[AZA 1/2]
1A.24/2001
1P.82/2001
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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31 octobre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Nay, Juge présidant, Aeschlimann et Favre. Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur les recours de droit administratif
et de droit public formés par
L a Ville de Genève, agissant par son Conseil administratif, représenté par Christian Ferrazino, à Genève,
contre
l'arrêt rendu le 5 décembre 2000 par le Tribunal administratif du canton de Genève, dans la cause qui oppose la recourante, ainsi qu'Action Patrimoine Vivant, association ayant son siège à Genève et représentée par Me Jocelyne Deville- Chavanne, avocate à Genève, à Gesval, Gestion de ValeursImmobilières S.A., représentée par Me François Bolsterli, avocat à Genève, ainsi qu'au Département de l'aménagement, del'équipement et du logement du canton de Genève;
(art. 35 LAT)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 11 octobre 1999, le Département genevois de l'aménagement, de l'équipement et du logement (ci-après: le DAEL) a délivré à la société Gesval, Gestion de Valeurs Immobilières S.A. (ci-après: Gesval), l'autorisation de démolir l'immeuble de la clinique de Bois-Gentil et d'ériger un nouveau bâtiment destiné au logement, sur les parcelles n° 1245 et 2036 de la commune de Genève, section Eaux-Vives.
B.- Le 8 novembre 1999, Action Patrimoine Vivant (ci-après: APV), association genevoise ayant pour but la défense du patrimoine architectural et des sites genevois, a saisi la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après: la commission). Les parcelles en cause étaient comprises dans le plan d'aménagement n° 21795 adopté par le Conseil municipal, puis, le 14 janvier 1949, par le Conseil d'Etat genevois, et qui prévoyait le maintien du bâtiment de la clinique. Ce plan, devenu plan localisé de quartier, était compris dans un plan d'extension de 1952. Le 11 septembre 1970, le Grand Conseil genevois avait abrogé ce plan d'extension, afin de permettre la démolition de la villa, mais le plan d'aménagement de 1949 n'en subsistait pas moins, et s'opposait à la démolition de cette villa, qui faisait par ailleurs l'objet d'une demande de classement.
Le 16 décembre 1999, la Ville de Genève, auteur d'un préavis négatif, a déclaré intervenir dans la procédure. A l'instar d'APV, elle soutenait qu'il eût fallu, pour admettre le projet, modifier non seulement le plan d'extension de 1952, mais aussi le plan d'aménagement de 1949, qui demeurait intégralement en vigueur. Le plan d'extension ne prévoyait d'ailleurs pas le dessin d'un nouveau bâtiment.
C.- Par décision du 23 juin 2000, la commission, admettant l'intervention de la Ville de Genève, a annulé les autorisations de démolir et de construire. Le plan d'aménagement de 1949, devenu automatiquement plan localisé de quartier (ci-après: PLQ) en vertu de la loi genevoise sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités de 1987 (LEXT), était en vigueur tant qu'il n'avait pas été abrogé par une décision subséquente du Conseil d'Etat, par parallélisme des formes. La loi du 11 septembre 1970, abrogeant partiellement le plan déclaré d'extension en 1952, était sans effet quant au plan d'aménagement de 1949, qui imposait le maintien de la villa.
D.- Gesval a recouru le 22 juillet 2000 auprès du Tribunal administratif genevois. Le plan de 1949 avait été déclaré plan d'extension en 1952 par le Grand Conseil, afin de lui donner force obligatoire. L'abrogation partielle du 11 septembre 1970, qui retirait du plan d'extension la parcelle n° 1245, avait pour effet de supprimer cette force obligatoire, en créant en outre des servitudes en faveur de l'Etat de Genève afin de définir précisément l'implantation et les formes d'un nouveau bâtiment. Le plan de 1949, qui ne répondait d'ailleurs pas aux exigences de la LAT, était sans effet quant à la parcelle n° 1245. Gesval invoquait également la protection de la bonne foi et l'interdiction de l'arbitraire.
APV et la Ville de Genève se sont opposées au recours.
Le DAEL a conclu à son admission.
Le 1er novembre 2000, le Conseil d'Etat a rejeté la requête d'APV tendant au classement de la clinique de Bois-Gentil.
E.- Par arrêt du 5 décembre 2000, le Tribunal administratif a admis le recours formé par Gesval et annulé la décision de la commission du 23 juin 2000. En vertu de l'art. 35 LAT, les plans d'aménagement non approuvés par l'autorité compétente perdaient leur validité dès le 1er janvier 1988, le périmètre concerné se trouvant alors régi par les mesures introductives prises en vertu de l'art. 36 LAT. L'art. 39 LEXT prévoyait certes que les plans d'aménagement adoptés en vertu de la loi de 1900 étaient transformés en PLQ, sans mise à l'enquête. Il ne s'agissait toutefois pas d'une approbation générale, mais d'une simple adaptation terminologique, sans que la conformité des plans à la LAT n'ait été examinée, comme l'exige l'art. 35 al. 3 LAT. L'art. 39 LEXT ne prévoyait rien pour les plans adoptés selon la loi de 1929, et le Grand Conseil ne pouvait être considéré comme autorité compétente, s'agissant des plans précédemment adoptés par le Conseil d'Etat. Faute d'approbation, le plan de 1949 était caduc, sans qu'il y ait lieu d'examiner sa conformité à la LAT. Le Tribunal administratif a par ailleurs écarté la Ville de Genève de la procédure: elle était intervenue indûment devant la commission, sans avoir recouru dans le délai contre les décisions du DAEL. Un droit d'intervention n'existait, selon le droit cantonal, qu'en cas de recours contre le refus d'une autorisation.
F.- Par actes du 31 janvier 2001, la Ville de Genève forme un recours de droit administratif et un recours de droit public, tendant tous deux à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif.
Le Tribunal administratif persiste dans les termes de son arrêt. Gesval conclut au rejet des deux recours, dans la mesure où ils seraient recevables. Le DAEL conclut de même.
L'Office fédéral du développement territorial et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage se sont brièvement déterminés, et les parties ont eu l'occasion de répliquer.
Considérant en droit :
1.- La connexité des deux recours impose la jonction des procédures. Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours de droit public et de droit administratif (ATF 127 I 92 consid. 1 et les arrêts cités).
a) Le recours de droit administratif est recevable contre un prononcé qui, comme en l'espèce, nie la qualité de partie à une procédure de recours. Il faut toutefois que le recours de droit administratif soit ouvert sur le fond. Or, pour l'essentiel, l'argumentation de la Ville de Genève est fondée sur l'application de l'art. 35 al. 3 LAT, et revient à contester la caducité du PLQ 21795. Dirigé contre l'octroi d'une autorisation de démolir et de construire en zone à bâtir, le recours ne porte pas sur les questions énumérées à l'art. 34 al. 1 LAT ni, directement, sur des points relatifs à la protection de l'environnement ou à la protection contre le bruit. La recourante soutient certes, dans ses "motifs liés exclusivement au recours de droit administratif", que cette protection, ainsi que celle de la nature, des monuments et des sites, ne serait plus assurée si la solution adoptée par le Tribunal administratif devait être confirmée, mais elle voit dans l'arrêt attaqué un effet général, analogue à une mesure de planification, qu'il ne possède manifestement pas. Seul est par conséquent envisageable, sur le fond, le recours de droit public (art. 34 al. 3 LAT), et la qualité pour agir de la recourante doit être examinée sous l'angle de l'art. 88 OJ.
b) Cette disposition, qui suppose l'existence d'un intérêt juridique, actuel et pratique au recours, permet également d'entreprendre un arrêt d'irrecevabilité, l'intérêt juridique résidant dans la qualité de partie revendiquée par la recourante, indépendamment du fond. L'autonomie dont se prévaut la recourante en matière de plans localisés de quartier est, dès lors, sans pertinence, car si une certaine autonomie doit être reconnue à la recourante, sous la forme d'un droit d'intervention à l'encontre des autorisations de démolir et de construire, ce droit est mis en oeuvre par la procédure cantonale, dont le Tribunal fédéral examine le respect sous l'angle restreint de l'arbitraire.
2.- La recourante soutient que le refus de la cour cantonale de l'admettre comme partie à la procédure cantonale, consacrerait une violation grossière de l'art. 145 al. 2 de la loi genevoise sur les constructions et installations diverses (LCI), dont la teneur est la suivante:
"La commune peut recourir contre la délivrance d'une
autorisation. Elle peut également intervenir en
procédure dans un délai de 30 jours dès réception
de l'avis de dépôt d'un recours contre le refus
d'une autorisation.. "
Selon la recourante, cette disposition ne prévoirait pas un droit d'intervention en cas de recours contre l'octroi d'une autorisation, mais elle n'exclurait pas non plus un tel droit. La commune ayant qualité pour recourir, elle aurait "a fortiori" qualité pour intervenir dans une procédure de recours interjeté par un tiers. La recourante relève également que, selon l'art. 147 al. 2 LCI, expressément visé par la commission dans sa décision, un délai de 30 jours, dès la deuxième parution dans la Feuille d'avis officielle (FAO), est accordé aux tiers pour intervenir dans la procédure, qu'il s'agisse d'octroi ou de refus d'autorisation. La recourante se fonde enfin sur l'art. 7 al. 2 de la loi cantonale sur la procédure administrative (LPA), qui accorde la qualité de partie devant les juridictions administratives à toutes les personnes qui disposent d'un moyen de droit contre la décision attaquée.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une règle de droit ou un principe clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit, de manière choquante, le sentiment de la justice et de l'équité. Il ne suffit donc pas qu'une autre solution que celle retenue par l'autorité apparaisse envisageable, voire même préférable. Le Tribunal fédéral n'intervient que si la décision attaquée apparaît insoutenable, et ce tant dans ses motifs que dans son résultat (ATF 126 I 168 consid. 3a p. 170; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 60 consid. 5a p. 70).
b) En dépit de l'argumentation de la recourante, l'application faite par le Tribunal administratif de la disposition précitée n'est pas insoutenable. L'art. 145 al. 2 LCI distingue très clairement le recours et l'intervention, réservant cette dernière aux cas de refus d'une autorisation.
Il en découle logiquement que si la commune entend s'opposer à l'octroi d'une autorisation, elle doit le faire directement, en recourant contre celle-ci. Il n'y a donc pas place pour le raisonnement "a fortiori" que soutient la recourante.
L'art. 147 al. 2 LCI permet certes l'intervention de tiers dans les trente jours suivant la deuxième publication du recours dans la FAO. Appliquée au droit d'intervention de la commune, cette disposition priverait de tout sens la distinction faite à l'art. 145 al. 2 LCI. Il y a donc lieu de considérer cette dernière disposition comme une "lex specialis".
La recourante invoque également l'art. 7 al. 2 LPA, qui confère la qualité de partie à toutes les personnes, organisations ou autorités disposant d'un moyen de droit contre la décision attaquée. Cette disposition, de caractère général, suppose que le moyen de droit en question a été exercé selon les formes prescrites, en particulier dans le délai utile.
Elle n'est en conséquence d'aucune utilité pour la recourante.
Le Tribunal administratif n'est dès lors pas tombé dans l'arbitraire en considérant que la Ville de Genève ne pouvait intervenir dans la procédure de recours, celle-ci ayant pour objet un refus d'autorisation.
3.- Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif doit être déclaré irrecevable, et le recours de droit public doit être rejeté. Conformément à l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. En revanche, la Ville de Genève est débitrice d'une indemnité de dépens allouée à l'intimée, Gesval SA, qui est assistée d'un avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Déclare irrecevable le recours de droit administratif.
2. Rejette le recours de droit public.
3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
4. Alloue à l'intimée Gesval, Gestion de Valeurs Immobilières S.A., une indemnité de dépens de 2'500 fr., à la charge de la Ville de Genève.
5. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des parties, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au Tribunal administratif du canton de Genève, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
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Lausanne, le 31 octobre 2001 KUR/vlc
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Juge présidant,
Le Greffier,