Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2A.514/2002 /bom
Sentenza del 23 giugno 2003
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Wurzburger, presidente,
Betschart, Hungerbühler, Müller, Merkli,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
A.________,
ricorrente,
contro
Billag SA, Ufficio svizzero di riscossione dei canoni radiotelevisivi, avenue de Tivoli 3, 1700 Friborgo,
Ufficio federale delle comunicazioni, rue de
l'Avenir 44, case postale, 2501 Bienna,
Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni, 3003 Berna.
Oggetto
tasse di ricezione radiotelevisive,
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione del 18 settembre 2002 del Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni.
Fatti:
A.
Il 19 luglio 2001, A.________, nata nel 1922, ha inoltrato una domanda di esenzione dal pagamento delle tasse di ricezione radiofoniche e televisive alla Billag SA, Ufficio svizzero di riscossione dei canoni radiotelevisivi. Ella ha fatto valere, tra l'altro, di percepire una rendita dell'AVS annuale di fr. 21'000.--, pari a fr. 1'750.-- mensili. Ha anche comunicato di vivere con il proprio figlio, invalido al 70 %.
Con decisione del 17 agosto 2001, Billag SA ha respinto l'istanza. Ha osservato che l'interessata non usufruiva di prestazioni complementari dell'AVS o dell'AI, motivo per cui i requisiti posti dall'art. 45 cpv. 2 dell'ordinanza del 6 ottobre 1997 sulla radio e televisione (ORTV; RS 784.401) per poter beneficiare dell'esenzione richiesta non erano adempiuti. L'Ufficio federale delle comunicazioni, a cui A.________ si è rivolta il 17 settembre 2001, ne ha respinto il gravame con identici motivi il 19 giugno 2002.
B.
Il 18 settembre 2002 il Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni (in seguito: Dipartimento federale), il quale era stato adito da A.________ il 29 luglio 2002 ha, a sua volta, respinto il ricorso dell'interessata.
Il Dipartimento federale ha rilevato in primo luogo che gli
C.
Il 17 ottobre 2002 A.________ ha esperito dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo con cui chiede che la decisione contestata sia annullata e che ella venga esentata dal pagamento delle tasse radiotelevisive a far tempo dal mese di luglio 2001. In via subordinata, propone che gli atti siano rinviati all'autorità precedente per nuova decisione. Adduce, in sostanza, una violazione del divieto dell'arbitrio nonché lamenta formalismo eccessivo. Allega inoltre al suo gravame una copia della richiesta di prestazioni complementari alla rendita AVS o AI che ha formulato il 3 ottobre 2002.
Chiamati ad esprimersi Billag SA, l'Ufficio federale delle comunicazioni e il Dipartimento federale propongono di respingere l'impugnativa.
D.
Il 21 ottobre 2002 la ricorrente è stata invitata a fornire un anticipo a titolo di garanzia delle spese processuali presunte. Il 28 ottobre successivo ella, facendo valere di disporre di mezzi finanziari modesti, ha chiesto di poter effettuare pagamenti rateali. Visti i motivi invocati, i quali andavano interpretati come una domanda di assistenza giudiziaria (art. 152 OG), il Presidente della II Corte di diritto pubblico, con decreto del 31 ottobre 2002, ha rinunciato a prelevare l'anticipo in questione e ha riservato a data ulteriore una sua decisione definitiva in merito al conferimento dell'assistenza giudiziaria.
E.
Il 20 gennaio 2003 A.________ ha trasmesso al Tribunale federale copia di due decisioni datate 15 gennaio 2003 della Cassa cantonale di compensazione AVS/AI/IPG con cui le vengono assegnate prestazioni complementari. La prima le riconosce un importo mensile di fr. 124.-- per il periodo dal 1° ottobre 2002 al 31 dicembre 2002. Con la seconda le viene concesso la somma di fr. 143.-- mensili, con effetto dal 1° gennaio 2003.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con pieno potere d'esame l'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 128 II 13 consid. 1a, 46 consid. 2a; 126 I 50 consid. 1 e rispettivi rinvii).
