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1E.17/1999/err
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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25. April 2001
Es wirken mit: Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger,
Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundes-
richter Aeschlimann, Féraud, Catenazzi, Favre und Gerichts-
schreiberin Schilling.
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In Sachen
Politische Gemeinde K n o n a u, vertreten durch den Ge-
meinderat, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Peter Rosenstock, Mühlebachstrasse 65, Zürich,
gegen
Kanton Z ü r i c h, vertreten durch den Regierungsrat,
dieser vertreten durch die Baudirektion,
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung,
1. Kammer,
betreffend
Nationalstrassen-Ausführungsprojekte
N 4.1.6 (Kantonsgrenze Zug bis Knonau) und
N 4.1.7 (Knonau bis Üetliberg West),
hat sich ergeben:
A.-
Die Nationalstrasse N 4 Bargen (Grenze) - Altdorf
soll nach dem Beschluss der Bundesversammlung vom 21. Juni
1960 (AS 1960 S. 872, heute: Bundesbeschluss über das Natio-
nalstrassennetz, vgl. AS 1984 S. 1118, SR 725.113.11) ab
Zürich-Brunau als Nationalstrasse 1. Klasse durch den Üetli-
bergtunnel und anschliessend über Knonau und Cham nach Holz-
häusern führen. Gemäss dem weiteren Bundesbeschluss vom
23. Juni 1971, durch den das Nationalstrassennetz um die
Stadtumfahrung von Zürich ergänzt wurde (AS 1971 S. 952),
ist die westliche Umfahrungsstrasse N 1c im Gebiet Üetli-
bergtunnel West/Wettswil an die N 4 anzuschliessen. Diese
Linienführungen sind auch nach den eingehenden Debatten der
Eidgenössischen Räte, die der Überprüfung von Nationalstras-
senabschnitten durch eine ausserparlamentarische Experten-
kommission folgten, im Netzbeschluss vom 19. Dezember 1986
beibehalten worden.
Für die weitere Projektierung wurde die Strecke
Kantonsgrenze Zug - Üetliberg West in die beiden Abschnitte
N 4.1.7 Kantonsgrenze Zug - Knonau und N. 4.1.6 Knonau -
Üetliberg West unterteilt.
a) Das Generelle Projekt für den Abschnitt N 4.1.7,
Kantonsgrenze Zug - Knonau, wurde vom Bundesrat am 17. Juni
1968 genehmigt. Dem Ausführungsprojekt stimmten der Regie-
rungsrat des Kantons Zürich am 2. Oktober 1969 und das Eid-
genössische Departement des Innern am 29. Januar 1970 zu.
Anschliessend wurde der Abschnitt Cham - Knonau, zusammen
mit der Umfahrung Knonau, vorzeitig erstellt. Das National-
strassenstück wurde jedoch noch nicht in Betrieb genommen,
da es nach ursprünglicher Meinung erst zusammen mit dem Ab-
schnitt N 4.1.6 eröffnet werden sollte. Am 7. Dezember 1987
beschloss allerdings der Bundesrat, die Strecke Cham -
Knonau vorweg in Betrieb zu setzen. Mit Beschlüssen vom
26. Januar 1994 stimmte der Regierungsrat dem bereinigten
Ausführungsprojekt für die provisorische Eröffnung des
Nationalstrassenabschnitts zu und genehmigte gleichzeitig
die im Hinblick auf die Autobahneröffnung geplanten sog.
flankierenden Massnahmen an den Staatsstrassen des Knonauer-
amtes. Gegen die regierungsrätlichen Beschlüsse erhob der
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) beim Bundesgericht Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde (E.15/1994), die zu einlässlichen
Augenscheins- und Parteiverhandlungen führte.
In der Folge einigten sich die Kantone Zug und
Zürich, auf das Provisorium im Kanton Zürich zu verzichten.
Stattdessen sollte zur Entlastung der Gemeinden Steinhausen
und Cham eine nur teilweise Inbetriebnahme der N 4 auf Zuger
Boden realisiert und hiefür eine provisorische Auffahrts-
rampe im Gebiet Bibersee erstellt werden. Am 10. März 1997
kam der Bundesrat auf seine früheren Entscheide zurück und
erklärte sich damit einverstanden, dass der Kanton Zürich
auf den provisorischen Anschluss in Knonau samt flankieren-
den Massnahmen im Knonaueramt verzichte. Gleichzeitig er-
mächtigte er den Kanton Zug, die redimensionierte Variante
zu verwirklichen. Der Regierungsrat des Kantons Zürich zog
das Ausführungsprojekt für die provisorische Eröffnung des
Autobahnabschnittes am 2. April 1997 zurück. Hierauf wurde
das bundesgerichtliche Verfahren als gegenstandslos geworden
abgeschrieben.
Am 24. März 1997 genehmigte der Regierungsrat des
Kantons Zug das Ausführungsprojekt für eine provisorische
Auffahrt auf die Nationalstrasse N 4 im Raume Bibersee sowie
die Fertigstellung der Autobahn zwischen Bibersee und Blegi.
Eine gegen dieses Projekt erhobene Einsprache des Verkehrs-
Clubs der Schweiz wurde sowohl von der Zuger Baudirektion
als auch vom Zuger Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Das
Bundesgericht wies die Beschwerde des VCS am 19. August 1998
ebenfalls ab, soweit darauf eingetreten werden konnte
Das Ausführungsprojekt für die Fertigstellung des
bereits bestehenden Trassees der N 4 auf Zürcher Boden lag
im Frühjahr 1997 ebenfalls vor.
b) Das Generelle Projekt für den Abschnitt N 4.1.6,
Knonau - Üetliberg West, wurde in der ursprünglichen Fassung
am 22. April 1970 vom Bundesrat genehmigt. 1976 lag ein ers-
tes Ausführungsprojekt in den betroffenen Gemeinden öffent-
lich auf, doch wurde die weitere Projektbearbeitung im Zu-
sammenhang mit der bereits erwähnten Überprüfung von Natio-
nalstrassenabschnitten sistiert. Nach dem Beschluss der Bun-
desversammlung, das Teilstück N 4.1.6 im Nationalstrassen-
netz zu belassen, lehnte das Volk im Jahre 1990 auch die
sog. Kleeblatt-Initiative ab, die den Verzicht auf die N 4
im Knonaueramt verlangt hatte.
Nach verschiedenen Studien über eine unterirdische
Führung der N 4 ab Verzweigung Filderen bis Hedingen West
wurde ein neues Generelles Projekt für den Abschnitt N 4.1.6
mit dem Islisbergtunnel vorgelegt. Diesem stimmte der Zür-
cher Regierungsrat am 12. Januar 1994 und der Bundesrat am
15. November 1995 zu. Anschliessend wurde das Ausführungs-
projekt entsprechend überarbeitet.
B.-
Die Ausführungsprojekte für die Nationalstrassen-
abschnitte N 4.1.6 und N 4.1.7 lagen in den betroffenen
Gemeinden vom 14. April bis 13. Mai 1997 öffentlich auf.
Gleichzeitig wurde der die beiden Abschnitte behandelnde
Umweltverträglichkeitsbericht den kantonalen Umweltschutz-
fachstellen zur Prüfung unterbreitet. Die Koordinations-
stelle für Umweltschutz übermittelte deren Stellungnahmen
anschliessend dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
(BUWAL). Dieses erstattete seinen Bericht am 4. November
1997, mit einer Ergänzung vom 5. Dezember 1997.
Das Ausführungsprojekt für den Abschnitt N 4.1.7
legt neben der Ausgestaltung des Rastplatzes im Gebiet Binz-
matten die baulichen Lärmschutzmassnahmen fest und sieht die
Ergänzung der Entwässerungsleitungen sowie die Sanierung des
zementstabilisierten Oberbaus bis zur Gemeindegrenze Mett-
menstetten vor. Nach den Plänen sollen längs der dicht am
Dorf Knonau vorbeiführenden N 4 - je nach der erforderlichen
Abschirmhöhe und dem zur Verfügung stehenden Platz - unter-
schiedlich hohe Lärmschutzdämme und -wände errichtet werden.
Gemäss Technischem Bericht sind die Schallschutzkonstruktio-
nen so auszulegen, dass eine dichte und artenreiche Bepflan-
zung angeordnet werden kann, um eine möglichst gute Einpas-
sung ins Landschaftsbild zu erreichen. Im Bereich des Aus-
senperrons der Station Knonau bestehe die Möglichkeit, die
Schallschutzwand zur optischen Auflockerung teilweise trans-
parent zu gestalten.
