Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_111/2024
Urteil vom 27. September 2024
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiberin Wortha.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt U.________,
vertreten durch die Schulpflege U.________,
Bezirksrat Horgen,
Seestrasse 124, 8810 Horgen.
Gegenstand
Übernahme der Fahrtkosten,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 22. Januar 2024 (VB.2023.00664).
Sachverhalt:
A.
A.A.________ ist wohnhaft in V.________ (Kanton Zug). Er ist der Vater von B.A.________ (geb. 2016) und C.A.________ (geb. 2017). Er lebt von der Mutter der Kinder getrennt. Die Kinder unterstehen der alternierenden Obhut ihrer Eltern und haben Wohnsitz bei ihrer Mutter in U.________ (Kanton Zürich), wo sie zur Schule gehen.
B.
Am 11. Mai 2023 ersuchte A.A.________ die Stadt U.________ um "Übernahme der Fahrtkosten" in Höhe von Fr. 1'233.36 monatlich, die ihm im Rahmen der Wahrnehmung seines Obhutsrechts anfielen, rückwirkend per 1. Januar 2023. Mit Verfügung vom 14. Juli 2023 wies die Schulpflege der Primarschule U.________ das Gesuch ab. Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg (Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 1. November 2023; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 22. Januar 2024).
C.
Mit Eingabe vom 17. Februar 2024 (Postaufgabe: 19. Februar 2024) erhebt A.A.________ (nachfolgend Beschwerdeführer) "Beschwerde" ans Bundesgericht. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Gutheissung der im vorinstanzlichen Verfahren gestellten Anträge. In prozessualer Hinsicht beantragt er die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung.
Der Bezirksrat Horgen beantragt die Abweisung der Beschwerde. Die Schulpflege U.________ und die Vorinstanz verzichten auf eine Vernehmlassung.
Mit Verfügungen vom 26. August 2024, 3. September 2024 und 24. September 2024 wies die Instruktionsrichterin die jeweils gestellten Gesuche um Erlass superprovisorischer Massnahmen ab.
Erwägungen:
1.
1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 476 E.1; 149 II 462 E. 1.1).
1.2. Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, der mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, 90 BGG). Das Rechtsmittel ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da kein Ausschlussgrund vorliegt (Art. 83 BGG). Auf die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe ist einzutreten. Die mangelhafte Bezeichnung des Rechtsmittels - es ist bloss mit Beschwerde tituliert - schadet dem Beschwerdeführer nicht (BGE 138 I 367 E. 1.1 mit Hinweis; Urteil 2C_457/2023 vom 15. September 2023 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 150 I 73).
2.
2.1. Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Eine Berichtigung oder Ergänzung der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen ist von Amtes wegen (Art. 105 Abs. 2 BGG) oder auf Rüge hin (Art. 97 Abs. 1 BGG) möglich. Von den tatsächlichen Grundlagen des vorinstanzlichen Urteils weicht das Bundesgericht jedoch nur ab, wenn diese offensichtlich unrichtig, sprich willkürlich, sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 149 II 337 E. 2.3; 147 I 73 E. 2.2). Entsprechende Rügen unterstehen der qualifizierten Rüge- und Begründungspflicht (vgl. E. 2.1 oben; Urteil 2C_694/2022 vom 21. Dezember 2023 E. 2, zur Publikation vorgesehen). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 150 I 50 E. 3.3.1; 149 II 290 E. 3.2.4).
Soweit der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe die Betreuungsregelung unvollständig und damit willkürlich festgestellt, ist diese Rüge mangels Entscheiderheblichkeit nicht zu behandeln (vgl. nachfolgend E. 4.3). Der Beschwerdeführer erhebt zudem zwar weitere als den Sachverhalt betreffend erklärte Rügen, namentlich hinsichtlich der Streitwertberechnung, der Pflicht, eine umsetzbare Obhutsregelung zu treffen und die Verantwortung der Eltern, die Schulpflicht einzuhalten. Dabei handelt es sich jedoch nicht um Tatsachenfeststellungen, sondern um rechtliche Erwägungen. Diese beschlagen mithin nicht den Sachverhalt, weshalb sie im materiellen Teil zu behandeln sind.
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur soweit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG, unechte Noven; BGE 148 I 160 E. 1.7). Echte Noven sind dagegen in jedem Fall unzulässig. Folglich bleiben Tatsachen und Beweismittel unberücksichtigt, die erst nach dem angefochtenen Urteil entstanden sind und somit nicht durch dieses veranlasst worden sein können (vgl. BGE 149 III 465 E. 5.5.1; 148 V 174 E. 2.2).
Der Beschwerdeführer reicht zur Begründung seiner Gesuche um superprovisorische Massnahmen diverse neue Unterlagen ins Recht. Da diese allesamt nach dem vorinstanzlichen Urteil entstanden sind, bleiben sie in der Hauptsache unberücksichtigt.
3.
Der Beschwerdeführer rügt zunächst in prozessualer Hinsicht, die Vorinstanz hätte aufgrund des Streitwerts, den er auf Fr. 77'701.68 beziffert, in Fünferbesetzung entscheiden müssen. Er rügt eine willkürliche Anwendung von § 38a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH, LS 175.2) und eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
Gemäss § 38a Abs. 1 VRG/ZH entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung über Rechtsmittel gegen Erlasse. Angefochten ist vorliegend kein generell-abstrakter Erlass, sondern der individuell-konkret gegen den Beschwerdeführer ergangene Beschluss des Bezirksrats Horgen. Eine Verletzung von § 38a Abs. 1 VRG/ZH liegt damit offensichtlich nicht vor.
Ferner ist weder dargelegt noch ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz § 38b lit. c VRG/ZH willkürlich angewendet haben sollte, indem sie den Streitwert nach der Dauer des Verfahrens und auf unter Fr. 20'000.-- bezifferte und in einzelgerichtlicher Zuständigkeit entschied. Dies ist weder offensichtlich unhaltbar noch steht es in offensichtlichem Widerspruch zur tatsächlichen Situation (vgl. zum Willkürmassstab BGE 149 I 329 E. 5.1; Urteil 2C_504/2023 vom 29. Mai 2024 E. 5.2 mit Hinweisen).
Inwiefern es sich vorliegend um eine zivilrechtliche Streitigkeit handeln sollte, die in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen würde (vgl. 2C_522/2020 vom 1. Februar 2021 E. 3.3.1 mit Hinweisen), begründet der Beschwerdeführer genauso wenig wie deren Verletzung. Dies genügt den strengen Begründungsanforderungen für Grundrechte nicht (vorstehend E. 2.1).
Damit ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz als Einzelgericht entschieden hat.
4.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist das Gesuch des Beschwerdeführers um Übernahme der Transportkosten, welche ihm entstehen, um seine Kinder im Rahmen des alternativen Betreuungsmodells von seinem Wohnort in die Schule an ihrem Wohnort und zurück zu befördern. Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, mit dem Entscheid, die Transportkosten nicht zu übernehmen, diverse Verfassungs- und Konventionsbestimmungen verletzt zu haben, namentlich Art. 8 Abs. 2, Art. 11,
4.1. Die Vorinstanz erwägt zusammengefasst, die Kinder hätten zivilrechtlichen Wohnsitz in U.________, weshalb sich auch der schulrechtliche Wohnort in U.________ befinde. Dieser Schulweg sei den Kindern zumutbar. Es bestehe keine Pflicht der Schule, den Kindern einen anderen Schulweg zu ermöglichen als jenen von und zu ihrem Wohnsitz. Dafür zu sorgen, sei vielmehr Aufgabe der Eltern (angefochtener Entscheid E. 4.3 und E. 4.5).
4.2. Artikel 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht (vgl. BGE 144 I 1 E. 2.1; 140 I 153 E. 2.3.1). Der Unterricht muss grundsätzlich am Wohnort der Schülerinnen und Schüler erteilt werden; die räumliche Distanz zwischen Wohn- und Schulort darf den Zweck der ausreichenden Grundschulausbildung nicht gefährden. Aus der in Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit ergibt sich daher ein Anspruch auf Übernahme der Transportkosten, wenn der Schulweg wegen übermässiger Länge oder Gefährlichkeit dem Kind nicht zugemutet werden kann (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; 133 I 156 E. 3.1; Urteile 2C_780/2022 vom 1. Juni 2023 E. 4.1; 2C_1143/2018 vom 30. April 2019 E. 2.2; 2C_733/2018 vom 11. Februar 2019 E. 5.2.1).
Gemäss § 10 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes des Kantons Zürich vom 7. Februar 2005 (VSG/ZH, LS 412.100) gilt der Anspruch auf den Schulbesuch am Wohnort. Der Unterricht am Schulort ist unentgeltlich (§ 11 Abs. 1 Satz 1 VSG/ZH). Als Wohnort gilt der Ort, an dem die Kinder an Wochentagen üblicherweise die Nacht verbringen (vgl. § 7 Abs. 1 Verordnung zum VSG/ZH vom 28. Juni 2006 [VSV/ZH, LS 412.101]). Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbstständig zurücklegen, ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 VSV/ZH).
4.3. Gemäss verbindlicher Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG) haben die Kinder zivilrechtlichen Wohnsitz in U.________ (angefochtener Entscheid E. 4.3). Der zivilrechtliche Begriff des Wohnsitzes entspricht dem schulrechtlichen Begriff des Wohnortes (vgl. die in E. 4.2 zitierte Rechtsprechung). Dementsprechend ist der Wohnort U.________ auch der Schulort der Kinder. Der von Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV geschützte Schulweg ist daher jener vom Wohnsitz in U.________ bis zur Schule in U.________. Dieser ist den Kindern unbestrittenermassen zumutbar (angefochtener Entscheid E. 4.3). Der Weg vom Wohnort des Beschwerdeführers in V.________ von und zur Schule in U.________ ist nicht der Schulweg der Kinder. Einen Anspruch, den Kindern einen Weg zu ermöglichen, der nicht ihr Schulweg ist, gewähren diese Bestimmungen nicht. Die Vorinstanz hat Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV somit nicht verletzt. Nachdem das kantonale Recht nicht über die verfassungsrechtlichen Vorgaben hinausgeht, geht die Rüge der willkürlichen Anwendung von § 8 Abs. 3 VSV/ZH ins Leere.
4.4. Nichts zu seinen Gunsten kann der Beschwerdeführer aus Art. 11 BV ableiten. Danach haben Kinder und Jugendliche Anspruch auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung ihrer Entwicklung. Nach der Rechtsprechung kommt dieser Bestimmung hinsichtlich Transportkosten keine weitergehende Bedeutung als Art. 19 BV zu. Gleiches gilt für Art. 28 KRK (BGE 133 I 156 E. 3.6.4; Urteil 2C_733/2018 vom 11. Februar 2019 E. 5.3).
4.5. Inwiefern der vorinstanzliche Entscheid Art. 14 BV und Art. 8 EMRK verletzen soll, wie der Beschwerdeführer rügt, ist nicht ersichtlich. Artikel 14 BV gewährleistet das Recht auf Ehe und Familie, Art. 8 EMRK statuiert das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens. Der Beschwerdeführer und die Mutter der Kinder betreuen die Kinder alternierend. In diese Betreuungsregelung greift der vorinstanzliche Entscheid nicht ein. Dass die Eltern sich auf ein Betreuungsmodell verständigen können oder das Zivilgericht eines dem Kindeswohl entsprechend anordnen darf, bedeutet nicht, dass den Staat gestützt auf Art. 14 BV oder Art. 8 EMRK die positive Pflicht treffen würde, den Eltern dafür die monetären Mittel zur Verfügung zu stellen. Den Staat trifft allein im Rahmen von Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV die Pflicht, den Grundschulunterricht inklusive Schulweg unentgeltlich anzubieten. Diese Pflicht greift vorliegend aber wie vorstehend dargelegt nicht. Damit geht auch der Vorwurf, die Vorinstanz hätte das nationale Recht nicht konventionskonform ausgelegt, ins Leere, soweit er überhaupt den Begründungsanforderungen entspricht (Art. 106 Abs. 2 BGG, vorstehend E. 2.1).
4.6. Aus der Nichtübernahme der Transportkosten für einen anderen Weg als den Schulweg, d.h. vom Wohn- zum Schulort, resultiert auch keine Diskriminierung der Kinder. Der Staat hat weder die beiden Elternteile verpflichtet, an ihren jeweiligen Wohnorten Wohnsitz zu nehmen, noch das Modell der alternierenden Betreuung zu leben, wenn es ihnen nicht möglich erscheint. Die Eltern haben die finanziellen Folgen ihres eigenverantwortlichen Handelns zu tragen. Es stellt keine Diskriminierung der Kinder getrennter Eltern dar, wenn die Allgemeinheit die Kosten, die mit den elterlichen Entscheidungen einhergehen, nicht übernimmt.
4.7. Nach dem Gesagten erweisen sich die Rügen des Beschwerdeführers allesamt als unbegründet. Die Vorinstanz hat in verfassungs- und konventionskonformer Weise entschieden, dass die Schule keine Pflicht zur Übernahme der Transportkosten für den Weg von und zum Wohnort des Beschwerdeführers trifft.
5.
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, dass ihm die Vorinstanz die unentgeltliche Rechtspflege verweigert und damit sinngemäss Art. 29 Abs. 3 BV verletzt habe.
5.1. Die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich nach § 16 Abs. 1 VRG/ZH. Danach ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen. Dieselben Ansprüche ergeben sich aus Art. 29 Abs. 3 BV (BGE 129 I 129 E. 2.1; Urteil 2C_91/2024 vom 20. August 2024 E. 6.1).
Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, umfasst dies auch den Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. Artikel 29 Abs. 3 BV bezweckt, jedem Betroffenen ohne Rücksicht auf seine finanzielle Situation tatsächlich Zugang zum Gerichtsverfahren zu vermitteln und die effektive Wahrung ihrer Rechte zu ermöglichen. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind Begehren als aussichtslos anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese (BGE 142 III 138 E. 5.1; 139 III 475 E. 2.2; Urteil 2C_486/2023 vom 12. Dezember 2023 E. 4.1).
5.2. Die Vorinstanz wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab, da sie die gestellten Begehren als offensichtlich aussichtslos qualifizierte, insbesondere mit Blick auf die ausführliche Begründung des vorinstanzlichen Entscheids (angefochtener Entscheid E. 6.3).
5.3. Mit seinen Vorbringen vermag der Beschwerdeführer keine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV zu begründen. Er setzt sich weder mit der Begründung der Vorinstanz auseinander, wonach seine Begehren aussichtslos gewesen seien, noch legt er in einer den qualifizierten Begründungsanforderungen (vorstehend E. 2.1) genügenden Weise dar, inwiefern die Gewinnaussichten seiner Beschwerde angesichts der Begründung der kantonalen Vorinstanz in etwa gleich hoch wie die Verlustchancen gewesen sein sollten. Er beschränkt sich vielmehr darauf, in allgemeiner Weise zu kritisieren, Personen mit Behinderung würden gemäss UNO Behindertenrechtsaussschuss zu hohe finanzielle Risiken bei der Erhebung von Klagen auferlegt. Der Beschwerdeführer verkennt dabei, dass die Voraussetzung der Aussichtslosigkeit auch für Personen mit Behinderungen gilt. Auch diese sind nicht berechtigt, auf Kosten der Allgemeinheit Prozesse zu führen, die von Anfang an keinerlei Aussicht auf Erfolg haben. Nachdem bereits die kantonale Vorinstanz sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wegen Aussichtslosigkeit abgewiesen hat, war dem Beschwerdeführer die Aussichtslosigkeit seiner Begehren bewusst. Dennoch hat er trotz fehlender Erfolgsaussichten das Rechtsmittel an die Vorinstanz ergriffen. Dass die Vorinstanz ihm daher die unentgeltliche Rechtspflege infolge Aussichtslosigkeit verweigerte, verstösst nicht gegen Art. 29 Abs. 3 BV.
6.
6.1. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde unter allen Aspekten als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist.
6.2. Die unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung wird einer bedürftigen Partei nur gewährt, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint (Art. 64 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Nachdem der Beschwerdeführer dem angefochtenen Entscheid nichts Substanzielles entgegenzusetzen wusste und seine Beschwerde kaum den Begründungsanforderungen im bundesgerichtlichen Verfahren genügte, erweist sich seine Beschwerde von vornherein als aussichtslos. Sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist dementsprechend abzuweisen. Die umständehalber reduzierten Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt (Art. 66 Abs. 1 Satz 2 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, mitgeteilt.
Lausanne, 27. September 2024
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha