gesuch ein. Das Sozialamt W.________ lehnte den Antrag am 11. Januar 2021 ab. Die PG U.________ übernahm die Unterstützung mit Verfügung vom 27. April 2021 einstweilen und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht mit Wirkung ab 6. November 2020. Im Rahmen der Auseinandersetzung um die finanzielle Zuständigkeit unterbreitete sie dem Amt für Soziales des Kantons St. Gallen am 21. Mai 2021 eine Unterstützungsanzeige, welche am 31. Mai 2021 an den Kanton Zürich, Kantonales Sozialamt, weitergeleitet wurde. Dieser erhob am 1. Juli 2021 Einsprache beim Departement des Innern des Kantons St. Gallen und beantragte, der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz von A.________ sei der PG U.________ zuzuweisen. Am 1. November 2021 endete das Lehrverhältnis von A.________ vorzeitig. Der Kanton St. Gallen wies die Einsprache des Kantons Zürich mit Beschluss vom 31. Mai 2022 ab.  
 
B.  
Die hiegegen erhobene Beschwerde des Kantons Zürich wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Entscheid vom 10. Juli 2023 ab. 
 
C.  
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt der Kanton Zürich, in Aufhebung des kantonalgerichtlichen Entscheids vom 10. Juli 2023 sei festzustellen, dass der Kanton Zürich im Unterstützungsfall von A.________ keinen Kostenersatz zu leisten habe. 
Der Kanton St. Gallen und die Vorinstanz schliessen auf Abweisung der Beschwerde. 
 
 
Erwägungen:  
 
1.  
 
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Der Beschwerdeführer rügt eine unrichtige Anwendung des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1). Das ZUG ist öffentliches Recht des Bundes im Sinne von Art. 82 lit. a und Art. 95 lit. a BGG. Ein Ausschlussgrund liegt nicht vor (vgl. Art. 83 BGG; BGE 149 V 240 E. 1.1).  
 
1.2. Gemäss Art. 30 ZUG zeigt der Aufenthaltskanton, der einen Bedürftigen im Notfall unterstützt und dafür vom Wohnkanton die Erstattung der Kosten verlangt, diesem den Unterstützungsfall sobald als möglich an. Anerkennt der angegangene Kanton den Anspruch auf Kostenersatz nicht, muss er dagegen beim fordernden Kanton Einsprache erheben (Art. 33 Abs. 1 ZUG). Gegen eine allfällige Abweisung der Einsprache kann bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde geführt werden (Art. 34 Abs. 2 ZUG). Deren Entscheid ist für den zur Erbringung finanzieller Leistungen verpflichteten Kanton gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG mit Beschwerde ans Bundesgericht anfechtbar (BGE 149 V 240 E. 1.2 mit Hinweisen). Der Kanton Zürich ist mithin beschwerdelegitimiert.  
 
2.  
Streitig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie in Bestätigung des Abweisungsbeschlusses des Kantons St. Gallen vom 31. Mai 2022 die Begründung des Unterstützungswohnsitzes von A.________ ab Eintritt der Volljährigkeit am 7. Juli 2020 in der PG W.________ und demzufolge einen Kostenersatzanspruch des Kantons St. Gallen gegenüber dem Kanton Zürich bejahte. 
Unbestritten ist, dass sich der Unterstützungswohnsitz von A.________ als Minderjährige im Zeitpunkt ihrer Fremdplatzierung bei der in der PG W.________ wohnhaften Pflegemutter in U.________ befand. 
 
3.  
 
3.1. Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 BV). Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115 Satz 2 BV). Das ZUG präzisiert in dem durch die Verfassung vorgegebenen Rahmen, welcher Kanton für die Fürsorge zuständig ist, und es regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Danach obliegt die Unterstützung eines Schweizer Bürgers grundsätzlich dem Wohnkanton. Hat der Bedürftige keinen Unterstützungswohnsitz, so wird er vom Aufenthaltskanton unterstützt (Art. 12 Abs. 1 und 2 ZUG). Der Wohnkanton unterliegt gegenüber dem Aufenthaltskanton, der einen Bedürftigen im Notfall unterstützt, einer gewissen Ersatzpflicht (vgl. Art. 14 ZUG). Die im ZUG für die Bestimmung der interkantonalen Zuständigkeit geregelten Begriffe des Aufenthalts-, Wohn- und Heimatkantons sind solche des Bundesrechts (BGE 149 V 156 E. 4.1 mit Hinweisen).  
 
3.2. Die unterstützungsbedürftige Person hat ihren Wohnsitz im Sinne des ZUG (Unterstützungswohnsitz), der nicht zwingend identisch ist mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz, in dem Kanton, in dem sie sich mit der Absicht des dauernden Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet (Art. 4 Abs. 1 ZUG). Wer aus dem Kanton wegzieht, verliert nach Art. 9 Abs. 1 ZUG den bisherigen Unterstützungswohnsitz (BGE 149 V 156 E. 4.3 mit Hinweis). Der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Einrichtung und die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege begründen gemäss Art. 5 ZUG keinen Unterstützungswohnsitz. Als Gegenstück beendigt ein entsprechender Eintritt einen bestehenden Unterstützungswohnsitz nicht (Art. 9 Abs. 3 ZUG).  
 
3.3. Für minderjährige Kinder gelangt die folgende Spezialregelung gemäss Art. 7 ZUG zur Anwendung: Das minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Unterstützungswohnsitz der Eltern (Abs. 1). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen zivilrechtlichen Wohnsitz haben, hat es einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz am Wohnsitz des Elternteils, bei dem es überwiegend wohnt (Abs. 2). Es hat sodann u.a. einen eigenen Unterstützungswohnsitz am letzten Unterstützungswohnsitz nach den Abs. 1 und 2, wenn es dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (Abs. 3 lit. c). Letzteres ist der Fall bei Unmündigen, die unter elterlicher Sorge stehen, wirtschaftlich unselbstständig sind und dauerhaft nicht bei den Eltern oder einem Elternteil leben. Erfasst werden durch diese Bestimmung freiwillige und behördliche Fremdplatzierungen ohne Entzug der elterlichen Sorge. Als eigener Unterstützungswohnsitz des minderjährigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der Ort, an dem es unmittelbar vor der Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw. Wohnsitz gehabt hat (BGE 149 V 240 E. 5.2.3.1; WERNER THOMET, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. Aufl. 1994, Rz. 125, 127 und 131).  
 
4.  
 
4.1. Das kantonale Gericht hielt fest, A.________ habe sich im Zeitpunkt des Eintritts der Volljährigkeit tatsächlich in der PG W.________ aufgehalten und die Absicht bekundet, dauernd dort zu bleiben. Die polizeiliche Abmeldung in U.________ und die gleichzeitige Anmeldung in W.________ am 7. Juli 2020 stellten eine umstossbare gesetzliche Vermutung für die Wohnsitzbegründung in W.________ dar. Die Vorinstanz prüfte, ob Letztere durch den Betreuungsvertrag zwischen A.________ und B.________ vom 1. Oktober 2020 verhindert worden sei. Sie erwog im Wesentlichen, mit Eintritt der Volljährigkeit seien sämtliche Kindesschutzmassnahmen dahingefallen. Die KESB V.________ habe auf diesen Zeitpunkt hin eine Beistandschaft angeordnet, die am 5. November 2020 von der KESB X.________ zur unveränderten Weiterführung übernommen worden sei. Eine behördliche Unterbringung in Familienpflege ab dem Zeitpunkt der Volljährigkeit sei nicht erfolgt; A.________ habe den Betreuungsvertrag am 1. Oktober 2020 selbstständig abgeschlossen. Nach Eintritt der Volljährigkeit bestimme sich der Unterstützungswohnsitz nach den Bestimmungen für Erwachsene. Art. 5 und 9 ZUG schlössen die Begründung eines eigenen Unterstützungswohnsitzes von A.________ mangels behördlicher Anordnung der Unterbringung in Familienpflege nicht aus. Es bestehe kein Anlass, den im Zeitpunkt der behördlich angeordneten Fremdplatzierung des minderjährigen Kindes gestützt auf Art. 7 ZUG bestimmten Unterstützungswohnsitz über die Volljährigkeit hinaus andauern zu lassen.  
 
