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1A.150/1999/hzg
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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1. Februar 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Aeschlimann, Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin Widmer.
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In Sachen
F.________, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Wicki, Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, Luzern,
gegen
SozialamtdesKantons Luzern,
VerwaltungsgerichtdesKantons Luzern,
Abgaberechtliche Abteilung,
betreffend
Opferhilfe (Art. 2 Abs. 1 OHG),
unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV), hat sich ergeben:
A.- F.________ stellte am 19. Juni 1996 bei der Kantonspolizei Luzern Strafantrag gegen R.________, insbesondere wegen Sachentziehung, mehrfacher Drohung und Vergewaltigung in der Lebensgemeinschaft. Sie hatte seit November 1995 mit R.________ in dessen Wohnung in Luzern gewohnt. Am 24. Januar 1996 war sie von ihm aus der Wohnung gewiesen worden, wobei er ihr die Wohnungsschlüssel weggenommen hatte. Am 6. Januar 1997 teilte F.________ den Strafverfolgungsbehörden mit, sie halte an ihrem Strafantrag nur noch hinsichtlich der Straftatbestände der wiederholten Drohung, der Sachentziehung und der Nötigung fest.
Das Amtsstatthalteramt Luzern befand R.________ am 27. Oktober 1997 der Sachentziehung für schuldig und verurteilte ihn zu fünf Tagen Gefängnis, wobei es ihm den bedingten Strafvollzug bei einer Probezeit von zwei Jahren gewährte. In Bezug auf die übrigen Vorwürfe wurde das Strafuntersuchungsverfahren eingestellt. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Eine weitere gegen R.________ geführte Strafuntersuchung wegen Ehrverletzung wurde vom Amtsstatthalteramt zufolge Rückzugs der Strafanzeige durch F.________ am 17. Februar 1998 eingestellt.
Am 26. Januar 1998 ersuchte F.________ das kantonale Sozialamt um Opferhilfe, wobei sie eine Entschädigung von Fr. 30'000. -- sowie eine Genugtuung von insgesamt Fr. 15'000. -- geltend machte. Zugleich ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege. Das Sozialamt lehnte mit Entscheid vom 6. Juli 1998 sämtliche Gesuche ab. Am 10. November 1998 eröffnete das Sozialamt F.________ den - inhaltlich unveränderten - Entscheid noch einmal, nachdem es ihr auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs hin nachträglich Gelegenheit zur Stellungnahme geboten hatte.
Gegen diesen Entscheid erhob F.________ am 30. November 1998 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie die Zusprechung einer angemessenen Entschädigung und Genugtuung, bei Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Die abgaberechtliche Abteilung des Verwaltungsgerichts wies die Beschwerde am 7. Juni 1999 ab, wobei sie keine Gerichtskosten erhob, indessen das Gesuch um Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters abwies.
B.- F.________ ist gegen dieses Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gelangt. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei bei gleichzeitiger Feststellung, dass sie die Opfereigenschaft im Sinne von Art. 2 des Bundesgesetzes über die Hilfe an Opfer von Straftaten (Opferhilfegesetz, OHG; SR 312. 5) erfülle, die Sache zur Neubeurteilung bzw. Berechnung der Höhe der Ansprüche an das kantonale Verwaltungsgericht zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht ersucht F.________ um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Das Sozialamt und das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern beantragen die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Justiz hat zur Beschwerde Stellung genommen, ohne einen konkreten Antrag zu stellen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Das angefochtene Urteil, mit dem gestützt auf die
b) Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht können die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (
2.- a) Vorliegend ist in erster Linie streitig, ob die Beschwerdeführerin hinsichtlich der fraglichen Straftaten als Opfer im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG zu betrachten ist. Nach dieser Bestimmung ist jede Person, die durch eine Straftat in ihrer körperlichen, sexuellen oder psychischen Integrität unmittelbar beeinträchtigt worden ist, als Opfer zu betrachten, und zwar unabhängig davon, ob der Täter ermittelt worden ist und ob er sich schuldhaft verhalten hat. Dabei wird nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vorausgesetzt, dass die Beeinträchtigung ein gewisses Gewicht aufweist. Bagatelldelikte wie beispielsweise Tätlichkeiten sind daher vom Anwendungsbereich des Opferhilfegesetzes grundsätzlich ausgenommen, wobei allerdings auch hier nicht primär auf die Schwere der Straftat, sondern vielmehr auf den Grad der Betroffenheit der geschädigten Person abzustellen ist. Zudem ist für die Annahme der Opfereigenschaft erforderlich, dass die Beeinträchtigung die unmittelbare Folge einer Straftat ist; dies bedingt, dass der objektive Tatbestand einer Strafnorm erfüllt ist und kein Rechtfertigungsgrund vorliegt (zum Ganzen: BGE 125 II 265 E. 2a mit zahlreichen Hinweisen auf Materialien, Praxis und Lehre).
Die Anforderungen an den Nachweis einer die Opferstellung begründenden Straftat sind je nach dem Zeitpunkt sowie nach Art und Umfang der beanspruchten Hilfe unterschiedlich hoch: Währenddem die Zusprechung einer Genugtuung oder einer Entschädigung gemäss den Art. 11 ff. OHG den Nachweis der Opferstellung und damit auch einer tatbestandsmässigen und rechtswidrigen Straftat voraussetzt, genügt es für die Wahrnehmung der Rechte des Opfers im Strafverfahren nach den Art. 5 ff. OHG und für die Soforthilfen nach Art. 3 OHG, dass eine die Opferstellung begründende Straftat in Betracht fällt (BGE 125 II 265 E. 2c/aa S. 270; 122 II 315 E. 3d S. 321 und 211 E. 3c S. 216).
b) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, Vermögensdelikte wie etwa Diebstahl und Betrug stellten keine unmittelbaren Eingriffe im Sinne von Art. 2 Abs. 1 OHG dar und seien daher von der Opferhilfe ausgenommen. Dasselbe gelte grundsätzlich für Ehrverletzungsdelikte. R.________ sei vom Amtsstatthalteramt am 27. Oktober 1997 einzig der Sachentziehung für schuldig befunden worden, die nach dem Gesagten keine Entschädigung oder Genugtuung rechtfertige. Hinsichtlich der weiteren Vorwürfe sei die Strafuntersuchung gleichentags eingestellt worden; diese Verfügung sei unangefochten geblieben und in Rechtskraft erwachsen. Es bestehe kein Grund, von den Sachverhaltsfeststellungen des Amtsstatthalteramts abzuweichen, zumal die Beschwerdeführerin sich gegen die Einstellungsverfügung betreffend Drohung, Nötigung und Vergewaltigung nicht zur Wehr gesetzt und mithin keine Ergänzung der Untersuchung beantragt habe. Auch in rechtlicher Hinsicht sei die Einstellung der Strafuntersuchung nicht zu beanstanden. Hinsichtlich des Vorwurfs der Ehrverletzung sei das Untersuchungsverfahren am 17. Februar 1998 eingestellt worden, weil die Beschwerdeführerin ihren Strafantrag zurückgezogen habe, nachdem R.________ sich bei ihr entschuldigt und zur Leistung einer Genugtuung von Fr. 400. -- bereit erklärt habe. Unter diesen Umständen sei es widersprüchlich, wenn die Beschwerdeführerin heute geltend mache, es liege ein aussergewöhnlich schwerer Fall einer Ehrverletzung vor. Insgesamt gelangte das Verwaltungsgericht zum Schluss, es sei keine Straftat nachgewiesen, welche die Opferqualität zu begründen vermöge, weshalb auf die sich zusätzlich stellende Frage der Integritätsbeeinträchtigung nicht näher einzugehen sei.
Die Beschwerdeführerin rügt, das Verwaltungsgericht habe die Intensität der Integritätsbeeinträchtigung nicht geprüft, sondern lediglich ausgeführt, der Nachweis der fraglichen Straftatbestände sei nicht erbracht. Abgesehen davon, dass letztere Annahme unzutreffend sei, hätte ihrer Ansicht nach berücksichtigt werden müssen, dass sie durch die mit der Sachentziehung und Ehrverletzung verbundenen Demütigungen und Erniedrigungen in ihrer psychischen und sexuellen Integrität beeinträchtigt worden sei: So habe es rund fünf Monate gedauert, bis sie unter Zuhilfenahme der Polizei ihre in der besagten Wohnung eingeschlossenen persönlichen Sachen zurückerhalten habe; zudem sei sie von R.________ in aller Öffentlichkeit als Hure bezeichnet worden. Dass die ungerechtfertigte Bezichtigung der Prostitution zu einer Integritätsbeeinträchtigung führe, sei offenkundig und erfülle im Übrigen eindeutig den objektiven Straftatbestand der Beschimpfung, auch wenn die entsprechende Strafuntersuchung nicht zu Ende geführt worden sei. Die Beschwerdeführerin erachtet ihre Betroffenheit als tiefgreifend, weil die Erniedrigungen mehrere Monate gedauert hätten und sie gleich mehrfach beschimpft worden sei. Eine Gesamtbetrachtung ergebe, dass sie von R.________ dauerhaft und gezielt "fertiggemacht" und damit in ihrer Persönlichkeit, ihrer Würde und ihrem Ansehen schwer geschädigt worden sei. Bei der Beurteilung der Schwere der Betroffenheit müsse beachtet werden, dass es sich beim Täter nicht um eine beliebige Person handle, sondern um ihren ehemaligen Untervermieter. Zudem seien Bezeichnungen wie Hure und Prostituierte mindestens so schwerwiegend wie jene Ausdrücke, bezüglich welcher das Militärappellationsgericht in seinem Urteil vom 23. November 1993 die Opferqualität bejaht habe. Dass auch die Folgen der Sachentziehung nicht leicht wiegten, sei von den psychischen Folgeschäden bei Wohnungseinbrüchen bekannt. Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, einzig aus ihrem Verhalten im Strafverfahren geschlossen zu haben, dass keine schwerwiegenden Beeinträchtigungen vorlägen. Dass sie sich gegen die Einstellungsverfügung nicht gewehrt habe, sei auf ihren Energiemangel zum fraglichen Zeitpunkt zurückzuführen sowie auf die Angst, sie könnte einen Freispruch psychisch nicht verkraften; hinsichtlich der Beschimpfungen habe sie die Entschuldigung gegenüber der Verurteilung des Täters vorgezogen. Im Übrigen setze das Opferhilfegesetz für die Geltendmachung einer Entschädigung oder Genugtuung gerade nicht die vorgängige Durchführung eines Strafverfahrens voraus, weshalb ihr nicht zur Last gelegt werden könne, dass sie den zusätzlichen Belastungen eines Strafverfahrens ausgewichen sei. Insgesamt sei die Ausrichtung einer Entschädigung und Genugtuung trotz der grundsätzlichen Verneinung der Opferhilfe bei Vermögens- und Ehrverletzungsdelikten gerechtfertigt, weil vorliegend angesichts der hohen Intensität der Beeinträchtigungen eine Ausnahmesituation vorliege.
c) Nach der bundesgerichtlichen Praxis rechtfertigen reine Vermögens- sowie Ehrverletzungsdelikte grundsätzlich nicht die Annahme einer Opferstellung im Sinne des Opferhilfegesetzes, da sie regelmässig nicht als derart schwerwiegend zu betrachten sind, dass sie der vom Betroffenen empfundenen Beeinträchtigung als unmittelbare Ursache zugerechnet werden können (vgl. BGE 123 IV 184 E. 1b S. 187, 190 E. 1; 122 II 315 E. 3e S. 322; 122 IV 71 E. 3a
S. 76 f.; 120 Ia 157 E. 2d/aa S. 162 mit Hinweisen). Demnach kann hinsichtlich der Ausrichtung einer Entschädigung oder Genugtuung gemäss den Art. 11 ff. OHG auf die besondere subjektive Empfindlichkeit des Geschädigten nur beschränkt Rücksicht genommen werden. Die von der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Ehrverletzung vorgebrachten besonderen Umstände vermögen die rechtliche Würdigung des Verwaltungsgerichts nicht umzustossen: Indem die Beschwerdeführerin ihren Strafantrag bezüglich Ehrverletzung gestützt auf die Zugeständnisse von R.________, bestehend aus einer Entschuldigung und einer Genugtuung von Fr. 400. --, zurückzog, brachte sie klar zum Ausdruck, dass sie auf eine Weiterverfolgung der Angelegenheit verzichten wollte. Es ist widersprüchlich und verstösst gegen das Prinzip von Treu und Glauben (BGE 125 IV 79 E. 1b S. 81), wenn die Beschwerdeführerin gestützt auf eine Gegenleistung des Täters ihren Strafantrag zurückzieht, später aber dennoch ein Opferhilfeverfahren in die Wege leitet und ergänzende Sachverhaltsabklärungen beantragt; dies gilt umso mehr, als nicht ersichtlich ist, dass die Beschwerdeführerin ihr Einverständnis unter Zwang abgegeben hätte oder dabei übervorteilt worden wäre. Ebenso wenig vermag die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin während mehrerer Monate nicht über sämtliche persönlichen Gegenstände verfügte, die Opferstellung zu begründen. Die Entziehung gewisser Gegenstände erfolgte hier offensichtlich nicht unter Umständen, die ihre körperliche Integrität gefährdeten, und zudem muss nach der allgemeinen Lebenserfahrung davon ausgegangen werden, dass dieser vorübergehende Verlust zu keiner psychischen Beeinträchtigung geführt hat. Das Verwaltungsgericht hat demnach mit der Verneinung der Opfereigenschaft auch sein Ermessen nicht missbraucht, dennselbstimFallederErfüllungderfraglichenStraftatbeständemangeltesoffensichtlichanderausreichendenBetroffenheitimSinnedesOpferhilfegesetzes.
3.- a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht sei seiner verfassungsmässigen Prüfungs- und Begründungspflicht nicht nachgekommen, indem es die notwendigen Beweise nicht abgenommen und die Opferqualität allein mit dem Argument verneint habe, die von ihr angeführten Straftatbestände seien objektiv nicht ausgewiesen. Ihrem Antrag, sie psychologisch zu begutachten, habe das Verwaltungsgericht nicht entsprochen, obwohl ein entsprechender Bericht für die Beurteilung der Opferqualität im vorliegenden Fall unabdingbar gewesen wäre. Zur Intensität der Integritätsbeeinträchtigung habe das Verwaltungsgericht gar nicht Stellung genommen, obwohl es dazu jedenfalls hinsichtlich der gemäss dem Entscheid des Amtsstatthalteramts nachgewiesenen Sachentziehung und Ehrverletzung verpflichtet gewesen wäre.
b) In der neuen Bundesverfassung ist der Anspruch auf rechtliches Gehör in Art. 29 Abs. 2 gewährleistet.
Dieser entspricht hinsichtlich der Voraussetzungen dem aus Art. 4 aBV abgeleiteten Anspruch (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I, S. 182). Das in Art. 4 aBV gewährleistete rechtliche Gehör dient der Sachaufklärung und garantiert dem Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor der Urteilsfassung zur Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 124 I 241 E. 2 und 49 E. 3a; 122 I 53 E. 4a; je mit Hinweisen). Insbesondere folgt aus Art. 4 aBV die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründungspflicht soll dazu beitragen, dass sich die Behörde nicht von sachfremden Motiven leiten lässt; sie dient in diesem Sinn sowohl der Transparenz der Entscheidfindung als auch der Selbstkontrolle der Behörde. Die Begründung muss dem Betroffenen gestatten, sich ein Bild über die Tragweite des Entscheids zu machen und diesen in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterzuziehen (BGE 124 II 146 E. 2a; 124 V 180 E. 1a; 117 Ib 64 E. 4 S. 86 mit Hinweisen). Daher muss die Behörde wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen sie sich leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Andererseits darf sich die Begründung auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken, muss sich also nicht mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Argument des Beschwerdeführers auseinander setzen (vgl. dazu ausführlich BGE 112 Ia 107 E. 2b mit Hinweisen; BGE 123 I 31 E. 2c).
c) Aus dem angefochtenen Urteil geht hervor, dass das Verwaltungsgericht dem Straftatbestand der Sachentziehung generell keine integritätsbeeinträchtigende Wirkung beimisst, weil es sich dabei um ein reines Vermögensdelikt handle. Hinsichtlich der Ehrverletzung hat das Verwaltungsgericht die Opferstellung der Beschwerdeführerin zusätzlich mit der Begründung verneint, die diesbezüglich geführte Strafuntersuchung sei eingestellt worden, weil die Beschwerdeführerin ihren Strafantrag zurückgezogen habe. Dieses Verhalten deute darauf hin, dass die Beschwerdeführerin durch die Äusserungen von R.________ in ihrer Integrität nicht derart stark beeinträchtigt worden sei, dass sich die Zusprechung einer Entschädigung oder Genugtuung rechtfertigen würde, zumal sie den Strafantrag gestützt auf eine Entschuldigung und die Bezahlung einer Genugtuung von Fr. 400. -- durch R.________ zurückgezogen habe. Unter diesen Umständen könne jedenfalls nicht von einem aussergewöhnlich schweren Fall einer Ehrverletzung die Rede sein, weshalb es auch nicht erforderlich sei, weitere Beweiserhebungen vorzunehmen. Mit diesen Ausführungen hat das Verwaltungsgericht entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht bloss zum Nachweis der von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Straftaten, sondern im Ergebnis auch zur Frage der Integritätsbeeinträchtigung Stellung genommen. Die rechtlichen und tatsächlichen Überlegungen, die zur Abweisung der Beschwerde geführt haben, sind im vorinstanzlichen Urteil enthalten. Hinsichtlich der Sachverhaltsermittlung ist nicht zu beanstanden, dass dem Beweisantrag der Beschwerdeführerin auf psychologische Begutachtung nicht stattgegeben wurde, mit der Begründung, sie habe mit dem Rückzug des Strafantrags selbst die Einstellung der Untersuchungshandlungen verursacht. Von einem Grenzfall musste das Verwaltungsgericht nicht ausgehen (s. vorne E. 2c). Aus den Akten ergeben sich im Übrigen keine Anhaltspunkte, wonach die verwaltungsgerichtliche Sachverhaltsfeststellung fehlerhaft wäre. Nach dem Gesagten hat sich das Verwaltungsgericht mit den Rügen der Beschwerdeführerin zur Prüfung der Opferstellung und Bewilligung der unentgeltlichen Rechtspflege hinreichend auseinander gesetzt und den Entscheid des Sozialamts unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung und Lehre bestätigt. Die Rüge der Verletzung der Prüfungs- und Begründungspflicht erweist sich demnach als unbegründet.
4.- a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, weder das Verwaltungsgericht noch das Sozialamt hätten das Ablehnen der Opferqualität ausreichend begründet, weshalb sie zur Beschreitung des Rechtsmittelwegs gezwungen gewesen sei. Sie beanstandet, das Verweigern des ihr nach Art. 4 aBV zustehenden Anspruchs auf unentgeltliche Rechtspflege sei unter diesen Umständen unhaltbar, zumal sich die Rechtsverbeiständung auch angesichts der Unklarheiten bei der Auslegung des OpferbegriffsnachArt. 2Abs. 1OHGalsnotwendigerwiesenhabeundihreBegehrendemzufolgenichtalsaussichtslosbetrachtetwerdenkönnten.
b) Gemäss dem in Art. 29 Abs. 3 BV garantierten Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, der hinsichtlich der Voraussetzungen dem aus Art. 4 aBV abgeleiteten Anspruch entspricht (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I, S. 182), hat eine bedürftige Partei in einem für sie nicht aussichtslosen Verfahren Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung (BGE 125 IV 161 E. 4a S. 164; 125 II 265 E. 4 S. 274; 124 I 1 E. 2a, 304 E. 2a, je mit Hinweisen). Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 4 aBV Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (BGE 125 II 265 E. 4b S. 275 mit Hinweisen).
c) Dass das Verwaltungsgericht die Erwägung des Sozialamts bestätigte, wonach die Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsanwalts sachlich nicht notwendig gewesen sei, weil die Anmeldung des Entschädigungs- und Genugtuungsgesuchs weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht Schwierigkeiten geboten habe, ist nicht zu beanstanden. Dies gilt selbst unter Berücksichtigung des von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Umstands, wonach ihr das Sozialamt erst auf Intervention ihres Rechtsvertreters hin die Gelegenheit eingeräumt habe, sich zum Ergebnis des Strafverfahrens zu äussern, denn an den geringen Prozesschancen hat sich im Ergebnis nichts geändert. Auch trifft es zu, dass bereits dem eingehend begründeten Entscheid des Sozialamts klar zu entnehmen war, dass die Beschwerdeführerin mangels eines hinreichenden Zusammenhangs zwischen den fraglichen Straftaten und den von ihr empfundenen Beeinträchtigungen nicht als Opfer im Sinne des Opferhilfegesetzes in Betracht fällt. Ernsthafte Gewinnaussichten bestanden entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin deshalb auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht. Dass das Urteil des Verwaltungsgerichts keinen verfassungswidrigen Begründungsmangel aufweist, wurde bereits dargelegt (s. vorne E. 3c). Daher verletzte es den Anspruch der Beschwerdeführerin auf unentgeltliche Rechtspflege nicht, als es das entsprechende Gesuch hinsichtlich beider kantonaler Verfahren abwies.
5.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen. Für das bundesgerichtliche Verfahren ist keine Gerichtsgebühr zu erheben (vgl. BGE 122 II 211 E. 4 S. 219). Dem Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege kann nicht entsprochen werden, da auch im bundesgerichtlichen Verfahren keine ernsthaften
Gewinnaussichten bestanden und die Beschwerde folglich zum Vornherein aussichtslos war (Art. 152 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird abgewiesen.
3.- Es werden keine Kosten erhoben.
4.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Sozialamt und dem Verwaltungsgericht, Abgaberechtliche Abteilung, des Kantons Luzern sowie dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 1. Februar 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: