[AZA 1/2]
1P.57/2001 1P.58/2001
1P.59/2001 1P.60/2001
1P.61/2001 1P.86/2001
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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14 juin 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Vice-président du Tribunal fédéral, Catenazzi et Favre.
Greffier: M. Zimmermann.
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Statuant sur les recours de droit public
formés par
la Commune de Martigny, la Commune de Sierre, la Commune de Bagnes, la Commune de Fully, et la Commune de St-Maurice, toutes représentées par Me François Couchepin, avocat à Martigny, la Commune d'Arbaz, la Commune d'Ardon, la Commune d'Ayent, la Commune de Chamoson, la Commune de Conthey, la Commune d'Evolène, la Commune de Grimisuat, la Commune d'Hérémence, la Commune des Agettes, la Commune de Mase, la Commune de Nax, la Commune de Nendaz, la Commune de Salins, la Commune de Savièse, la Commune de Sion, la Commune de St-Martin, la Commune de Vétroz, et la Commune de Vex, toutes représentées par Me Malek Buffat Reymond, avocate à Pully,
contre
l'arrêté pris le 13 décembre 2000 par le Conseil d'Etat du canton du Valais;
(autonomie communale; loi fiscale cantonale)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- L'art. 235 de la loi fiscale valaisanne du 10 mars 1976 (LF), avait la teneur suivante:
"1. Le paiement du traitement initial et des allocations
de déplacement du personnel enseignant des
écoles primaires est à la charge des communes à
concurrence de 5 à 10% au maximum des recettes
d'impôt calculées au taux moyen de toutes les communes
et du 2% des revenus spéciaux.
2. Ce taux sera fixé par le Grand Conseil.
3. La contribution des communes au traitement du
personnel enseignant dans les écoles du cycle
d'orientation est fixée par décret du Grand
Conseil.. "
Selon un décret du 13 novembre 1974 le taux de la contribution communale avait été fixé à 10%. Ce décret n'a pas été modifié après l'introduction de l'art. 235 LF.
Le 27 juin 2000, le Grand Conseil du canton du Valais a modifié l'art. 235 al. 1 LF en réduisant le taux maximal prévu par cette disposition à 8%. L'art. 243 al. 1 de cette loi prévoit que le Conseil d'Etat fixe la date d'entrée en vigueur de la loi, sauf disposition contraire.
Le 13 décembre 2000, le Conseil d'Etat du canton du Valais a adopté un arrêté qui fait entrer en vigueur le 1er janvier 2001 la loi du 27 juin 2000, à l'exception de l'art. 235 al. 1 LF, destiné à entrer en vigueur à une date ultérieure (et non déterminée).
B.- Agissant séparément par la voie du recours de droit public, les communes de Martigny, de Sierre, de Bagnes, de Fully et de Saint-Maurice demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2000, en tant qu'il exclut l'entrée en vigueur au 1er janvier 2001 de l'art. 235 al. 1 LF modifié le 27 juin 2000. Agissant conjointement par la voie du recours de droit public, les communes d'Arbaz, d'Ardon, d'Ayent, de Chamoson, de Conthey, d'Evolène, de Grimisuat, d'Hérémence, des Agettes, de Mase, de Nax, de Nendaz, de Salins, de Savièse, de Sion, de Saint-Martin, de Vétroz et de Vex demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2000, ainsi que ses éventuelles dispositions d'application. Elles requièrent en outre un second échange d'écritures. Les recourantes invoquent leur autonomie communale, les
Le Conseil d'Etat propose le rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité.
Considérant en droit :
1.- a) Il se justifie de joindre les recours, dirigés contre le même arrêté et formés pour les mêmes motifs, et de statuer par un seul arrêt.
b) La situation étant claire, il n'est pas nécessaire d'accorder aux communes d'Arbaz, Ardon, Ayent, Chamoson, Conthey, Evolène, Grimisuat, Hérémence, Les Agettes, Mase, Nax, Nendaz, Salins, Savièse, Sion, Saint-Martin, Vétroz et Vex, la réplique qu'elles ont demandée.
2.- a) L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.).
Une commune a qualité pour agir par la voie du recours de droit public en invoquant une violation de son autonomie lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que détentrice de la puissance publique. La question de savoir si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226; 121 I 218 consid. 2a p. 220; 119 Ia 214 consid. 1c p. 216/217, 285 consid. 4a p. 294, et les arrêts cités). La commune est aussi recevable à invoquer, à titre accessoire, la violation d'un autre droit constitutionnel, notamment l'art. 9 Cst. prohibant l'arbitraire. Encore faut-il que ce grief soit en relation étroite avec celui de la violation de l'autonomie communale (ATF 121 I 218 consid. 2a p. 220; 116 Ia 221 consid. 1c p. 224; 114 Ia 168 consid. 2a p. 170; 112 Ia 268 consid. 1a p. 269, et les arrêts cités).
Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227; 122 I 279 consid. 8b p. 290; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204, et les arrêts cités). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44; 114 Ia 80 consid. 2b p. 83, 168 consid. 2b p. 170). L'autonomie de la commune lui permet de se plaindre tant des excès de compétence d'une autorité cantonale que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 227; 122 I 279 consid. 8c p. 291, et les arrêts cités).
b) Les recourantes reprochent au Conseil d'Etat de n'avoir pas fait entrer en vigueur l'art. 235 al. 1 LF au 1er janvier 2001, avec la conséquence qu'elles n'ont pas pu bénéficier de la réduction du taux maximal, de 10% à 8%, de leur contribution aux frais de traitement du corps enseignant des écoles primaires, comme le prévoit la loi du 27 juin 2000.
Elles se plaignent dans ce contexte de la violation de leur autonomie.
A teneur de l'art. 70 Cst. val. , les communes jouissent de leur autonomie en respectant le bien commun et l'intérêt des autres collectivités publiques (al. 1); elles accomplissent leurs tâches propres et celles que leur attribue la loi (al. 2); elles utilisent judicieusement et administrent avec soin le patrimoine communal (al. 3). Le droit cantonal distingue entre la sphère d'autonomie communale qui ressortit aux tâches originaires, d'une part, et aux tâches déléguées, d'autre part (cf. aussi l'art. 2 de la loi valaisanne sur le régime communal, du 13 novembre 1980 - LRC).
L'art. 6 LRC, déterminant les attributions de la commune municipale, confie à celle-ci notamment la gestion des finances municipales (let. a) et l'enseignement dans les écoles enfantines et primaires, ainsi qu'au cycle d'orientation (let. h).
Cela étant, le droit cantonal ne confère à la commune aucune compétence propre pour la fixation de sa contribution aux frais salariaux de l'enseignement. Tout au contraire, l'art. 235 LF, comme règle de répartition de ces frais, attribue expressément au Grand Conseil la compétence de fixer par décret le montant de la contribution communale. Sans doute les communes subissent-elles, à raison de l'arrêté attaqué, une perte financière liée à une économie qu'elles espéraient faire et qui leur échappe - du moins provisoirement. Bien que l'enseignement enfantin et primaire, ainsi que celui dispensé par le cycle d'orientation, entrent dans les compétences communales selon l'art. 6 let. h LRC, les recourantes ne peuvent cependant prétendre disposer, pour ce qui est du financement de la rétribution des enseignants, d'une quelconque autonomie.
Au demeurant, les recourantes ne sont pas en mesure d'invoquer, à l'appui de leur grief, une disposition cantonale qui leur donnerait une quelconque marge de manoeuvre pour modifier unilatéralement la règle de partage des frais instituée à l'art. 235 LF - à supposer même que cela soit concrètement possible. Pour le surplus, les recourantes ne sauraient sérieusement soutenir que le manque à gagner résultant du report de l'entrée en vigueur de l'art. 235 al. 1 LF dans sa teneur du 27 juin 2000 mettrait en danger l'autonomie générale que leur reconnaît le droit cantonal. La règle qu'elles contestent touche plutôt au régime des finances publiques cantonales, domaine dans lequel les communes ne sont en principe pas autonomes (cf. , dans un contexte légal analogue, l'arrêt concernant les communes de Begnins et autres, du 30 mars 1998 et celui concernant la commune de Moutier, du 28 décembre 1998).
Les recourantes ne pouvant se prévaloir d'une sphère d'autonomie dans le domaine considéré, les recours doivent être rejetés, sans qu'il soit possible d'examiner, pour le surplus, les autres griefs dirigés contre l'arrêté attaqué.
La demande de second échange d'écritures, présentée à l'appui du recours 1P.86/2001, n'a ainsi plus d'objet.
3.- Il se justifie en l'occurrence de statuer sans frais. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1.- Joint les causes 1P.57/2001, 1P.58/2001, 1P.59/2001, 1P.60/2001, 1P.61/2001 et 1P.86/2001.
2. Rejette les recours.
3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des recourantes et au Conseil d'Etat du canton du Valais.
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Lausanne, le 14 juin 2001ZIR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,