1.1 Giusta i combinati art. 97 cpv. 1 OG e 5 PA, il ricorso di diritto amministrativo è aperto contro decisioni che si fondano - o che si sarebbero dovute fondare - sul diritto pubblico federale, a condizione che esse emanino da una delle autorità indicate all'art. 98 OG e che non sia data alcuna delle eccezioni previste dagli art. 99 a 102 OG o da altra legge federale (DTF 128 II 311 consid. 2, 259 consid. 1.2; 128 I 46 consid. 1b/aa). Nel caso concreto, la decisione contestata, che si fonda sulla legge federale sulla radiotelevisione (LRTV; RS 784.40), quindi sul diritto pubblico federale, è stata emanata da un dipartimento federale ai sensi dell'art. 98 lett. b OG. Inoltre nessun dei motivi d'inammissibilità di cui agli art. 99 a 101 OG è realizzato nella fattispecie; in particolare l'art. 99 cpv. 1 lett. b OG non osta al ricorso di diritto amministrativo, dato che questo rimedio di diritto è ammissibile contro decisioni che applicano una tariffa (DTF 116 V 130 consid. 2a; 109 Ib 308 consid. 1).
1.2 L'impugnativa in esame, presentata tempestivamente (art. 106 cpv. 1 OG) da una persona legittimata ad agire (art. 103 lett. a OG) avverso una decisione emanata da una delle istanze contemplate dall'art. 98 OG è quindi, in linea di principio, ammissibile.
1.3 Con il rimedio esperito la ricorrente può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). Il Tribunale federale non può invece pronunciarsi sull'adeguatezza della sentenza impugnata (art. 104 lett. c OG; DTF 127 II 297 consid. 2a). Quale organo della giustizia amministrativa, esso esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale, inclusi i diritti costituzionali (DTF 128 II 56 consid. 2b; 126 V 252 consid. 1a), senza essere vincolato dai considerandi della decisione impugnata né dai motivi invocati dalle parti. In altre parole, il ricorso può essere accolto per ragioni che la ricorrente non ha addotto oppure essere respinto per motivi diversi da quelli contenuti nella decisione querelata (art. 114 cpv. 1 in fine OG; DTF 127 II 264 consid. 1b, 8 consid. 1b; 125 II 497 consid. 1b/aa e rispettivi richiami).
1.4 Allorquando, come nella fattispecie in esame, il ricorso è esperito contro una decisione che non è stata emanata da un'autorità giudiziaria, il Tribunale federale può verificare d'ufficio l'accertamento dei fatti (
2.
2.1 La decisione querelata è stata resa in applicazione dell'art. 45 ORTV (in vigore dal 1° agosto 2001), secondo cui "su richiesta scritta, sono pure esentati dall'obbligo di pagare la tassa di ricezione i beneficiari di rendite AVS o AI che ricevono prestazioni in conformità alla legge federale del 19 marzo 1965 sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità" (cpv. 2). Detta norma specifica poi che "il richiedente deve fornire una decisione passata in giudicato relativa al diritto alle prestazioni complementari" (cpv. 4). Il Dipartimento federale osserva che la ricorrente stessa riconosce di non aver diritto alle prestazioni in questione e che, quindi ovviamente, non esiste neanche una decisione cresciuta in giudicato in proposito. In queste condizioni, le ragioni per cui ella non percepisce prestazioni complementari o la sua difficile situazione economica non sono, a parere della citata autorità, determinanti, non essendo previste tra i motivi di cui all'art. 45 ORTV.
Da parte sua la ricorrente afferma che chi può dimostrare in altro modo e senza difficoltà il proprio stato d'indigenza non dovrebbe essere penalizzato vedendosi negare l'esonero richiesto; l'interpretazione restrittiva dell'art. 45 ORTV è pertanto inficiata d'arbitrio. Ella rileva poi - lamentando eccesso di formalismo - che lo scopo che si prefigge la normativa applicabile è di provare che una persona si trova in uno stato d'indigenza mediante una decisione concernente prestazioni complementari oppure altre prove inconvertibili e di uguale valenza probatoria, non di ottenere semplicemente una dichiarazione di cui emerge che l'interessato è beneficiario di prestazioni complementari.
2.2 Adito con ricorso di diritto amministrativo il Tribunale federale può esaminare a titolo pregiudiziale la legalità e la costituzionalità delle ordinanze del Consiglio federale. Trattandosi di un'ordinanza dipendente emanata in virtù di una regolamentazione di livello legislativo, il Tribunale federale vaglia se il Consiglio federale è rimasto nei limiti dei poteri conferitigli dalla legge. Nella misura in cui la delega legislativa non consente al Consiglio federale di derogare alla Costituzione, il Tribunale federale ha ugualmente la facoltà di controllare la costituzionalità delle regole contenute nell'ordinanza. Allorquando la delega legislativa concede un potere di apprezzamento molto ampio al Consiglio federale per fissare le disposizioni di esecuzione, detta clausola vincola il Tribunale federale. In tale caso, esso non può sostituire il proprio potere d'apprezzamento a quello del Consiglio federale e deve limitarsi ad esaminare se l'ordinanza oltrepassa manifestamente il quadro della delega legislativa concessa al Consiglio federale oppure se, per altri motivi, essa appaia contraria alla legge o alla Costituzione (DTF 122 II 193 consid. 2c/bb; 120 Ib 97 consid. 3a; 118 Ib 81 consid. 3b, 367 consid. 4).
2.3 Giusta l'art. 164 cpv. 1 Cost., tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Secondo la lettera d del medesimo disposto vi rientrano in particolare le disposizioni fondamentali in materia di cerchia dei contribuenti, oggetto e calcolo dei tributi. Gli elementi determinanti per il calcolo del canone di ricezione così come per un eventuale esenzione dall'obbligo di pagarlo dovrebbero quindi essere disciplinati in modo preciso in una legge federale. Ora l'attuale legge federale sulla radiotelevisione non contiene nessuna norma (esplicita) che tratta tale questione. L'art. 55 cpv. 1 LRTV prevede unicamente che chi intende ricevere programmi radiotelevisivi deve, tra l'altro, pagare una tassa di ricezione. I capoversi 2 e 3 indicano poi che incombe al Consiglio federale stabilire le tasse di ricezione, tenendo conto dei presumibili fabbisogni finanziari e delle ulteriori possibilità di finanziamento, così come di disciplinare i dettagli, ossia le modalità di applicazione per fissare l'importo delle tasse di ricezione. I criteri determinanti per concedere l'esenzione dal pagamento del canone di ricezione sono quindi disciplinati unicamente in un'ordinanza, ossia all'art. 45 ORTV, e non in una legge federale, contrariamente alle esigenze dell'art. 164 cpv. 1 lett. d Cost. (cfr. tuttavia l'art. 191 Cost.). In simili circostanze, si pone il quesito di sapere se detta esenzione, prevista unicamente in un'ordinanza e concernente una cerchia relativamente estesa di persone al beneficio di prestazioni complementari dell'AVS o dell'AI, sia effettivamente coperta dall'art. 55 LRTV e se la stessa non porta ad una forma di compensazione orizzontale inammissibile. In effetti, come emerge dal Messaggio del Consiglio federale del 18 dicembre 2002 concernente la revisione totale della legge federale sulla radiotelevisione, in seguito all'introduzione del nuovo art. 45 ORTV, 110'000-120'000 persone in più possono essere esentate dal pagamento del canone di ricezione; per compensare le entrate che sono così venute a mancare, il canone è stato aumentato del 4,1% (aumento in vigore dal 2003), ciò che comporta di fatto per ogni economia domestica sottoposta all'obbligo di versare il canone un aumento di circa fr. 20.-- all'anno (FF 2003 pag. 1399 segg., spec. pag. 1471 seg.). Nella concreta fattispecie, non occorre tuttavia esaminare in modo più dettagliato questo quesito, il quale non è di rilievo per l'esito della vertenza. Va poi sottolineato che, come risulta dal già citato Messaggio del 18 dicembre 2002, i nuovi
3.
3.1 L'
3.2 Vagliando la costituzionalità dei citati disposti il Tribunale federale, in una sentenza inedita 2A.283/2000 del 5 gennaio 2001, ha rilevato che il riferimento di cui all'art. 46 ORTV ad un multiplo dell'importo minimo annuale della rendita AVS semplice, sebbene non fosse di per sé discutibile, aveva tuttavia come conseguenza indiretta di trattare in modo diverso le persone invalide o i redditieri di condizioni modeste a seconda che disponevano o no di un reddito equivalente grazie a prestazioni complementari. Al riguardo il Tribunale federale ha osservato che tutti i redditieri beneficiari di tali prestazioni siccome la loro rendita AVS o AI era insufficiente a sopperire al loro sostentamento andavano inclusi, di principio, nella categoria delle persone con reddito modesto. Ciò risultava d'altronde dal messaggio del 21 settembre 1964 del Consiglio federale a sostegno di un disegno di legge su prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, ove veniva rilevato che era indispensabile creare un sistema di prestazioni sociali complementari destinate a garantire alle persone meno abbienti un reddito minimo (FF 1964 II pag. 1786). Orbene, il sistema di calcolo instaurato dall'art. 46 ORTV si allontanava da queste considerazioni: basandosi sulla rendita semplice AVS, non considerava il fatto che la medesima poteva variare a seconda della durata e dell'ammontare dei contributi versati né che essa poteva essere completata o no da prestazioni complementari. Secondo il Tribunale federale, il sistema di calcolo in questione non corrispondeva pertanto allo scopo dell'art. 45 ORTV, il quale era precisamente di esonerare dal pagamento dei canoni radiotelevisivi i redditieri o gli invalidi che versavano in difficili condizioni economiche. Il sistema in esame creava una disparità di trattamento tra due redditieri che disponevano di risorse identiche, di cui uno era esentato dal pagare le tasse di ricezione vista la modicità della sua rendita, allorché l'altro non lo era, poiché la sua rendita superava la soglia dei cinque terzi della rendita AVS semplice. Orbene, nessun criterio oggettivo giustificava che una persona che aveva contribuito di più all'AVS fosse sfavorito. Secondo il Tribunale federale, definendo in modo troppo restrittivo le nozioni di reddito modesto e determinante, l'art. 46 ORTV aveva come conseguenza che numerosi redditieri AVS/AI, le cui risorse non bastavano per il loro sostentamento, non potevano beneficiare dell'esenzione, ciò che era contrario al principio della parità di trattamento garantito dall'art. 8 cpv. 1 Cost.
3.3 In seguito a questa sentenza, il Consiglio federale ha modificato il 27 giugno 2001 l'ordinanza del 6 ottobre 1997 sulla radiotelevisione, modifica entrata in vigore il 1° agosto 2001 (cfr. RU 2001 pag. 1680 segg.). L'art. 46 ORTV è stato abrogato e i capoversi 2 a 4 dell'art. 45 sono stati modificati. Il nuovo art. 45 cpv. 2 ORTV prevede ora che l'esenzione viene accordata alle persone aventi diritto alle prestazioni complementari in conformità alla legge federale del 19 marzo 1965 sulle prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. Più precisamente solo le persone che possono fornire una decisione cresciuta in giudicato relativa al diritto alle prestazioni complementari (cfr. art. 45 cpv. 4 ORTV) possono essere esentate. Si pone quindi il quesito di sapere se questa nuova regolamentazione disattende il principio della parità di trattamento sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (su questa nozione, cfr. DTF 123 I 1 consid. 6a e rinvii).
3.4 Se l'unico criterio determinante fosse l'ammontare del reddito di cui dispone un potenziale contribuente, se ne potrebbe dedurre, a prima vista, che l'art. 45 ORTV dia luogo a delle disparità di trattamento: in effetti, allorché dispongono di risorse equivalenti, delle persone (che percepiscono prestazioni complementari) sarebbero esentate e altre no (cfr. sentenza inedita 2A.283/2000 del 5 gennaio 2001, ove il Tribunale federale aveva rilevato una simile disparità di trattamento). In realtà, la soluzione scelta dal Consiglio federale è stata di concedere l'esenzione - equiparata ad una misura di politica sociale - ad un preciso gruppo sociale, i redditieri al beneficio di prestazioni complementari dell'AVS o dell'AI, ossia alle persone le cui rendite sono insufficienti per sopperire al loro sostentamento (cfr. Messaggio citato del 18 dicembre 2002 in: FF 2003 pag. 1471 seg.). È vero che con questo sistema una persona che dispone solo di un reddito modesto ma che non percepisce, per qualsiasi motivo, prestazioni complementari e non fa quindi parte del suddetto gruppo sociale, non può essere esonerata. Ciò non porta tuttavia ad un'inammissibile disparità di trattamento: il sistema sociale prevede in effetti altri correttivi - ad esempio le prestazioni d'aiuto sociale o di natura assistenziale - che permettono di tener conto delle situazioni particolari. Si può quindi considerare che il sistema litigioso fornisce un'adeguata risposta per la maggioranza dei casi che si presentano e che non impedisce che determinate particolari situazioni siano risolte tramite altre normative a carattere sociale. È vero che il presente sistema è schematico e che presenta una certa rigidezza inerente ad ogni sistema di esenzione. Ciò non è tuttavia sufficiente per ritenere che ne derivano risultati che urtano il principio della parità di trattamento (cfr. per analogia la giurisprudenza in materia fiscale, DTF 120 Ia 329 consid. 3; 110 Ia 7 consid. 2b). Va poi osservato che la soluzione scelta ha il pregio della semplicità, ciò che costituisce un'esigenza praticamente indispensabile per un sistema di esenzione a larga scala e la cui esecuzione incombe ad un organo indipendente, incaricato della riscossione dei canoni di ricezione. Quest'ultimo può quindi pronunciarsi su una domanda di esonero senza dovere effettuare esso stesso calcoli dispendiosi o procedere a misure istruttorie complicate riguardo alla situazione finanziaria dei diretti interessati, ciò che peraltro nemmeno rientra nelle sue competenze. Occorre poi sottolineare che se fosse determinante solo l'aspetto finanziario - ossia se l'esenzione dovesse essere concessa ad ogni persona che dispone di un reddito modesto - l'unico criterio decisionale che potrebbe allora essere preso in considerazione sarebbe la tassazione fiscale, ciò che è già il caso in materia di sovvenzioni per i contributi dell'assicurazione malattia. Orbene, oltre al fatto che anche questo sistema non è perfetto (se si pensa alle persone che non dichiarano alcun reddito senza tuttavia essere indigenti), il sovraccarico di lavoro amministrativo causato da questo modo di procedere, se appare giustificato trattandosi del pagamento di premi assicurativi non solo elevati ma anche obbligatori per tutti, risulta del tutto sproporzionato in confronto all'ammontare relativamente esiguo del canone di ricezione. La scelta di un sistema di esenzione basato sul diritto a prestazioni complementari dell'AVS o dell'AI poggia pertanto su motivi oggettivi ed, di conseguenza, ammissibili. L'art. 45 ORTV non viola pertanto il principio dell'uguaglianza di trattamento garantito dall'art. 8 cpv. 1 Cost.
4.
La ricorrente, la quale vive con il figlio quarantenne ed invalido al 70 %, percepiva nel luglio 2001, quando ha inoltrato la sua domanda di esenzione, un rendita dell'AVS di fr. 1'750.-- mensili, pari a fr. 21'000.-- annui (aumentati a fr. 21'516.-- nel 2003). La sua richiesta è stata respinta poiché, contrariamente a quanto previsto dal nuovo
Per i motivi esposti, la decisione impugnata si rivela giustificata: il ricorso, infondato, dev'essere respinto e il giudizio querelato confermato.
5.
La ricorrente ha chiesto di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria limitatamente al pagamento delle spese di giustizia (art. 152 OG). Considerato che il suo stato di bisogno non è contestato e che il gravame non appariva privo di esito favorevole, ne discende che tutte le condizioni per la concessione dell'assistenza giudiziaria sono realizzate: la relativa istanza della ricorrente va pertanto accolta. In conformità all'art. 159 cpv. 2 OG, non si accordano ripetibili ad autorità vincenti.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
2.1 La domanda di assistenza giudiziaria è accolta.
2.2 Non si riscuote tassa di giustizia.
3.
Comunicazione alla ricorrente, alla Billag SA, all'Ufficio federale delle comunicazioni e al Dipartimento federale dell'Ambiente, dei Trasporti, dell'Energia e delle Comunicazioni.
Losanna, 23 giugno 2003
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: