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2P.180/2000/bol
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************
22. Februar 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Hartmann, Hungerbühler,
Müller, Bundesrichterin Yersin und Gerichtsschreiber Fux.
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In Sachen
H.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Gunther Schreiber, Genferstrasse 23, Postfach, Zürich,
gegen
Obergericht des Kantons Aargau, Anwaltskommission, Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer,
betreffend
Berufsausübungsbewilligung, hat sich ergeben:
A.-Rechtsanwalt Dr. iur. H.________ besitzt seit 1993 die Berufsausübungsbewilligung für den Kanton Aargau. Er hatte bei der "Zürich" Versicherungs-Gesellschaft eine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlossen, die pro Fall Schäden "bis mindestens Fr. 1'000'000.--" deckte. Mit Wirkung ab 1. Juli 1998 schloss er mit der Versicherungsgesellschaft "Elvia" eine neue Berufshaftpflichtversicherung ab mit einer Versicherungssumme von Fr. 250'000.--. Die Anwaltskommission des Kantons Aargau wies ihn in der Folge darauf hin, dass die nach aargauischem Anwaltsrecht vorgeschriebene Haftpflichtversicherung eine Schadensdeckung bis mindestens Fr. 1'000'000.-- pro Ereignis vorschreibe. Rechtsanwalt H.________ kam dieser Vorgabe nicht nach und verlangte einen beschwerdefähigen Entscheid. Mit Beschluss vom 6. August 1998 entzog ihm die Anwaltskommission das Recht zur Berufsausübung für den Kanton Aargau "zufolge Erlöschens der Berufshaftpflichtversicherung".
B.- Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau wies mit Urteil vom 31. August 1999 (Postversand: 6. Juli 2000) eine gegen den Beschluss der Anwaltskommission erhobene Beschwerde ab. Es vertrat die Auffassung, das Obligatorium der Berufshaftpflichtversicherung für Anwälte nach aargauischem Recht sei auch unter der Herrschaft des Binnenmarktgesetzes zulässig und verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nicht.
C.- H.________ hat am 7. September 2000 staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht erhoben. Er beantragt, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihm, dem Beschwerdeführer, die Berufsausübungsbewilligung im Kanton Aargau auch weiterhin zugestanden werden müsse.
Die Anwaltskommission und das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau haben unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf eine Vernehmlassung verzichtet.
D.- Der Beschwerde wurde mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2000 aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den auch im Bund kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde gegeben ist; diese ist daher zulässig (Art. 84 Abs. 2,
b) Die staatsrechtliche Beschwerde ist von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen rein kassatorischer Natur. Soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Urteils, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden (BGE 126 II 377 E. 8c S. 395, mit Hinweis).
c) Die Beschwerdeschrift muss gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, "welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind".
Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Der Beschwerdeführer hat zu erklären, welches geschriebene oder ungeschriebene verfassungsmässige Individualrecht seiner Ansicht nach verletzt worden sein soll (grundlegend: BGE 110 Ia 1 E. 2a; 117 Ia 10 E. 4b S. 11 f.; 125 I 492 E. 1b S. 495, je mit Hinweisen). Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 107 Ia 186 E. b), da die staatsrechtliche Beschwerde nicht einfach das kantonale Verfahren weiterführt (BGE 117 Ia 393 E. 1c S. 395). Die vorliegende Beschwerdeschrift entspricht diesen Begründungsanforderungen weitgehend nicht. Den zum Teil widersprüchlichen Ausführungen lassen sich nur schwer klare Rügen entnehmen.
2.- Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c des aargauischen Anwaltsgesetzes setzt eine "allgemeine Bewilligung" zur Berufsausübung unter anderem einen Ausweis "über das Bestehen einer Berufshaftpflichtversicherung" voraus (Gesetz vom 18. Dezember 1984 über die Ausübung des Anwaltsberufs; AnwG). Diese muss laut § 14 Abs. 2 lit. d des Anwaltsdekrets pro Fall Schäden bis mindestens Fr. 1'000'000.-- decken (Dekret des Grossen Rats des Kantons Aargau vom 27. Oktober 1987 über den Fähigkeitsausweis und die Bewilligung zur Berufsausübung für Anwälte; AnwD). Keiner solchen Versicherung bedarf der ausserkantonale Anwalt, der um eine "besondere Bewilligung für das Handeln in einem einzelnen Fall" nachsucht (§ 10 Abs. 1 AnwG).
Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, diese kantonale "Haftpflichtregelung" widerspreche Art. 3 BGBM.
Dabei ist unklar, ob er das Versicherungsobligatorium als solches oder lediglich die vorgeschriebene Minimaldeckung (oder beides zusammen) angefochten wissen will.
3.- a) Wer in einem Kanton zur Ausübung des Anwaltsberufs zugelassen ist, hat gemäss Art. 2 Abs. 1 BGBM das Recht, seine Dienstleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten. Der Beschwerdeführer ist in Zürich, seinem Domizilkanton, zur Berufsausübung als Rechtsanwalt zugelassen und besitzt unbestrittenermassen einen freizügigkeitstauglichen Fähigkeitsausweis (vgl. dazu BGE 111 Ia 108 ff.; Art. 5 ÜbBest. aBV; Art. 196 Ziff. 5 BV). Fest steht aber ebenfalls, dass die ausserkantonale Anwaltstätigkeit auch unter der Geltung des Binnenmarktgesetzes bewilligungspflichtig ist und dass der Freizügigkeitskanton die Modalitäten der Zulassung regeln kann (vgl. BGE 125 II 56 E. 4 S. 61 f., 406 E. 3 S. 408 f., je mit Hinweisen). Der Kanton Aargau macht die Bewilligung zur Berufsausübung auf seinem Gebiet (unter anderem) vom Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung mit einer Schadensdeckung von mindestens Fr. 1'000'000.-- pro Fall abhängig (§ 7 Abs. 1 lit. c AnwG und § 14 Abs. 2 lit. d AnwD). Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dies sei eine unzulässige Beschränkung des freien Zugangs zum Markt (Art. 3 BGBM).
b) Der vom Domizilkanton erteilte oder anerkannte Ausweis gilt auch in andern Kantonen, sofern er nicht Beschränkungen (des freien Zugangs zum Markt) nach Art. 3 BGBM unterliegt (Art. 4 Abs. 1 BGBM). Das Erfordernis einer Berufshaftpflichtversicherung ist eine solche Zugangsbeschränkung.
Diese ist gemäss Art. 3 Abs. 1 BGBM nur zulässig, wenn sie gleichermassen für ortsansässige Personen gilt (lit. a), zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und zudem verhältnismässig ist (lit. c). Als überwiegende öffentliche Interessen gelten die in
c) Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Regelung auf die in Art. 3 BGBM aufgestellten Gültigkeitsvoraussetzungen hin geprüft und zu Recht als zulässig erachtet.
Das kritisierte Versicherungsobligatorium ist zunächst nicht diskriminatorisch, denn es gilt gleichermassen für ortsansässige wie für ortsfremde Anwälte. Der Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung liegt zwar vorab im Interesse des Anwalts selber. Indirekt profitieren davon jedoch auch die Klienten, denen eine solche Versicherung Garantie bietet, dass allfällige Haftungsansprüche gegen den Anwalt aus fehlerhafter Mandatsführung gedeckt sind. Insofern dient eine obligatorische Berufshaftpflichtversicherung für Anwälte dem Konsumentenschutz (vgl. Art. 31sexies Abs. 1 aBV; Art. 97 Abs. 1 BV) und damit einem überwiegenden öffentlichen Interesse. Dass offenbar nur wenige Kantone (u.a.
Aargau, Genf, Solothurn, Wallis, Zug) den Abschluss einer Berufshaftpflichtversicherung verlangen, ändert daran nichts.
Ebenso wenig der Umstand, dass die allfällig geschädigten Klienten in aller Regel kein direktes Forderungsrecht gegen den Versicherer hätten; immerhin besitzt der geschädigte Dritte im Versicherungsfall ein gesetzliches Pfandrecht am Ersatzanspruch im Umfang seiner Schadenersatzforderung (vgl.
Art. 60 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 2. April 1908 über den Versicherungsvertrag; SR 221. 229.1).
Im Übrigen werden die Anwälte nach dem eidgenössischen Anwaltsgesetz in Zukunft verpflichtet sein, eine Berufshaftpflichtversicherung abzuschliessen (Art. 12 "Berufsregeln" lit. f des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BGFA; Referendumsvorlage publiziert in: BBl 2000 S. 3594 ff.). Die in der Literatur beiläufig vertretene Auffassung, wonach der etwa vom Kanton Wallis verlangte Nachweis einer ausreichenden Haftpflichtversicherung (vgl. Art. 4 Abs. 2 lit. e des Walliser Anwaltsgesetzes vom 29. Januar 1988) als verdecktes Handelshemmnis im Sinn von Art. 3 Abs. 4 BGBM qualifiziert werden könnte ("pourrait ainsi être qualifiée l'exigence valaisanne de la preuve d'une assurance responsabilité suffisante"), erweist sich somit als unzutreffend oder überholt (Dominique Dreyer, L'avocat dans la société actuelle, in: ZSR 115 [1996], II. Halbband, S. 397 ff., insbes. S. 439 FN 124). Auch gemäss Ziff. 3.9 der "Standesregeln der Rechtsanwälte der Europäischen Gemeinschaft", denen sich die Mitglieder des Schweizerischen Anwaltsverbands unterziehen, muss der Anwalt "gegen Berufshaftpflicht ständig in einer Weise versichert sein, die nach Art und Umfang den durch rechtsanwaltliche Tätigkeit entstehenden Risiken angemessen ist". Nach der Richtlinie 98/5/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 "zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Berufsqualifikation erworben wurde", kann schliesslich der Aufnahmestaat dem unter seiner ursprünglichen Berufsbezeichnung tätigen Rechtsanwalt zur Auflage machen, nach den Regeln, die er für die in seinem Gebiet ausgeübten Berufstätigkeiten festlegt, entweder eine Berufshaftpflichtversicherung abzuschliessen oder einer Berufsgarantiekasse beizutreten (Art. 6 Abs. 3 erster Satz).