4.2. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe durch falsche Anwendung von Bestimmungen des ZUG Bundesrecht verletzt. Der als Kind gestützt auf Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG begründete Unterstützungswohnsitz von A.________ in U.________ bestehe über den Eintritt der Volljährigkeit hinaus weiter, da der Verbleib in der Pflegefamilie aufgrund der notwendigen Betreuung angedauert habe. Eine wörtliche Auslegung von Art. 5 ZUG, die im Falle des Verbleibens in der Pflegefamilie allein darauf abstelle, ob nach Erreichen der Volljährigkeit eine erneute behördliche Anordnung erfolgt sei, erweise sich als nicht dem Zweck des Gesetzes entsprechend und somit als bundesrechtswidrig.  
 
5.  
Was der Beschwerdeführer in weitgehender Wiederholung seines bereits vorinstanzlich vorgetragenen Standpunktes gegen die rechtliche Würdigung im angefochtenen Entscheid einwendet, vermag keine Bundesrechtsverletzung aufzuzeigen. 
 
5.1. Bis zur Volljährigkeit von A.________ richtete sich deren Unterstützungswohnsitz unbestrittenermassen nach Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG und war demzufolge in U.________; dies auch nach der durch die KESB V.________ im Rahmen von Kindesschutzmassnahmen mit Beschluss vom 20. November 2018 rückwirkend per 15. Juli 2018 erfolgten Fremdplatzierung bei B.________ in W.________. Dazu erübrigen sich weitere Ausführungen.  
 
5.2. Für die Zeit nach Eintritt der Volljährigkeit ab 7. Juli 2020 hielt das kantonale Gericht korrekt fest, dass der Unterstützungswohnsitz von A.________ nach der Regelung des ZUG für Erwachsene zu bestimmen ist.  
 
5.2.1. Aufgrund der konkreten Umstände ging die Vorinstanz zu Recht davon aus, dass sich A.________ mit der Absicht dauernden Verbleibens in der PG W.________ aufhielt und sich der Unterstützungswohnsitz in Anwendung von Art. 4 ZUG daher ab Eintritt der Volljährigkeit grundsätzlich dort befand. So lebte A.________ seit Mitte 2018 effektiv in W.________, hatte sich am 7. Juli 2020 in der PG U.________ ab- und in der PG W.________ angemeldet, zudem am 31. Juli 2020 gegenüber der Berufsbeistandschaft V.________ die Absicht dauernden Verbleibens in dieser Gemeinde geäussert und schliesslich am 1. Oktober 2020 einen Betreuungsvertrag mit der dort wohnhaften B.________ abgeschlossen.  
 