C.-
Gegen das Ausführungsprojekt N 4.1.7 wurden zahl-
reiche Einwendungen erhoben. Unter anderem stellte der Ge-
meinderat Knonau in seiner Einsprache vom 20. Mai 1997 das
Begehren, dass das Teilstück (inkl. SBB-Geleiseanlage) ab
Bahnhof Knonau bis zur Brücke der Umfahrungsstrasse beim
Industriegebiet gemäss der vorhandenen Machbarkeitsstudie zu
überdecken sei. Allenfalls könnte aus Kostengründen bloss
eine Überdeckung in "Leichtbauweise" realisiert werden, die
es ermöglichen würde, die so gewonnene Fläche zwar nicht als
Bauland, aber mindestens als Wies- und Weideland zu nutzen.
Für den Fall, dass die gesetzlich vorgeschriebenen höchstzu-
lässigen Lärmgrenzwerte in den umliegenden Gebieten nicht
eingehalten werden könnten, verlangte die Gemeinde weiter,
dass die Lärmschutzmassnahmen entsprechend zu optimieren
seien. Bei solchen Nachrüstungen müssten alle in der Zwi-
schenzeit erzielten technischen Fortschritte in Bezug auf
Lärmvermeidung und Lärmschutz umgesetzt werden. Bei der De-
tailplanung der Lärmschutzmassnahmen sei dem Gemeinderat ein
Mitspracherecht zu garantieren. Zudem stellte die Gemeinde
das Begehren, dass auf der Umfahrungsstrasse (Kreuzung
Dorf/Rossi) ohne Verzug ein Verkehrskreisel zu erstellen
sei.
Zu diesen Begehren legte der Regierungsrat des
Kantons Zürich in seinem Einsprache- und Genehmigungsent-
scheid vom 28. Januar 1998 dar, dass das kantonale Tief-
bauamt bereits im Hinblick auf die provisorische Eröffnung
der N 4 im Jahre 1989 eine Machbarkeitsstudie für eine
Überdeckung von rund 360 m Länge zwischen der Überführung
über Bahn und Autobahn und dem Bahnhofareal Knonau in Auf-
trag gegeben habe. Im Februar 1992 sei die Bevölkerung von
Knonau über die Möglichkeit einer teilweisen Überdeckung der
N 4 orientiert worden, nachdem die Gemeinde Knonau eine
Überbauungsstudie habe ausarbeiten lassen. Dabei sei darge-
legt worden, dass eine Überdeckung mit Zustimmung aller Be-
teiligten und mit einem Kostenteiler realisierbar und auch
finanziell tragbar sei, sofern sie baulich genutzt und durch
eine solche Nutzung mitfinanziert werden könne. Diese Vor-
aussetzung sei auch im Text zum Richtplan Verkehr klar fest-
gehalten worden. Die inzwischen eingetretene schlechte Kon-
junkturlage habe indessen das Interesse an der Realisierung
von Doppelnutzungen stark sinken lassen. Aus dieser Ein-
schätzung heraus seien im Auflageprojekt lediglich jene
Massnahmen enthalten, die für die Einhaltung der Lärmschutz-
Verordnung erforderlich seien. Im Bereich der möglichen
Überdeckung würden jedoch die Fundationen der Lärmschutz-
wände so dimensioniert und ausgeführt, dass sie die Lasten
des Deckelbauwerks und möglicher Überbauung aufnehmen könn-
ten. Dem Begehren des Gemeinderates werde somit in diesem
Sinne entsprochen. Dagegen würde eine Überdeckung in "Leicht-
bauweise" zu keinen wesentlichen Kosteneinsparungen führen,
da die erforderlichen Fundationen nur unwesentlich reduziert
werden könnten. Übrigens sei nach Meinung der zuständigen
Umweltschutz-Fachstellen eine ganze oder teilweise Über-
deckung der Autobahn auf Gemeindegebiet Knonau aus der Sicht
der Lufthygiene nicht nötig.
Zum Antrag auf Optimierung der Lärmschutzmassnahmen
hielt der Regierungsrat fest, dass die Lärmprognosen auf den
neuesten Verkehrszahlen und den für die Dimensionierung von
Lärmschutzmassnahmen zur Verfügung stehenden Berechnungspro-
grammen basierten. Auf Gemeindegebiet Knonau würden ledig-
lich bei drei Liegenschaften die Planungswerte nachts ge-
ringfügig überschritten. Dabei werde jedoch nur ein Teil der
lärmempfindlichen Räume betroffen und betrage die Über-
schreitung lediglich 0,6 - 1,4 dB, liege also noch unter der
Schwelle der Wahrnehmbarkeit. Da ein voller Schutz auch die-
ser Räume unverhältnismässigen Aufwand in Gestalt überdimen-
sionierter baulicher Lärmschutzanlagen bedingen würde, wür-
den gestützt auf Art. 7 Abs. 3 der Lärmschutz-Verordnung Er-
leichterungen beansprucht. Das Begehren der Gemeinde sei so-
mit abzuweisen. Dagegen sicherte der Regierungsrat der Ge-
meinde das verlangte Mitspracherecht zu. Schliesslich ver-
wies der Regierungsrat den Antrag auf Bau eines Strassen-
kreisels in den Rahmen des kantonalen Strassenbauprogramms,
da es sich nicht um eine nationalstrassenbedingte Massnahme
handle.
D.-
Der Gemeinderat Knonau focht den Einspracheent-
scheid des Zürcher Regierungsrates beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich mit folgenden Anträgen an:
"1. Der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, so-
weit er der Einsprache nicht entsprochen hat.
2. Das Ausführungsprojekt sei mit der Aufforderung
an den Regierungsrat zurückzuweisen, für die
Strecke entlang dem Dorf Knonau eine Überdeckung
der Autobahn in das Projekt aufzunehmen.
3. Eventuell sei der Regierungsrat zu verpflichten,
- für die N. 4.1.7 einen Massnahmenplan im Sinne
von Art. 19 in Verbindung mit Art. 31 ff. LRV
aufzustellen, der sicherstellt, dass im Be-
triebszustand im Raume Knonau die Immissions-
grenzwerte für Luftschadstoffe gemäss Anhang 7
zur LRV eingehalten werden können;
- die Lärmprognose und das Lärmschutzkonzept zu
überprüfen und für das Siedlungsgebiet Knonau
einen neuen Massnahmenkatalog vorzulegen, der
gewährleistet, dass die Planungswerte gemäss
Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV in allen Fällen einge-
halten werden können, und gleichzeitig die er-
forderliche Rücksicht auf das Orts- und Land-
schaftsbild des Dorfes Knonau nimmt.
4. Es sei der Gemeinde Knonau eine angemessene Um-
triebsentschädigung zuzusprechen."
Die Gemeinde machte im Wesentlichen geltend, dass
das seinerzeit erstellte Bauwerk den geltenden Anforderungen
an einen umweltschutzgerechten Nationalstrassenbau in keiner
Weise mehr entspreche und daher sanierungsbedürftig sei. Die
geplanten baulichen Lärmschutzmassnahmen - Lärmschutzwände
bis 6,50 m Höhe - würden erschreckend und unzumutbar in das
Orts- und Landschaftsbild eingreifen. Zudem werde die zu-
künftige Luftbelastung im angefochtenen Entscheid beschöni-
gend dargestellt. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht
wiesen die Immissionsprognosen für die Betriebszustände für
die Leitsubstanz NO2 entlang der offenen Autobahn deutliche
Grenzwertüberschreitungen auf und seien daher weitergehende
Massnahmen erforderlich. Als solche zusätzliche Massnahme
fiele, wie auch im Bericht ausdrücklich vermerkt werde, eine
Überdeckung der Nationalstrasse in den kritischen Gebieten
in Betracht. Gemäss dem von der Gemeinde Knonau eingeholten
Gutachten des Büros Dr. Pelli + Co. trage der Umweltverträg-
lichkeitsbericht überdies dem Umstand zu wenig Rechnung,
dass die N 4 inskünftig als europäische Transitachse für den
Schwerverkehr dienen werde. Nach dem Gutachten müsse mit
einem beträchtlich höheren Anteil an schwerem Güterverkehr
gerechnet werden, was zur Folge habe, dass die Schadstoff-
belastung von Knonau beträchtlich ansteigen werde; diese
Belastung werde durch den Umstand, dass Knonau in einer
Senke liege, in der sich häufig Inversionslagen ergäben,
noch verschärft. Nun hätten zwar die Ersteller des Umwelt-
verträglichkeitsberichts - die Ingenieurbüros Urs Steinemann
und Jenni + Gottardi AG - den Folgerungen des Gutachtens
Pelli widersprochen. Dr. Pelli habe jedoch seinerseits diese
Kritik widerlegt. Es ergebe sich daher, dass der massgebli-
che Sachverhalt nur unvollständig erhoben worden und die
Immissionsprognose des Umweltverträglichkeitsberichts für
die im Betriebszustand herrschende Schadstoffbelastung feh-
lerhaft sei. Die mangelhafte Prognose betreffend den Schwer-
verkehrsanteil wirke sich auch auf die Beurteilung der Lärm-
situation aus. Es sei zu erwarten, dass die umstrittene Ver-
kehrsanlage sowohl in lufthygienischer Hinsicht als auch in
Bezug auf den Lärm übermässige Immissionen verursachen wer-
de. Damit stehe fest, dass als technisch und betrieblich
mögliche Massnahme eine Überdeckung der Autobahn im Dorf-
bereich anzuordnen sei, die übrigens - im Vergleich zu den
Gesamtkosten der N 4 - auch wirtschaftlich tragbar sei.