d) Der Beschwerdeführer vermag den Argumenten des Verwaltungsgerichts nichts Substantielles entgegenzusetzen.
Er macht geltend, § 14 AnwD laufe dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz zuwider, und begründet dies sinngemäss damit, dass kein Unterschied zwischen grösseren und kleineren Anwaltskanzleien gemacht werde. Er rügt ferner - rein behauptungsweise -, jene Ausführungsbestimmung sei als verdecktes Handelshemmnis zu qualifizieren.
Das Verwaltungsgericht hat indessen die angefochtene Regelung, sowohl grundsätzlich als auch mit Bezug auf die minimale Deckungshöhe, umfassend auf ihre Verhältnismässigkeit geprüft und zu Recht als zulässig beurteilt. Insbesondere ist die gemäss § 14 AnwD vorgeschriebene Deckungssumme von mindestens einer Million Franken pro Ereignis weder unverhältnismässig noch beinhaltet sie ein verdecktes Handelshemmnis.
Auch Anwälte, die keine wirtschaftsrechtlichen Mandate wahrnehmen, sind realistischerweise bald einmal einem entsprechenden Risiko ausgesetzt (z.B. im Erbrecht). So vertritt etwa der Präsident des Schweizerischen Anwaltsverbands zur Frage, welches die Art und Umfang der Risiken anwaltlicher Tätigkeit angemessene Deckungshöhe sei (vgl. Art. 12 lit. f BGFA), die Auffassung, diese dürfte wohl nicht unter Fr. 2'000'000.-- liegen, wünschenswert wäre, sie sogar auf Fr. 5'000'000.-- festzulegen (Jean-Pierre Gross, La libre circulation des avocats en Suisse, in: Anwaltsrevue 11-12/2000 S. 4 ff., insbes. S. 8). Dass die vom Kanton Aargau verlangte Deckungssumme auf die besonderen Risiken des Notariats zugeschnitten sei, trifft sodann entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers nicht zu; die aargauischen Anwälte sind nicht "regelmässig" auch als Notare tätig, setzt dies doch ein besonderes Notariatspraktikum und eine spezielle Prüfung voraus (vgl. §§ 5 und 6 der aargauischen Notariatsordnung vom 28. Dezember 1911). Der aargauische Gesetzgeber durfte ferner bei der Festsetzung der minimalen Deckungssumme auf die durchschnittlichen Risiken einer aargauischen Anwaltspraxis abstellen und brauchte nicht zu berücksichtigen, dass es möglicherweise auch Anwälte gibt, die lediglich kleinere Straf- und Armenrechtsmandate übernehmen, wie dies angeblich beim Beschwerdeführer der Fall ist. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass der ausserkantonale Anwalt, der um eine "besondere Bewilligung für das Handeln in einem einzelnen Fall" nachsucht, keiner Berufshaftpflichtversicherung bedarf (§ 10 Abs. 1 AnwG). Wer demgegenüber regelmässig im Kanton Aargau tätig werden will, soll den gleichen, keineswegs exzessiven Anforderungen unterworfen sein wie ein aargauischer Anwalt. Schliesslich weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die finanzielle Belastung für den Anwalt gering ist: Bei der vorgeschriebenen Mindestversicherungssumme von Fr. 1 Mio.
beträgt die Prämie Fr. 1'454.-- pro Jahr; umgerechnet auf lediglich 75 Mandate würde dies einer Belastung von weniger als Fr. 20.-- pro Mandat entsprechen. Dem Beschwerdeführer, der für seine bestehende Versicherung über Fr. 250'000.-- eine Jahresprämie von Fr. 1'030.-- bezahlt, erwächst durch die Erhöhung auf die Minimaldeckung von Fr. 1 Mio. ein zusätzlicher Prämienaufwand von Fr. 424.-- pro Jahr. Eine solche Belastung ist zumutbar und kann jedenfalls nicht als unverhältnismässig bezeichnet werden.
4.-Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
Entsprechend diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem Obergericht (Anwaltskommission) und dem Verwaltungsgericht (4. Kammer) des Kantons Aargau schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 22. Februar 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: