1C_249/2024 23.10.2025

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_249/2024

Arrêt du 23 octobre 2025

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Kneuhühler et Merz.

Greffière : Mme Arn.

Participants à la procédure

A.________,

représenté par Me Stefano Fabbro, avocat,

recourant,

contre

1. B.________,

2. C.________,

tous les deux représentés par Me Alain Brogli, avocat,

intimés,

Municipalité d'Épalinges,

route de la Croix-Blanche 25, case postale 187, 1066 Epalinges.

Objet

Permis de construire; remise en état,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 14 mars 2024 (AC.2023.0244).

Faits :

B.________ et C.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1'040 de la commune d'Épalinges, sur laquelle est construite une villa individuelle. Ce bien-fonds jouxte la parcelle n° 628, propriété de A.________, qui comporte une habitation de 360 m ² avec garage et un jardin d'une surface de 13'329 m ²; une piscine enterrée, bordée par trois petits bâtiments, a été aménagée dans la partie ouest du terrain.

Les deux biens-fonds sont colloqués en zone de villas II du plan général d'affectation (PGA) et de son règlement (RPGA), approuvés par le département cantonal compétent le 16 novembre 2005. Ils sont également englobés dans la zone réservée communale mise à l'enquête publique du 9 juin au 8 juillet 2018, puis à l'enquête publique complémentaire du 11 mars au 9 avril 2020, en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune située hors du périmètre compact du Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM). La zone réservée, dans sa version modifiée, a été adoptée par le Conseil communal le 31 mai 2022 et approuvée par le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport, le 17 octobre 2022.

Le 1 ^er septembre 2021, B.________ et C.________ ont dénoncé auprès de la Municipalité d'Épalinges (ci-après: municipalité) et du Service communal de l'urbanisme, architecture et énergie de la commune (ci-après: service de l'urbanisme) la construction d'un petit "chalet" muni d'une terrasse dans les arbres plantés à peu de distance de leur propriété, sur la parcelle de leur voisin et offrant une vue plongeante sur leur terrasse. Par courrier du 4 octobre 2021, les prénommés ont été informés du fait que la commune - après s'être rendue sur place - avait ordonné le démontage de la cabane dans l'arbre et de la plateforme située dans l'arbre voisin au nord. En outre, par courrier du 15 novembre 2021, le municipal en charge de la police des constructions a précisé à B.________ et C.________ que les travaux en cours (aménagement d'un terrain de pétanque) sur la parcelle voisine n° 628 ne nécessitaient pas d'autorisation de construire.

Une demande d'autorisation de transformer et agrandir la villa et de transformer la piscine sur la parcelle n° 628 a été mise à l'enquête publique du 24 novembre au 23 décembre 2021, suscitant l'opposition de B.________ et C.________ qui invoquaient principalement une violation de la réglementation de la zone réservée communale.

Par décision du 10 juin 2022, la municipalité a levé l'opposition précitée et délivré le permis de construire demandé.

B.________ et C.________ ont formé recours, auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP), contre la décision du 10 juin 2022. Après avoir tenu une inspection locale, le 7 mars 2023, la CDAP a, par arrêt du 12 mai 2023 (AC.2022.0209), considéré que les conclusions de B.________ et C.________ tendant à la suppression de la plateforme en bois et du terrain de pétanque étaient irrecevables car elles excédaient le cadre de la décision attaquée qui ne portait que sur la levée de leur opposition et la délivrance du permis de construire. S'agissant des autres conclusions, la cour cantonale a admis le recours et réformé la décision de la municipalité du 10 juin 2022 en ce sens que le permis de transformer la villa existante et la piscine était refusé.

Par lettre du 20 mai 2023, B.________ et C.________ ont demandé à la municipalité de rendre une décision ordonnant la démolition du terrain de pétanque et d'une autre plateforme en bois construite dans les arbres à proximité de la limite de propriété.

Par décision du 30 juin 2023, la municipalité a refusé d'ordonner la démolition du terrain de pétanque et de la plateforme de jeu restante, considérant que ces aménagements, pour lesquels le service de l'urbanisme avait été consulté, ne nécessitaient pas d'autorisation au sens de l'art. 68a du règlement cantonal du 19 septembre 1986 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) et que, dans le cas concret, ces aménagements et les terrassements de minime importance occasionnés ne portaient atteinte à aucun intérêt public ni à celui des voisins.

La CDAP a, par arrêt du 14 mars 2024 (AC.2023.0244), admis le recours formé par B.________ et C.________ et réformé la décision de la municipalité du 30 juin 2023 en ce sens que la suppression du terrain de pétanque sis sur la parcelle n° 628 est ordonnée, ainsi que la remise en herbe du terrain concerné, les travaux devant être exécutés dans un délai de 60 jours à partir de la date à laquelle le présent arrêt sera devenu définitif; la décision du 30 juin 2023 était confirmée pour le surplus. La cour cantonale a pour l'essentiel considéré que l'aménagement du terrain de pétanque était soumis à l'obtention d'une autorisation, que cet aménagement était contraire au règlement de la zone réservée et, enfin, que le principe de la proportionnalité ne pouvait en l'espèce conduire l'autorité à renoncer à ordonner une remise en l'état.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt de la CDAP du 14 mars 2024 en ce sens que le recours de B.________ et C.________ est rejeté et la décision de la municipalité du 30 juin 2023 confirmée. A titre subsidiaire, il conclut au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La CDAP renonce à se déterminer et se réfère à l'arrêt attaqué. Les intimés concluent au rejet du recours. La municipalité conclut à l'admission du recours en ce sens que l'ordre de remise en état est prématuré, le principe de proportionnalité permettant de limiter ou de suspendre l'usage du terrain de pétanque au moins jusqu'à l'établissement d'un nouveau plan d'affectation. Le recourant réplique.

Par ordonnance du 27 mai 2024, le Juge présidant de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif au recours.

Considérant en droit :

En tant qu'il est dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de la police des constructions, le recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée.

Le recourant a pris part à la procédure devant la cour cantonale. Il est particulièrement atteint par l'arrêt attaqué, celui-ci confirmant l'ordre de remise en état des lieux, et dispose d'un intérêt digne de protection à sa modification ou à son annulation. Il a ainsi la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

Les autres conditions de recevabilité sont au surplus réunies, si bien qu'il convient d'entrer en matière.

Le recourant dénonce une constatation manifestement inexacte et arbitraire des faits.

2.1. Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), hormis dans les cas visés à l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si celles-ci ont été établies de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à celle d'arbitraire - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (ATF 145 V 188 consid. 2). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, la partie recourante doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. À défaut, il n'est pas possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui qui est contenu dans l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de type appellatoire (ATF 145 I 26 consid. 1.3; 142 III 364 consid. 2.4; 139 II 404 consid. 10.1).

En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore lorsque, en se fondant sur les éléments recueillis, elle tire des conclusions insoutenables (ATF 148 IV 39 consid. 2.3.5; 143 IV 500 consid. 1.1).

2.2. En l'occurrence, le recourant reproche à la cour cantonale d'avoir retenu que les haies entre les parcelles n ^os 628 et 1'040 n'offraient pas de protection suffisante contre le bruit. Il estime que la cour cantonale n'aurait pas suffisamment instruit ce point. Selon le recourant, la cour cantonale aurait omis de retenir que le terrain ne serait utilisé en moyenne qu'entre 10 et 20 fois par année. Les faits allégués par le recourant seront examinés, dans la mesure de leur pertinence, avec les questions de fond.

Le recourant se prévaut d'une violation de l'art. 22 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et d'une application arbitraire de l'art. 103 al. 3 let. a de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11). Le recourant soutient que le terrain de pétanque litigieux ne serait pas assujetti à une autorisation de construire puisqu'il n'était pas susceptible de causer un préjudice aux voisins. Le recourant affirme avoir démontré l'absence de nuisances sonores excessives et, par conséquent, de tout intérêt digne de protection des voisins.

3.1. L'art. 22 al. 1 LAT prévoit qu'aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.

Si la notion de construction ou d'installation n'est pas définie dans la loi, elle a fait l'objet de nombreuses précisions jurisprudentielles. Sont ainsi considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, chargent l'infrastructure d'équipement ou sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 150 II 489 consid. 2.1; 139 II 134 consid. 5.2; 113 Ib 314 consid. 2b; arrêts 1C_625/2023 du 30 septembre 2024 consid. 4.1; 1C_79/2022 du 30 septembre 2022 consid. 5.1). La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables (ATF 150 II 489 consid. 2.1; 139 II 134 consid. 5.2; 123 II 256 consid. 3). Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 139 II 134 consid. 5.2; 123 II 256 consid. 3; arrêts 1C_112/2023 du 15 décembre 2023 consid. 2.1; 1C_79/2022 précité consid. 5.1.2; cf. également les nombreux exemples cités par ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020, n° 33 ad art. 22 LAT).

L'art. 103 LATC reprend ces principes et soumet à autorisation tout travail de construction "en surface ou en sous-sol, modifiant de manière sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment" (al. 1). Il précise également (al. 2) que ne sont pas soumises à autorisation les constructions, démolitions et installation de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). Dans tous les cas cependant, les travaux visés à l'al. 2 ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (art. 103 al. 3 let. a LATC).

3.2. En l'espèce, selon les constatations non contestées de l'arrêt attaqué, le terrain de pétanque litigieux, recouvert de gravier et de sable, est bordé sur quatre côtés de poutres en bois et, au nord et à l'est, d'un petit muret et a nécessité le recours à un engin de chantier et à des mouvements de terre relativement importants. Comme constaté par la cour cantonale, la piste de pétanque litigieuse, qui a nécessité un apport considérable de gravier et de sable, entraîne une modification durable et sensible du sol.

Sur le vu de ces éléments et des principes rappelés ci-dessus, il s'avère que l'aménagement de la piste de pétanque est soumis à autorisation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Sur ce point et quoi qu'en pense le recourant, la question de savoir si la haie atténue le bruit d'impact des boules de pétanque n'est pas décisif; contrairement à ce que semble penser le recourant, l'assujettissement à une autorisation ne se limite pas aux seuls ouvrages provoquant des nuisances pour les voisins.

3.3. Par conséquent, l'arrêt attaqué ne viole pas le droit fédéral, ni n'applique arbitrairement le droit cantonal, pour autant que celui-ci pose des exigences plus élevées en matière d'assujettissement à l'autorisation de construire.

Le recourant ne remet pas en cause, à juste titre, le fait que le terrain de pétanque contrevient au règlement de la zone réservée. En effet, le règlement en question interdit toute nouvelle construction (cf. art. 3 et 4); il ne prévoit que deux exceptions à ce principe - non réalisées en l'espèce - puisqu'elles concernent les dépendances de peu d'importance qui sont situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal (art. 3 al. 1) ou les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables de façon disproportionnée (art. 3 al. 2).

Le recourant soutient cependant que l'application des principes de la bonne foi et de la proportionnalité s'opposait, dans le cas d'espèce, à un ordre de suppression de la piste de pétanque litigieuse et de remise en état. Dans ce contexte, le recourant nie en particulier l'existence de nuisances sonores pour les voisins.

4.1. Le principe de la proportionnalité, garanti par les art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 149 I 49 consid. 5.1; 146 I 157 consid. 5.4 et les arrêts cités).

En présence d'une construction illicite ou non conforme à l'autorisation de construire, un ordre d'arrêt des travaux ou de remise en état n'est en soi pas disproportionné. Dans le cadre du principe de la proportionnalité au sens étroit, l'autorité peut renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Si la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la pesée des intérêts, il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit (cf. arrêts 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1; 1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 5.1; cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n° 997, p. 429; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, n ^os 1024 s., p. 527 s.). Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b).

Le Tribunal fédéral examine en principe librement si un ordre de remise en état, qui constitue une restriction du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst., répond à un intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales dont les autorités cantonales ont une meilleure connaissance que lui ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 147 I 393 consid. 5.3.2).

4.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que le maintien du terrain de pétanque ne portait pas une atteinte démesurée à la réglementation de la zone réservée. En effet, selon l'instance précédente, cet aménagement n'entraînait pas une aggravation du surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune qu'il s'agissait de réduire et ne paraissait en conséquence pas de nature à entraver l'établissement du futur plan d'affectation, qui sont les buts que poursuit une zone réservée. La cour cantonale a en outre retenu que même s'il n'avait pas été possible d'élucider si le recourant avait initié les travaux de construction de son terrain de pétanque avant d'en avoir averti les représentants de la municipalité, il avait néanmoins pu de bonne foi se croire autorisé à réaliser lesdits travaux, au vu des indications - erronées - transmises par des représentants de la municipalité lors d'une consultation informelle. Cela étant, nonobstant la bonne foi du recourant et la faible atteinte à la réglementation de la zone réservée, la cour cantonale a estimé que la municipalité aurait dû ordonner le démontage et l'évacuation de cette installation contraire à la réglementation de la zone, vu les nuisances sonores qu'un tel aménagement, situé à environ 10 mètres de la limite de propriété et complétant une place de jeux existante, était de nature à générer pour les voisins.

4.3. S'agissant de la remise en état, le recourant fait essentiellement valoir que l'aménagement du terrain de pétanque n'entraînerait pas d'aggravation du surdimensionnement de la zone à bâtir et ne serait donc pas de nature à entraver l'établissement du futur plan d'affectation. Il fait grief à la cour cantonale d'avoir admis l'existence de nuisances sonores pour les voisins. Le recourant estime ainsi qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne justifierait l'ordre de démolition. Il reproche en outre à la cour cantonale de ne pas avoir ordonné des mesures moins incisives (limitation des horaires d'utilisation du terrain de pétanque; installation d'un dispositif de type écran bruit ou palissade).

Les éléments invoqués par le recourant ne permettent pas de remettre en cause l'appréciation de l'instance précédente. Celle-ci pouvait, sans violer le droit fédéral, considérer que, dans le cas d'espèce, l'ordre de remise en état des lieux n'était pas disproportionné. La décision litigieuse vise en effet à faire respecter le règlement de la zone réservée qui interdit jusqu'à la révision d'un nouveau plan d'affectation communal toute nouvelle construction (cf. art. 3 et 4 du règlement de la zone réservée). Il ressort des déterminations de la municipalité que, au vu du surdimensionnement du territoire communal, il est prévu d'affecter la moitié ouest de la parcelle du recourant, soit le terrain où est situé le terrain de pétanque, en zone de verdure. Certes, la cour cantonale a qualifié de faible l'atteinte à la réglementation de la zone réservée occasionnée par l'aménagement du terrain de pétanque. Il n'en demeure cependant pas moins qu'il est prématuré en l'état d'affirmer que le terrain de pétanque litigieux sera conforme au régime juridique prévu par le futur plan d'affectation, tel qu'il sera approuvé par le département cantonal compétent.

De plus, à l'intérêt public précité s'ajoute l'intérêt privé des voisins, lequel s'oppose au maintien de cet aménagement non conforme à la réglementation actuelle. Quoi qu'en pense le recourant, la cour cantonale - qui s'est rendue sur place le 7 mars 2023 - pouvait de manière soutenable considérer que l'utilisation d'un terrain de pétanque, situé à une dizaine de mètres de la limite de propriété, était de nature à générer des nuisances sonores (boules qui s'entrechoquent, exclamations des joueurs), susceptibles de porter atteinte aux intérêts des voisins, en particulier lorsque ce terrain de pétanque vient compléter une place de jeux pour enfants. La CDAP pouvait également admettre sans arbitraire que la présence des haies n'offraient pas une protection suffisante contre le bruit généré par le terrain de pétanque. Le grief de constatation manifestement inexacte et incomplète des faits doit ici être rejeté.

Quant à la bonne foi du recourant, elle ne suffit pas, en l'espèce, à renoncer à la remise en état des lieux. Elle ne constitue qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence. Le recourant ne pouvait par ailleurs pas ignorer que ses voisins s'opposeraient à la construction du terrain de pétanque vu les nuisances attendues. Il a malgré tout persévéré à réaliser cette installation à proximité immédiate de la parcelle et de l'habitation des voisins alors qu'il disposait d'autres espaces, vu la taille de sa propre parcelle (13'735 m2). Comme l'a encore retenu la cour cantonale, un terrain de pétanque n'est qu'une installation de loisirs et donc de loin pas essentielle pour une utilisation adéquate de la maison d'habitation. Le recourant ne prétend en outre pas que l'ordre de remise en état le mettrait dans une difficulté économique particulière; une telle remise en état ne devrait d'ailleurs pas entraîner de coûts excessifs. Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait considérer que les intérêts privés du recourant à pouvoir jouir du terrain de pétanque devaient céder le pas face aux intérêts privés des voisins, auquel s'ajoutait l'intérêt public au respect de la réglementation de la zone réservée. Une stricte limitation des horaires d'exploitation du terrain de pétanque n'apparaît pas suffisante. Quant à la réalisation d'une installation de type "anti-bruit", elle intensifierait la violation à la réglementation actuelle, laquelle prohibe toute nouvelle construction (cf. consid. 4 ci-dessus).

4.4. En définitive, au vu des éléments précités et de la réserve que le Tribunal fédéral s'impose dans l'appréciation des circonstances locales (cf. consid. 4.1 in fine ci-dessus), il n'y a pas lieu de s'écarter du jugement de la cour cantonale selon lequel l'ordre de remise en état respecte le principe de la proportionnalité et ne contrevient pas d'une autre manière au droit fédéral.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, au frais du recourant, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Les intimés, qui obtiennent gain de cause et ont été assistés d'un avocat, ont droit à des dépens (art. 68 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Le délai fixé au recourant pour procéder aux mesures de remise en état est de 60 jours dès la notification du présent arrêt.

Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

Une indemnité de 2'000 fr. est allouée aux intimés, solidairement entre eux, à titre de dépens, à la charge du recourant.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité d'Épalinges et à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

Lausanne, le 23 octobre 2025

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

La Greffière : Arn

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