5.2.2. Das kantonale Gericht verneinte sodann in bundesrechtskonformer Anwendung der Rechtsgrundlagen, dass der Betreuungsvertrag vom 1. Oktober 2020 der Begründung des Unterstützungswohnsitzes in W.________ entgegenstehe. Dies wäre gemäss klarem Wortlaut von Art. 5 ZUG - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - lediglich bei behördlicher Unterbringung von A.________ in Familienpflege der Fall. Wie die Vorinstanz richtig darlegte, fielen per Eintritt der Volljährigkeit am 7. Juli 2020 jedoch die Kindesschutzmassnahmen und damit auch die behördlich angeordnete Unterbringung bei der Pflegemutter dahin. Die von der KESB V.________ auf diesen Zeitpunkt hin angeordnete Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung nach Art. 394 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 und 3 ZGB wurde mit Entscheid vom 5. November 2020 durch die KESB X.________ zur unveränderten Weiterführung ab 1. Dezember 2020 übernommen. Der Beistand wurde insbesondere beauftragt, stets für eine geeignete Wohnsituation bzw. Unterkunft besorgt zu sein und A.________ bei allen in diesem Zusammenhang erforderlichen Handlungen zu unterstützen und umfassend zu vertreten. A.________ schloss am 1. Oktober 2020 selbstständig mit B.________ einen Betreuungsvertrag für die Zeit ab ihrer Volljährigkeit. Darin wurde ausdrücklich festgehalten, sie sei in Bezug auf die Unterzeichnung dieses Vertrags urteilsfähig und die Zustimmung durch die KESB sei nicht notwendig. Eine behördliche Unterbringung in Familienpflege liegt nicht vor, wie dies das kantonale Gericht aus den dargelegten Umständen zu Recht folgerte. Das beschwerdeweise vorgebrachte Argument der Notwendigkeit einer weiteren Betreuung ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens und nicht relevant für den zu beurteilenden Unterstützungswohnsitz.  
 
5.2.3. Soweit der Beschwerdeführer rügt, eine wörtliche Auslegung von Art. 5 ZUG im Sinne des Festhaltens am Erfordernis einer behördlichen Anordnung widerspreche dem Zweck des ZUG, kann ihm nicht gefolgt werden. Eine bedürftige volljährige Person kann grundsätzlich frei wählen, wo sie sich im Sinne von Art. 4 ZUG mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, und so ihren Unterstützungswohnsitz selber bestimmen. Mit der in Art. 5 ZUG statuierten Ausnahme, wonach u.a. die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege keinen Unterstützungswohnsitz begründet, will das Gesetz vermeiden, dass die Behörden des bisherigen Wohnortes durch Unterbringung einer bedürftigen volljährigen Person an einem ausserkantonalen Pflegeplatz den Wohnsitz verlegen und damit die Unterstützungspflicht des bisherigen Wohnkantons beenden können (vgl. THOMET, a.a.O., Rz. 112). Dieser Vorbehalt fand sich bereits in der ursprünglichen Fassung des ZUG vom 24. Juni 1977 (vgl. BBl 1976 III 1193 Ziff. 223.1). Im Rahmen der Revision vom 14. Dezember 1990, in Kraft seit 1. Juli 1992, lehnte die Expertenkommission jegliche Lockerung des Prinzips ab, wonach der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer andern Anstalt sowie die behördliche Versorgung einer Person in Familienpflege keinen Unterstützungswohnsitz zu begründen vermögen (BBl 1990 I 49 Ziff. 213.2). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers entspricht es nach Gesagtem somit durchaus dem Zweck des Gesetzes, dass die Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege nur bei behördlicher Anordnung keinen Unterstützungswohnsitz begründet. Finanzpolitische Überlegungen können, wie erwähnt, vor allem in diesen Fällen eine Rolle spielen, sollen aber ansonsten die Wahlfreiheit einer volljährigen bedürftigen Person nicht einschränken. Die Vorinstanz verletzte daher kein Bundesrecht, indem sie an diesem Erfordernis festhielt und mangels behördlicher Anordnung ab Volljährigkeit von A.________ die Begründung des Unterstützungswohnsitzes in der PG W.________ bejahte.  
 
5.3. Zusammenfassend hat es mithin beim angefochtenen Entscheid sein Bewenden.  
 
6.  
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat der unterliegende Beschwerdeführer mit Blick auf das tangierte Vermögensinteresse die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der in seinem amtlichen Wirkungskreis obsiegende Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). 
 
 
Demnach erkennt das Bundesgericht:  
 
1.  
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
 
2.  
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. 
 
3.  
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt. 
 
 
Luzern, 22. Mai 2024 
 
Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung 
des Schweizerischen Bundesgerichts 
 
Der Präsident: Wirthlin 
 
Die Gerichtsschreiberin: Kopp Käch