Eventuell sei freilich eine Teillösung mit der Überdeckung
der Autobahn zwischen Bahnhof und Umfahrungsstrasse einem
Verzicht auf jegliche zusätzlichen Massnahmen vorzuziehen,
wobei allerdings von der Voraussetzung einer Doppelnutzung
abgesehen werden müsse.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich instru-
ierte die Beschwerde der Gemeinde Knonau gemeinsam mit einer
weiteren Beschwerde, die von verschiedenen Anwohnern einge-
reicht worden war (1E.18/1999 G.________ und Mitbet.). Das
Gericht holte unter anderem eine ergänzende Stellungnahme
des BUWAL ein und führte am 27. Mai 1999 unter Mitwirkung
der Parteien an mehreren Orten in den Gemeinden Knonau und
Wettswil Augenscheinsverhandlungen durch. Mit Urteil vom
23. Juni 1999 wies das Verwaltungsgericht die beiden Be-
schwerden ab, soweit auf diese eingetreten werden konnte.
Auf die Begründung des Entscheides wird im Rahmen der Er-
wägungen einzugehen sein.
E.-
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichtes des
Kantons Zürich hat die Politische Gemeinde Knonau beim Bun-
desgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Die
Gemeinde stellt den Antrag, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und die Sache sei, soweit das Bundesgericht nicht
selbst abschliessend entscheide, zur Ergänzung des rechts-
erheblichen Sachverhaltes und zur rechtlichen Neubeurteilung
an die Vorinstanz, eventuell an den Regierungsrat, zurückzu-
weisen. In prozessualer Hinsicht verlangt die Beschwerde-
führerin, dass der Beschwerde aufschiebende Wirkung beige-
legt und ein zweiter Schriftenwechsel durchgeführt werde.
Die Beschwerdeführerin rügt erneut, dass der Sach-
verhalt unrichtig und unvollständig festgestellt worden sei
und namentlich der Umweltverträglichkeitsbericht - insbeson-
dere hinsichtlich der Verkehrsprognose - den Anforderungen
an eine sorgfältige Abklärung des Tatbestandes nicht genüge.
Das Verwaltungsgericht gestehe denn auch zu, dass eine ge-
wisse Wahrscheinlichkeit für eine Erhöhung der im Umweltver-
träglichkeitsbericht übernommenen Zahlen des Schwerverkehrs
spreche; diese Erkenntnis finde aber in der Beurteilung kei-
nen Niederschlag. Die Behauptung der Vorinstanz, der um-
strittene Sachverhalt sei im Hinblick auf die in Frage kom-
menden Rechtsfolgen ohne Bedeutung, sei falsch. Die Aus-
legung der Bestimmungen im Umweltschutzgesetz und in der
Luftreinhalte-Verordnung durch das Verwaltungsgericht führte
dazu, dass entgegen dem gesetzlichen Auftrag ein National-
strassenbauwerk hinzunehmen wäre, das nicht umweltverträg-
lich sei und die gesetzlichen Belastungsgrenzwerte nicht
einhalte. Für Schadstoffbelastungen bestehe keine Ausnahme-
vorschrift für öffentliche Bauten, wie sie Art. 25 Abs. 2
und 3 des Umweltschutzgesetzes für die Lärmbekämpfung dar-
stelle. Wohl sehe Art. 19 der Luftreinhalte-Verordnung vor,
dass ein Massnahmenplan aufzustellen sei, wenn eine Verkehrs-
anlage übermässige Immissionen verursache. Der Massnahmen-
plan beschränke sich jedoch nach bundesgerichtlicher Recht-
sprechung auf fahrzeug- und verkehrsbezogene nichtbauliche
Massnahmen, insbesondere verkehrslenkender und -beschränken-
der Natur. Könne - wie hier - mit einem solchen Massnahmen-
plan die Einhaltung der gesetzlichen Belastungsgrenzwerte
nicht erreicht werden, müsse nach Art. 11 Abs. 3 des Umwelt-
schutzgesetzes durch zusätzliche bauliche Massnahmen gewähr-
leistet werden, dass das Projekt umweltverträglich sei. Es
müsse daher im vorliegenden Fall zur baulichen Massnahme der
Überdeckung der Autobahn gegriffen werden, da diese allein
die Bevölkerung zu schützen vermöge. Eine Interessenabwägung
sei in diesem Zusammenhang nicht vorzunehmen. Auch seien
Zweifel an der Eignung der geforderten Massnahme zur Erfül-
lung der umweltpolitischen Zielsetzung nicht angebracht.
Soweit die kantonale Fachstelle die Auffassung vertreten
habe, die Überdeckung sei lufthygienisch nur von begrenztem
Nutzen, habe sich dies ausschliesslich auf die kurze Tunnel-
variante bezogen, welche in der Tat den Hauptteil des Dorfes
vor Immissionen nicht zu schützen vermöge. Die entgegen der
ersten Auflage des Umweltverträglichkeitsberichts in der
zweiten Auflage geäusserte Meinung, eine Überdeckung der
ganzen Strecke auf Gemeindegebiet Knonau sei lufthygienisch
nicht zu begründen, sei unverständlich und beruhe offenbar
auf finanziellen Überlegungen. Kostengründe dürften jedoch
bei der Anwendung von Art. 11 Abs. 3 des Umweltschutzgeset-
zes keine Rolle spielen. Demnach stelle sich auch die vom
Verwaltungsgericht in den Vordergrund gerückte Frage der
Verhältnismässigkeit nicht. Diese wäre aber im Eventualfall
zu bejahen.
Die Baudirektion des Kantons Zürich ersucht im
Namen des Regierungsrates um Abweisung der Beschwerde, so-
weit auf diese einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich stellt den gleichen Antrag. Nach Auffassung
des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation (UVEK) ist die Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde abzuweisen. Das Departement bemerkt hierzu, dass
sich seine zuständigen Fachstellen bereits am kantonalen
Verfahren beteiligt hätten. Den dort abgegebenen Stellung-
nahmen - insbesondere jener des BUWAL vom 16. Dezember 1998
zum Gutachten Pelli - könne sich das UVEK ohne weiteres an-
schliessen. Die im Umweltverträglichkeitsbericht prognosti-
zierten Verkehrsbelastungen entsprächen einer realistischen
Entwicklung. Ebenso lieferten die darauf basierenden Luft-
hygieneberechnungen nachvollziehbare Resultate.
Die Beschwerdeführerin hat von der ihr gebotenen
Gelegenheit, sich zur Vernehmlassung des UVEK zu äussern,
mit Eingabe vom 21. Januar 2000 Gebrauch gemacht.
F.-
Mit Präsidialverfügung vom 11. Oktober 1999 ist das
Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen worden.
G.-
Am 2. März 2000 ist im vorliegenden Verfahren sowie
im Beschwerdeverfahren 1E.18/1999 eine Vorbereitungsverhand-
lung durchgeführt worden. Die Vertreter des Kantons Zürich
sind an dieser beauftragt worden, dem Bundesgericht bis Ende
Mai 2000 zusätzliche Unterlagen einzureichen (Grobskizze Va-
riante Überdeckung lang mit kurzen Angaben über Machbarkeit
und Zweckmässigkeit, Kostenschätzung für Überdeckung lang,
Darstellung Situation Abluftkamin). Mit den verlangten Un-
terlagen ist ein im Auftrag des Regierungsrates erstellter
Bericht "Aktualisierung der lufthygienischen Beurteilung für
das Gebiet von Knonau und Beurteilung einer Tunnellösung"
der Ingenieure Urs Steinemann und Franz Zumsteg vorgelegt
worden. Nach diesem Bericht hat das BUWAL sein "Handbuch der
Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs 1980-2010", Version
1.1/1995, das für die Erstellung des Umweltverträglichkeits-
berichts verwendet worden sei, im Jahre 1999 aktualisiert
(Version 1.2); dabei sei insbesondere der Einfluss der kom-
menden Abgasvorschriften EURO 3 bis EURO 5 berücksichtigt
worden. Im Vergleich mit den vom BUWAL neu veröffentlichten
künftigen Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs seien die
im Umweltverträglichkeitsbericht verwendeten Faktoren deut-
lich zu hoch. Mit der Einführung der genannten Abgasvor-
schriften, welche heute europaweit als gesichert gelte, wür-
den sich die Emissionen des Strassenverkehrs gegenüber den
Berechnungen im Umweltverträglichkeitsbericht mehr als hal-
bieren. Damit falle aus heutiger Sicht die Immissionsprogno-
se deutlich günstiger aus und lasse sich lufthygienisch eine
Untertunnelung bei Knonau nicht rechtfertigen. Sollte der
Tunnel Knonau aus anderen Gründen trotzdem gebaut werden,
könnte die Tunnelluft frei über die Portale abströmen, der
Bau von Absaugungen mit Abluftkaminen sei nicht erforder-
lich.
Die Beschwerdeführerin hat zu diesen Unterlagen mit
Eingabe vom 21. August 2000 Stellung genommen und ihrerseits
einen Bericht der Metron Verkehrsplanung und Ingenieurbüro
AG zu den Akten gegeben. Die Gemeinde Knonau hält daran
fest, dass der zukünftige Anteil an schweren Nutzfahrzeugen
in den Verkehrsprognosen unterschätzt worden sei. Auf die im
Bericht Steinemann/Zumsteg erwähnten neuen Annahmen über die
Entwicklung der Schadstoffemissionen sei nicht einzugehen,
da diese unzulässige Noven darstellten. Weiter ist nach Auf-
fassung der Beschwerdeführerin die vom Kanton Zürich einge-
reichte Kostenschätzung für die Überdeckung viel zu hoch
ausgefallen, da insbesondere auf die Abluftkamine und Lüf-
tungszentralen an den Tunnelportalen verzichtet werden kön-
ne. Ebenfalls unnötig seien - wie sich aus dem Bericht der
Metron AG ergebe - die Standstreifen. Der Verzicht auf
Standstreifen und der dadurch erzielte Platzgewinn ermög-
liche zudem eine gestalterisch ansprechende Lösung der Ein-
bettung des Tunnels in die Landschaft. Zu diesen und den
Kostenpunkten seien die Experten der Metron AG zu befragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.-
a) Die Zulässigkeit der eidgenössischen Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde steht ausser Frage.
b) Unbestritten ist grundsätzlich auch die Be-
schwerdelegitimation der Politischen Gemeinde Knonau, die
sich in erster Linie aus den speziellen Bestimmungen von
Art. 57 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Ok-
tober 1983 (USG, SR 814.01), Art. 12 des Bundesgesetzes über
den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG, SR 451)
sowie Art. 7 Abs. 3 und Art. 9 des Bundesgesetzes über die
die Enteignung (EntG, SR 711) ergibt. Die Beschwerdebefugnis
der Gemeinde reicht allerdings nur so weit, als diese das
vorgelegte Projekt bereits im Einspracheverfahren als rechts-
widrig bezeichnet und Planänderungsbegehren bzw. Begehren um
Schutzvorkehren gestellt hat (vgl. insbes. Art. 12a Abs. 2
NHG, Art. 39 ff. EntG). Wie das Verwaltungsgericht im ange-
fochtenen Entscheid zu Recht bemerkt, darf sowohl nach den
anwendbaren Spezialbestimmungen wie auch nach den allgemei-
nen Prozessvorschriften der Streitgegenstand im Laufe des
Rechtsmittelverfahrens nicht ausgeweitet werden; es ist den
Parteien daher grundsätzlich verwehrt, vor der nächsthöheren
Instanz neue Begehren zu stellen. Nun hat die Gemeinde Kno-
nau vor dem Zürcher Verwaltungsgericht eine Überdeckung der
N 4 auf der ganzen Strecke entlang des Dorfes Knonau ver-
langt, obschon sie im Einspracheverfahren lediglich die
Überdeckung eines wesentlich kürzeren Teilstücks begehrt
hatte. Das Verwaltungsgericht hat sich daher gefragt, ob die
Behandlung der Beschwerde nicht auf die seinerzeit im Ein-
spracheverfahren gestellten Anträge zu beschränken sei. Es
hat die Frage schliesslich offen gelassen, da das Begehren
um eine längere Überdeckung von anderer Seite bereits im
Einspracheverfahren vorgebracht worden und deshalb ohnehin
zu behandeln war. Die Frage der Zulässigkeit des erweiterten
Beschwerdeantrags der Gemeinde Knonau stellt sich im vorlie-
genden Verfahren erneut, ist doch das Bundesgericht nicht
verpflichtet, auf ein von der Vorinstanz behandeltes Begeh-
ren einzutreten, wenn es dieses von vornherein für unzuläs-
sig hält (vgl. etwa BGE 116 Ib 141). Bei strikter Anwendung
der Regeln über den Streitgegenstand müsste das vorliegende
Verfahren wohl auf die Frage beschränkt werden, ob der Re-
gierungsrat den Antrag der Gemeinde um Überdeckung der Na-
tionalstrasse vom Bahnhof bis zur Brücke der Umfahrungs-
strasse zur Zeit abweisen durfte. Bei etwas grosszügigerer
Betrachtungsweise könnte allerdings das von der Gemeinde ge-
stellte Begehren um Optimierung der Lärmschutzvorkehren auch
so verstanden werden, dass als Schutzmassnahme auch eine
Überdeckung in Betracht fallen könnte. Letztlich kann jedoch
die Frage des zulässigen Streitobjekts auch im bundesge-
richtlichen Verfahren offen bleiben, da sich die Beschwerde
- wie sich im Folgenden zeigt - als unbegründet erweist.
c) Weitere Beweiserhebungen, insbesondere Befragun-
gen von Experten, sind nicht erforderlich.
2.-
a) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Ver-
letzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige oder unvollstän-
dige Feststellung des Sachverhalts geltend gemacht werden
(Art. 104 lit. a OG). Hat - wie hier - ein Gericht als Vor-
instanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich
unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensbestimmungen festgestellt, so ist das Bundesge-
richt nach Art. 105 Abs. 2 OG an die dem angefochtenen Ent-
scheid zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen ge-
bunden. Das schliesst allerdings nicht aus, dass das Bundes-
gericht selbst weitere tatsächliche Feststellungen trifft,
wo dies zur Beurteilung der aufgeworfenen Fragen als nötig
erscheint (BGE 124 II 460 E. 3a S. 470). Über die Angemes-
senheit des angefochtenen Enscheides ist nicht zu befinden,
da das Bundesgericht die Rüge der Unangemessenheit in der
fraglichen Materie nicht vorsieht (Art. 104 lit. c OG).
Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht im Ver-
fahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde von Amtes wegen an,
ohne an die Begründung der Parteibegehren gebunden zu sein
(Art. 114 Abs. 1 OG). Es kann die Beschwerde daher auch aus
andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den
Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der
Vorinstanz abweicht (BGE 121 II 473 E. 1b S. 477, mit Hin-
weis).
b) In der Beschwerde wird in erster Linie geltend
gemacht, dass die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig und
unvollständig festgestellt habe und namentlich die im Um-
weltverträglichkeitsbericht enthaltenen Verkehrs- und Immis-
sionsprognosen den Anforderungen an eine sorgfältige Abklä-
rung des Tatbestandes nicht genügten. Zur Untermauerung
ihres Standpunktes hat sich die Beschwerdeführerin im ver-
waltungsgerichtlichen Verfahren auf die Expertise Pelli und
im bundesgerichtlichen Verfahren auf ein weiteres Gutachten
der Metron AG berufen. Der Kanton Zürich hat seinerseits dem
Bundesgericht unter anderem einen Bericht Steinemann/Zumsteg
vorgelegt, in welchem auf die vom BUWAL neu veröffentlichten
künftigen Emissionsfaktoren des Strassenverkehrs hingewiesen
wird, die eine Neubeurteilung der künftigen Immissionssitua-
tion bedingten. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stel-
lungnahme vom 21. August 2000 den Hinweis auf den Ergän-
zungsbericht des BUWAL und die aus diesem gezogenen Schlüsse
als unzulässige Noven bezeichnet. Massgebend für das Bundes-
gericht sei der Sachverhalt, wie er sich im Zeitpunkt des
Entscheides der Vorinstanz dargestellt habe. Neue Tatsachen
und Beweismittel seien im Verfahren der Verwaltungsgerichts-
beschwerde, wenn wie hier ein Gericht als Vorinstanz geamtet
habe, nicht zulässig. Im Übrigen habe der Kanton Zürich nie
geltend gemacht, dass der Sachverhalt unrichtig festgestellt
worden sei. Auf die Noven betreffend die Einschätzung der
Entwicklung der Emissionsfaktoren im Strassenverkehr sei da-
her nicht einzutreten.
Dieser Nichteintretensantrag geht fehl. Wird wie
hier die Rüge der offensichtlich unrichtigen oder unvoll-
ständigen Feststellung des Sachverhalts erhoben, so ist das
Bundesgericht weder an die tatsächlichen Vorbringen der Par-
teien gebunden, noch hat es sich bei seinen Abklärungen auf
die Akten zu beschränken, die bereits der Vorinstanz vorge-
legen haben. Das Bundesgericht stellt vielmehr von Amtes
wegen fest, welches die massgebenden Sachverhaltselemente
sind und ob sie vollständig erhoben wurden. Sind diese of-
fensichtlich unrichtig oder unvollständig ermittelt worden,
kann das Bundesgericht die Fakten selbst ergänzen oder be-
richtigen oder es weist die Sache zur Verbesserung an die
Vorinstanz zurück (Art. 114 Abs. 2 OG). Entscheidet das
Bundesgericht selbst, darf es sich somit - immer unter Wah-
rung des rechtlichen Gehörs - auch auf andere tatsächliche
Gegebenheiten als die Vorinstanz stützen.
Aus diesen Überlegungen ergibt sich im Weiteren,
dass Tatsachen, die sich erst im Laufe des bundesgericht-
lichen Verfahrens ereignet haben, nicht von vornherein als
unzulässige Noven gelten. Wohl ist grundsätzlich auf den
Sachverhalt abzustellen, wie er sich der Vorinstanz darge-
boten hat. Ist das Bundesgericht jedoch nicht (mehr) an die
tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz gebunden, so
darf es im Rahmen seiner freien Prüfung auch Änderungen der
Sachlage berücksichtigen, die erst nach Erlass der angefoch-
tenen Verfügung eingetreten sind (BGE 126 II 522 E. 3b/bb
mit Hinweisen). Dies gilt in besonderem Masse dann, wenn es
nicht um einen feststehenden Sachverhalt geht, sondern um
eine der angefochtenen Verfügung zugrunde liegende Prognose,
somit um eine künftige Situation, die nur eintreten wird,
wenn sich die als wahrscheinlich angenommene Entwicklung
bewahrheitet. Dürfte den Änderungen der Entwicklung, die
sich während des Beschwerdeverfahrens ergeben, keine Rech-
nung getragen werden, könnte dies dazu führen, dass eine
nach damaligem Kenntnisstand korrekt erstellte Prognose wei-
terhin als Entscheidungselement übernommen werden müsste,
obschon sie sich mittlerweile als unrichtig erwiesen hat.
Ein solches Ergebnis wäre mit Sinn und Zweck der Verwaltungs-
gerichtsbarkeit nicht vereinbar (vgl. BGE 124 II 293 E. 11
und 12 S. 320 ff.).
Es besteht demnach kein Grund, die neuen Erkennt-
nisse des BUWAL, die im Nachtragsbericht 2000 "Luftschad-
stoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950-2020" (im Fol-
genden: BUWAL-Nachtragsbericht 2000) wiedergegeben sind, im
vorliegenden Verfahren unberücksichtigt zu lassen.
3.-
Die Beschwerdeführerin wendet gegen die im Umwelt-
verträglichkeitsbericht angestellte Verkehrsprognose ein,
dass der Anteil der schweren Nutzfahrzeuge (SNF) am künf-
tigen Gesamtverkehr zu niedrig angesetzt worden sei und für
den Betriebszustand im Jahr 2015 von 9 % auf 13 % erhöht
werden müsse. Insbesondere sei übersehen worden, dass sich
ein erheblicher Teil des alpenquerenden Güter-Transitver-
kehrs über die Nationalstrasse N 4 abwickeln werde. Infolge
der Freigabe der 40 t-Limite müsse aber auch mit einem zu-
nehmenden Anstieg des Lastwagenanteils im Binnenverkehr ge-
rechnet werden. Die Umweltschutzfachstellen hätten entgegen
ihrem gesetzlichen Auftrag keine Überprüfung der im Umwelt-
verträglichkeitsbericht enthaltenen Annahmen und Berechnun-
gen vorgenommen. Der Sachverhalt sei somit, wie vor Verwal-
tungsgericht gerügt, unrichtig und unvollständig festge-
stellt worden. Das Verwaltungsgericht habe sich indes auf
eine - wenig ergiebige - Auseinandersetzung mit dem Gut-
achten Pelli beschränkt. Es sei über die Einwendungen der
Beschwerdeführerin hinweggegangen und habe sich mit ihren
Argumenten, die insbesondere in der Replik vorgetragen wor-
den seien, in keiner Weise befasst. Darin liege eine formel-
le Rechtsverweigerung. Ausserdem habe das Verwaltungsgericht
den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin dadurch verletzt,
dass es dem Antrag auf Einholung einer Expertise nicht
stattgegeben habe, obwohl wie erwähnt eine Begutachtung der
im Umweltverträglichkeitsbericht angestellten Prognosen
durch die Fachstellen ausgeblieben sei.
a) Was die Kritik an der Verkehrsprognose selbst
betrifft, ist vorweg festzuhalten, dass das Bundesgericht
nach nunmehr ständiger Rechtsprechung bei der Überprüfung
von Annahmen über künftige Verkehrsaufkommen - gehe es um
Strassen- oder um Luftverkehr - grösste Zurückhaltung übt.
Solche Prognosen, die für den Strassenverkehr in der Regel
auf Modellberechnungen beruhen, sind zwangsläufig mit be-
trächtlichen Unsicherheiten verbunden. Die Verkehrsentwick-
lung hängt stark von den demographischen, wirtschafts- und
verkehrspolitischen Rahmenbedingungen ab, so dass sich die
Prognose für einen längeren Zeitraum je nach dem ihr zu-
grunde gelegten Szenario deutlich unterschiedlich gestalten
kann. Als einigermassen verlässlich erscheinen daher, wie
auch das BUWAL festgestellt hat, lediglich die Angaben über
Entwicklungstendenzen (vgl. "Luftschadstoff-Emissionen des
Strassenverkehrs 1950-2010", Schriftenreihe Umwelt Nr. 255
Luft, Bern 1995, S. 23 f. und 275 ff., im Folgenden: BUWAL-
Bericht 1995). Selbst wenn sich daher ergibt, dass gewisse
Annahmen über die Verkehrsentwicklung eher zu niedrig sind
oder einzelne Faktoren auch anders bewertet werden könnten,
besteht für das Bundesgericht noch kein Anlass, die Sache zu
neuer Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen oder
selbst eine Oberexpertise über die künftige Verkehrsentwick-
lung einzuholen. Solche weiteren Abklärungen vermögen kaum
je neue, gesicherte Aufschlüsse zu bieten. Insofern entzie-
hen sich die Prognosen weitgehend der Kritik, falls sie sich
nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offen-
sichtlich und erheblich unrichtig herausstellen. Diese Un-
zulänglichkeit, die sich aus der Natur der Prognose selbst
ergibt, ist hinzunehmen (BGE 126 II 522 E. 14, 124 II 293
E. 12 S. 322, 122 II 165 nicht publ. E. 11 und E. 15 b
S. 173 f., 119 Ib 458 E. 8d S. 460).
b) Dem Verwaltungsgericht lagen bei der Überprüfung
der beanstandeten Verkehrsprognose das ursprünglich von der
Beschwerdeführerin eingereichte Gutachten Dr. Pelli + Co.
vom 10. Januar 1998 sowie verschiedene spätere Stellungnah-
men dieses Büros vor, ferner mehrere Berichte und Stellung-
nahmen der Ingenieurbüros Jenni + Gottardi AG und Urs Stei-
nemann, welche den Umweltverträglichkeitsbericht verfassten.
Weiter hat sich das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Ener-
gie und Luft (AWEL) am 5. Juni 1998 zu den Beschwerden ge-
äussert. Schliesslich hat das Verwaltungsgericht auch noch
eine ergänzende Stellungnahme des BUWAL zum Gutachten Pelli
eingeholt. Gestützt auf all diese Unterlagen hat das Ver-
waltungsgericht im Wesentlichen festgestellt, dass das Gut-
achten Pelli bei der Ermittlung des voraussichtlichen Tran-
sit-Schwerverkehrs in verschiedenen Punkten von anderen An-
nahmen ausgehe als die Bearbeiter des Umweltverträglich-
keitsberichts. Das Gutachten basiere unter anderem darauf,
dass das Nachtfahrverbot für Lastwagen ersatzlos aufgehoben
und ein zweiter Strassentunnel durch den Gotthard erstellt
werde. Ferner werde angenommen, dass sich der überwiegende
Teil (60 %) des europäischen Nord-Süd-Verkehrs auf die
Alpenübergänge der Schweiz verlagere, wovon 91 % über den
Gotthard und davon wiederum 35 % über die N 4 abgewickelt
würden. Der Gutachter bezeichne dies selbst als ein "worst-
case"-Szenario und gehe davon aus, dass der Beurteilung des
Projekts die im schlechtesten Fall zu erwartende Entwicklung
zugrunde gelegt werden müsse. Die gesamthafte Verwirklichung
der ungünstigen Annahmen erscheine indes - was das Verwal-
tungsgericht näher ausführt - als nicht wahrscheinlich. Das
BUWAL mache denn auch in seiner Stellungnahme vom 16. Dezem-
ber 1998 geltend, dass die Wahl durchwegs verkehrstreibender
Annahmen den Anforderungen an eine Prognose im Sinne des Um-
weltschutzgesetzes nicht entspreche. Insgesamt ergäben sich
jedoch aus den Überlegungen des Gutachters Pelli durchaus
Anhaltspunkte für eine gewisse Erhöhung der im Umweltver-
träglichkeitsbericht enthaltenen Zahlen des Schwerverkehrs.
Eine genaue Voraussage dieser Verkehrsbelastung sei jedoch
auch gestützt auf die Annahmen des Gutachtens nicht möglich.
Unbestreitbar gebe es heute keine Gewissheit über die bei
der voraussichtlichen Inbetriebnahme der strittigen Natio-
nalstrassenabschnitte im Jahr 2015 bestehende Situation mit
Bezug auf die Verkehrsströme und die rechtlichen Randbedin-
gungen in der Schweiz und im europäischen Umfeld. Die Be-
rechnungsgrundlagen des Umweltverträglichkeitsberichts zur
Verkehrsentwicklung erschienen als zweckmässig und konsi-
stent und würden durch das Gutachten Pelli nur in einem
Punkt in Frage gestellt. Einzuräumen sei allerdings, dass im
ursprünglichen Umweltverträglichkeitsbericht nur unzurei-
chend aufgezeigt worden sei, auf welchen einzelnen Annahmen
dieser beruhe. Im Rahmen der gegenseitigen Stellungnahmen
seien jedoch die unterschiedlichen Annahmen und Auffassungen
ausführlich erörtert und die gegebenen Unsicherheiten er-
kannt worden. Insofern bestehe kein Bedarf an zusätzlichen
Abklärungen.
Aus diesen - zusammengefassten - Erwägungen des
angefochtenen Entscheides ergibt sich, dass der von der Be-
schwerdeführerin erhobene Vorwurf der mangelhaften Fest-
stellung des Sachverhaltes unbegründet ist. Das Verwaltungs-
gericht hat die gegen den Umweltverträglichkeitsbericht er-
hobenen Einwendungen geprüft und sich mit den unterschied-
lichen Einschätzungen der künftigen Schwerverkehrs-Entwick-
lung eingehend auseinandergesetzt. Wenn es schliesslich den
Umweltverträglichkeitsbericht zwar im fraglichen Punkt als
etwas optimistisch, insgesamt aber als brauchbar bezeichnet
hat, so liegt darin nach den oben angestellten Erwägungen
über die beschränkte Überprüfbarkeit von Verkehrsprognosen
weder eine offensichtlich unrichtige noch eine unvollständi-
ge Feststellung des Sachverhalts.
c) Aus dem Gesagten geht auch hervor, dass der Vor-
wurf der formellen Rechtsverweigerung zurückzuweisen ist.
Das Verwaltungsgericht hat sich mit den wesentlichen Argu-
menten der Beschwerdeführerin befasst und war nicht gehal-
ten, auf jedes einzelne Detail und auf die im zweiten
Schriftenwechsel nachgeschobenen Beschwerdebegründungen
einzugehen. Ebenso durfte es nach dem oben Dargelegten auf
die Einholung einer weiteren Expertenmeinung verzichten.
4.-
Für die von der Beschwerdeführerin ebenfalls bean-
standeten Emissionsberechnungen und Immissionsprognosen gel-
ten die angestellten Überlegungen sinngemäss, da sich die
Beschwerdeführerin auch in diesem Zusammenhang vorab auf den
ihrer Meinung nach zu niedrigen Schwerverkehrs-Anteil be-
ruft. Ob sich die im Umweltverträglichkeitsbericht für das
Jahr 2015 angestellte Immissionsprognose als zutreffend er-
weisen wird oder zu hoch oder zu tief ausgefallen ist, lässt
sich heute noch nicht sagen. Immerhin kann nunmehr der be-
reits erwähnte BUWAL-Nachtragsbericht 2000 beigezogen wer-
den. Nach diesem haben sich seit der Veröffentlichung des
BUWAL-Berichtes 1995 eine Reihe von Rahmenbedingungen ge-
ändert und haben die seinerzeitigen Berechnungen auf den
neusten Stand gebracht werden müssen. Insbesondere seien
neue Abgasgrenzwerte für Personen- und Lieferwagen beschlos-
sen worden, nämlich ab 2000 die Emissionsstufe EURO 3 und ab
2005 die Stufe EURO 4. Im November 1999 habe das EU-Parla-
ment analoge Regelungen für die schweren Motorwagen (Last-
wagen, Busse) gutgeheissen und gälten demnach für diese
Fahrzeuge ab 2000 die Emissionsstufe EURO 3, ab 2005 EURO 4
und ab 2008 EURO 5. Neben diesen Änderungen seien im Nach-
trags-Bericht verschiedenen neuen technischen Gegebenheiten
Rechnung getragen worden (neue Erkenntnisse über den Lauf-
leistungseinfluss, Einfluss der Treibstoffqualität usw.).
Schliesslich werde nun auch berücksichtigt, dass inzwischen
die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe beschlossen wor-
den sei und als Folge der bilateralen Verhandlungen in ab-
sehbarer Zeit die 28 t-Limite durch die 40 t-Limite abgelöst
werden solle (vgl. BUWAL Nachtragsbericht 2000 S. 1 f). Die
auf den neuen Grundlagen beruhenden Berechnungen zeigen bei
den meisten Schadstoffen einen markanten Rückgang auf. Im
Grundszenario (Berücksichtigung sämtlicher beschlossenen
Emissionsstufen) werden die für das Jahr 2010 zu erwartenden
NOx-Emissionen nur noch gut auf einen Drittel der Menge ver-
anschlagt, die im Bericht 1995 prognostiziert wurde. Selbst
wenn davon ausgegangen wird, dass die Absenkungswirkung der
neuen Vorschriften geringer wäre als im Grundszenario ange-
nommen (sog. Sensitivitätsrechnung "B"), wird nach den ak-
tualisierten Annahmen des BUWAL die im Jahr 2010 emittierte
NOx-Menge noch um die Hälfte geringer sein als im Jahr 1995
vermutet (vgl. BUWAL-Nachtragsbericht 2000 Figuren 11 und
14). Diese stark unterschiedlichen Resultate der nur fünf
Jahre auseinanderliegenden Prognosen der eidgenössischen
Umweltfachstelle machen deutlich, dass dem Streit darüber,
ob der voraussichtliche SNF-Anteil 9 % oder 13 % betragen
werde, nicht die entscheiderhebliche Bedeutung zukommen
kann, die ihm die Beschwerdeführerin beimisst.
Was die gleichfalls kritisierte Emissions-Ausbrei-
tungsrechnung sowie den Emissions-Perimeter anbelangt, sind
inzwischen ergänzende Untersuchungen angestellt und entspre-
chende Unterlagen zu den Akten gegeben worden. Die Beschwer-
deführerin hat sich hierzu äussern können. Ein allfälliger
Mangel bei der Feststellung des Sachverhaltes wäre damit
behoben worden.
5.-
In rechtlicher Hinsicht hat das Verwaltungsgericht
zur Lufthygiene ausgeführt, dass Luftbelastungen, die durch
den Bau und Betrieb einer Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7
USG verursacht würden, grundsätzlich nach dem zweistufigen
Massnahmenkonzept von Art. 11 USG begrenzt werden müssten.
Danach seien die Emissionen unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung zunächst im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, wie dies technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar sei (Art. 11 Abs. 2 USG). Stehe fest
oder sei zu erwarten, dass die Einwirkungen schädlich oder
lästig würden, seien die Emissionsbegrenzungen ohne Rück-
sicht auf die wirtschaftliche Tragbarkeit weiter zu ver-
schärfen (Art. 11 Abs. 3 USG). Würden schädliche oder läs-
tige Luftbelastungen durch mehrere Quellen gemeinsam ver-
ursacht, so habe gemäss der Sonderregelung von Art. 44a USG
die zuständige Behörde einen Plan der Massnahmen zu erstel-
len, die zur Verminderung oder Beseitigung der übermässigen
Einwirkungen erforderlich seien. Der Massnahmenplan trete an
die Stelle der verschärften Emissionsbegrenzungen, die ge-
stützt auf Art. 11 Abs. 3 USG gegenüber den einzelnen An-
lagen vorzunehmen wären. Ein solcher Massnahmenplan sei nach
Art. 19 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
(LRV, SR 814.318.142.1) auch dann zu erstellen, wenn eine
einzelne Verkehrsanlage für das hohe Mass an Immissionen
verantwortlich sei. Somit sei der Bau einer Nationalstrasse
auch dann nicht ausgeschlossen, wenn zu erwarten sei, dass
übermässige Immissionen verursacht würden. Die Begrenzung
der Emissionen sei nicht nur mit baulichen Massnahmen an der
Verkehrsanlage, sondern zusätzlich mit ergänzenden Massnah-
men im Rahmen des Massnahmenplans gemäss Art. 44a USG vor-
zunehmen. Falls trotz dieser Massnahmen eine vorübergehende
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu erwarten sei, sei
aufgrund einer Abwägung der auf dem Spiel stehenden öffent-
lichen Interessen zu entscheiden, ob die Vorteile des Stras-
senbaus überwögen.
Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass die von ihr
verlangte Überdeckung der Autobahn wohl nicht als Vorsorge-
Massnahme im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG gelten könne. Da-
gegen müsse die Überdeckung in Anwendung von Art. 11 Abs. 3
USG ungeachtet der wirtschaftlichen Tragbarkeit angeordnet
werden, da die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte im Raum
Knonau einzig durch diese bauliche Massnahme gewährleistet
werden könne. Art. 19 LRV stelle keine Ausnahmevorschrift
dar, welche die Erstellung eines nicht umweltverträglichen
Bauwerks erlauben würde. Art. 44a USG und Art. 19 LRV könn-
ten im Übrigen so ausgelegt werden, dass nur die projektun-
abhängigen Vorkehren in den Massnahmenplan aufzunehmen
seien. Der Massnahmenplan nach Art. 19 LRV beschränke sich
denn auch nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auf fahr-
zeug- und verkehrsbezogene nichtbauliche Massnahmen, insbe-
sondere verkehrslenkender und -beschränkender Natur. Könne
mit einem solchen Massnahmenplan die Einhaltung der gesetz-
lichen Belastungsgrenzwerte nicht erreicht werden, trete
Art. 11 Abs. 3 USG wieder in sein volles Recht ein: Es sei
mit zusätzlichen baulichen Vorkehren zu gewährleisten, dass
das Projekt umweltverträglich werde. So sei auch im vorlie-
genden Fall vorzugehen, da mit projektunabhängigen Massnah-
men, wie sie Gegenstand eines Massnahmenplans sein könnten,
das Ziel der Umweltverträglichkeit nicht zu erreichen sei.
Dieser Argumentation ist nur zum Teil zu folgen.
Als unzutreffend erscheint die Behauptung, dass zusätzliche
bauliche Massnahmen nur direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3
USG und nicht auch im Rahmen der Massnahmenplanung angeord-
net werden könnten. Sowohl nach der ursprünglichen Bestim-
mung von Art. 33 LRV in der Fassung vom 16. Dezember 1985
wie auch gemäss dem heute geltenden, am 15. Dezember 1997
neu gefassten Text von Art. 32 Abs. 2 lit. b LRV kann der
Massnahmenplan für Verkehrsanlagen neben betrieblichen auch
bauliche und somit projektbezogene Massnahmen vorsehen. Dem-
entsprechend hat das Bundesgericht verschiedentlich erklärt,
dass im Einsprache- und Plangenehmigungsverfahren unter an-
derem gewährleistet werden müsse, dass mögliche weitere bau-
liche Vorkehren, die allenfalls im Massnahmenplan vorbehal-
ten würden, noch getroffen werden könnten (BGE 118 Ib 206
E. 11d S. 224 und E. 11f S. 226, 122 II 165 nicht publ.
E. 12; vgl. auch BGE 126 II 522 E. 22a S. 550). Indessen
trifft zu, dass es wenig sinnvoll wäre, die Projektierung
und Ausführung von zusätzlichen baulichen Massnahmen an Ver-
kehrsanlagen auch dann in ein vom Baubewilligungsverfahren
getrenntes Massnahmenplanungsverfahren zu verweisen, wenn
die Notwendigkeit solcher zusätzlicher Massnahmen schon vor
dem Bau der Anlage feststeht. Es spielt denn auch unter dem
Gesichtswinkel der wirtschaftlichen Tragbarkeit keine Rolle,
ob die zusätzlichen baulichen Massnahmen unmittelbar ge-
stützt auf Art. 11 Abs. 3 und
gungsverfahren angeordnet oder im Rahmen der Massnahmenpla-
nung allenfalls für einen späteren Zeitpunkt vorbehalten
werden: Verschärfte Emissionsbegrenzungen können grundsätz-
lich unabhängig von ihrer wirtschaftlichen Zumutbarkeit an-
geordnet werden. Voraussetzung ist allerdings, dass ein an-
gemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahmen und
der Schwere der damit verbundenen Nachteile besteht (BGE 125
II 129 E. 9d S. 148 mit Hinweisen, s.a. BGE 126 II 522
E. 22b S. 552). Geht es wie hier um den Bau oder Ausbau
einer im öffentlichen Interesse liegenden Verkehrsanlage, so
hat die Plangenehmigungsbehörde zudem zu prüfen, ob eine
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte sofort mit geeigne-
ten - allenfalls baulichen - Vorkehren bekämpft werden müsse
oder vorübergehend in Kauf genommen werden dürfe. Über diese
Frage ist, wie das Verwaltungsgericht zu Recht erwähnt, nach
bundesgerichtlicher Praxis in Abwägung der auf dem Spiele
stehenden öffentlichen Interessen zu befinden (vgl. insbes.
BGE 122 II 165 E. 12 und 13 mit Hinweisen; s.a. BGE 126
II 522 E. 23 S. 555). Zu diesen in Betracht zu ziehenden An-
liegen zählt auch das Interesse daran, die gesteckten Um-
weltschutzziele kostengünstig zu erreichen (
Theo Loretan,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., N. 23 zu Art. 44a
USG). Die Abwägung der öffentlichen Interessen ist vorab
beim Entscheid über den Bau der Verkehrsanlage selbst vorzu-
nehmen, aber entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin
auch erforderlich, wenn lediglich der Ausbaugrad einer An-
lage umstritten ist.
6.-
Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts wird
die Inbetriebnahme der Autobahn zu einer deutlichen Erhöhung
der verkehrsbedingten Luftbelastung in Knonau führen. Gemäss
dem Umweltverträglichkeitsbericht müsse in Teilen des Sied-
lungsgebietes der Gemeinde mit einer Überschreitung der Im-
missionsgrenzwerte gerechnet werden, falls keine zusätzli-
chen, ausserhalb des Projekts liegenden Massnahmen im Sinne
der Massnahmenplanung angeordnet würden. Dennoch sei das Be-
gehren auf Überdeckung der Nationalstrasse abzulehnen, da
der Kostenaufwand übermässig wäre. Nach den vorgelegten
Schätzungen würden - der Grössenordnung nach - die Kosten
einer Überdeckung von 360 m Länge 44 Mio. Franken erreichen,
jene der längeren Überdeckung von 1'600 m bzw. 1'800 m rund
160 bzw. 180 Mio. Franken. Diese Beträge erschienen ange-
sichts des Masses einer eventuellen Überschreitung der
Grenzwerte und der nur sehr beschränkten Wirkung der Mass-
nahme als ausgesprochen hoch. Berücksichtige man zudem, dass
das Auftreten einer übermässigen Luftbelastung nach der Er-
öffnung der Autobahn noch keineswegs feststehe, sondern bei
rechtzeitiger Anordnung flankierender Massnahmen möglicher-
weise vermieden werden könne, so erweise sich die geforderte
Überdeckung unter dem Aspekt der Luftreinhaltung als deut-
lich unverhältnismässig.
Diesen Erwägungen ist umso mehr beizupflichten, als
- wie erwähnt - die im Umweltverträglichkeitsbericht ange-
stellten Emissions-Prognosen noch auf den Grundlagen des
BUWAL-Berichtes 1995 beruhen und gemäss dem BUWAL-Nachtrags-
bericht 2000 klar nach unten korrigiert werden können. Es
darf heute als wahrscheinlich angenommen werden, dass auch
im Bereich des Dorfes Knonau die Immissionsgrenzwerte der
Luftreinhalte-Verordnung lediglich in unmittelbarer Nähe des
Nationalstrassen-Trassees überschritten werden und das Sied-
lungsgebiet nicht oder höchstens am Rande durch übermässige
Einwirkungen betroffen wird. Unter diesen Umständen lässt
sich der von der Beschwerdeführerin verlangte Bau eines Tun-
nels aus lufthygienischer Sicht offensichtlich nicht recht-
fertigen. Dies gilt unabhängig davon, ob die Bau- und Be-
triebskosten die vom Kanton Zürich im bundesgerichtlichen
Verfahren genannten Zahlen erreichen (Baukosten einer Über-
deckung des vorhandenen Trassees auf einer Länge von 1'800 m:
rund 207 Mio. Franken, ohne Mehrwertsteuer; jährliche Be-
triebskosten: Fr. 520'000.--) oder ob diese, wie die Be-
schwerdeführerin behauptet, tiefer anzusetzen wären.
An der Unverhältnismässigkeit der verlangten bauli-
chen Massnahme ändert übrigens auch nichts, falls im Raume
Knonau - wie insbesondere im Parallelverfahren 1E.18/1999
geltend gemacht wird - häufiger Inversionslagen auftreten
als im Umweltverträglichkeitsbericht angenommen. Solchen
Inversionslagen bzw. den dadurch verursachten Anreicherungen
von Schadstoffen in den bodennahen kälteren Luftschichten
könnte mit einer blossen Überdeckung der Autobahn ohne Ab-
luftkamine, wie sie die Gemeinde verlangt, ohnehin nicht
wirksam begegnet werden. Aus diesem Grunde ist im genannten
weiteren Verfahren schliesslich eine Überdeckung von einer
Länge von 2'600 m oder sogar 3'400 m gefordert worden, um
das Austreten von Schadstoffen an im Inversionsgebiet lie-
genden Tunnelportalen zu vermeiden. Dass solche Lösungen vor
dem Verhältnismässigkeitsprinzip nicht standhalten, braucht
hier nicht näher erläutert zu werden.
7.-
Die Beschwerdeführerin bringt zusätzlich vor, eine
Überdeckung der Autobahn wäre ein nicht unerheblicher Bei-
trag zum Schutz des Ort- und Landschaftsbildes. Der werk-
bedingte Eingriff könnte durch die Überdeckung gemildert
werden, weil sich ein überschütteter und begrünter Tunnel
besser in die Landschaft einordnen liesse als eine bis zu
6,5 m hohe Schallschutzwand. Die verlangte Überdeckung sei
daher auch im Lichte von Art. 9 EntG geboten. Es sei akten-
kundig, dass es sich beim Dorfkern von Knonau um ein Schutz-
objekt im Sinne von § 203 des kantonalen Planungs- und Bau-
gesetzes handle.
Das Verwaltungsgericht hat die Belange des Orts-
bild- und Landschaftsschutzes in eine Gesamtinteressenab-
wägung einbezogen. Es hat in diesem Zusammenhang festge-
stellt, dass die Autobahn entlang des alten Ortskerns von
Knonau auf einem Damm verläuft und dieser gravierend in das
Ortsbild eingreift. Der Bau der vorgesehenen Lärmschutzwände
werde diesen Eingriff noch verstärken. Eine Überdeckung des
Trassees vermöchte diese Wirkung kaum zu mindern; sie würde
sogar noch etwas höher in Erscheinung treten als die Lärm-
schutzwände. Für eine seitliche Abböschung bestünde auf der
Seite des Dorfes kein Raum. Eine lange Überdeckung, die auch
den Bereich des alten Ortsteils mitumfassen würde, wäre da-
her für dessen Schutz von zweifelhaftem Nutzen.
Diesen Erwägungen ist im Ergebnis zuzustimmen,
selbst wenn sich - wie die Beschwerdeführerin behauptet -
dorfseits ebenfalls noch Platz für eine gewisse Anböschung
finden liesse. Jedenfalls erscheinen die Verbesserungen, die
sich durch eine Überdeckung des hochgelegenen Autobahn-Tras-
sees erzielen liessen, nicht als derart wesentlich, dass
eine solche allein oder vorwiegend aus Ortsbildschutz-Grün-
den angeordnet werden müsste. Dass sich diese bauliche Mass-
nahme aus lufthygienischer Sicht nicht rechtfertigen lässt,
ist dargelegt worden, und dass die Autobahn aus Lärmschutz-
Gründen überdeckt werden müsste, macht die Beschwerdeführe-
rin selbst nicht ernsthaft geltend.
Zu ergänzen ist, dass die verlangte Überdeckung die
Realisierung des geplanten Rastplatzes Knonau im Gebiet
Binzmatten verunmöglichen würde. Dieser Umstand ist zwar
nicht von ausschlaggebender Bedeutung, im Rahmen einer Ge-
samtabwägung aller auf dem Spiele stehenden Interessen aber
immerhin erwähnenswert.
8.-
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen,
soweit auf sie einzutreten ist.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind
der Regel von Art. 116 EntG entsprechend vom Kanton Zürich
als Werkeigentümer und Enteigner zu tragen. Dem Antrag der
Beschwerdeführerin auf Zusprechung einer Parteientschädigung
kann gemäss Art. 116 Abs. 1 EntG stattgegeben werden; die
Entschädigung ist jedoch mit Rücksicht auf den Ausgang des
Verfahrens zu kürzen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.-
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen,
soweit auf sie eingetreten werden kann.
2.-
Die Gerichtsgebühr von Fr. 7'000.-- wird dem Kanton
Zürich auferlegt.
3.-
Der Kanton Zürich wird verpflichtet, der Beschwer-
deführerin eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-- für das
bundesgerichtliche Verfahren zu bezahlen.
4.-
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der
Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich,
1. Abteilung, 1. Kammer, sowie dem Eidgenössischen Departe-
ment für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK)
und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 25. April 2001
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: