2P.118/2001
[AZA 0/2]
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
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13 juillet 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Müller et Meylan, juge suppléant. Greffière: Mme Rochat.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
la Commune des Brenets, représentée par Me Jean-Claude Schweizer, avocat à Neuchâtel,
contre
l'arrêt rendu le 2 avril 2001 par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel dans la cause qui oppose la recourante à AX.________ et BX.________, représentés par Me Stéphane Boillat, avocat à Saint-Imier et au Département de l'instruction publique et des affaires culturelles du canton de Neuchâtel;
(autonomie communale; fréquentation de l'école enfantine en
dehors de la commune de domicile)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 14 juin 1999, AX.________ et BX.________, domiciliés dans la commune des Brenets, ont sollicité l'autorisation de scolariser leur fils C.________, né le 4 novembre 1994, à l'école enfantine du Locle, tout en étant dispensés des frais d'écolage. Ils alléguaient les difficultés de transport entre leur domicile et la commune des Brenets, alors qu'ils avaient la possibilité d'emmener leur fils en voiture en se rendant à leur lieu de travail respectif, au Locle et à Chaux-de-Fonds. Sans réponse de la commune, ils ont renouvelé leur requête le 18 juin 2000, pour l'année scolaire 2000-2001.
Par prononcé du 28 juin 2000, la Commission scolaire des Brenets a décidé d'accepter la scolarisation de l'enfant au Locle durant l'année 1999-2000, mais de réclamer aux parents une contribution de 2'800 fr. sur l'écolage de 3'572 fr.
facturé par la Ville du Locle à la commune des Brenets. En revanche, afin d'éviter de créer un précédent qui aurait pu remettre en question l'existence d'une école enfantine dans la commune, elle s'est opposée à la poursuite de cette scolarisation pour l'année 2000-2001, les époux X.________ étant informés que, dans le cas contraire, ils devraient supporter l'intégralité des frais d'écolage au Locle.
B.- Après le rejet de leur recours par le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles, le 18 août 2000, les époux X.________ ont recouru auprès du Tribunal administratif; ils insistaient sur le fait qu'en l'absence de ramassage scolaire et de transport public, leur enfant n'était pas en mesure de se rendre seul à l'école.
Par arrêt du 2 avril 2001, le Tribunal administratif a admis le recours et prononcé que les conditions pour accorder une dérogation selon l'art. 25 al. 2 de la loi neuchâteloise sur l'organisation scolaire du 28 mars 1984 (en abrégé:
LOS) étaient réunies.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de son autonomie, la commune des Brenets conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours, alors que le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles conclut à son admission, en estimant que la juridiction cantonale a fait une interprétation extensive de l'art. 25 al. 2 LOS, incompatible avec une bonne organisation scolaire.
Au terme de leurs observations, AX.________ et BX.________ concluent au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.
Considérant en droit :
1.- a) Le recours de droit public formé par une commune pour violation de son autonomie est, selon la jurisprudence, un recours "pour violation de droits constitutionnels des citoyens", au sens de l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, et les conditions légales de recevabilité des art. 84 ss OJ s'y appliquent (ATF 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 103 Ia 468 consid. 4a p. 474; A cet égard, la réclamation pour violation de l'autonomie des communes, actuellement prévue par l'art. 189 al. 1 lettre b Cst. , n'a pas d'autre portée que de consacrer expressément la solution jurisprudentielle (FF 1997 I 433; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 2018 ss, p. 726).
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, le recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens n'est recevable que si l'acte attaqué, pris sous la forme d'un arrêté de portée générale ou d'une décision particulière, affecte d'une façon quelconque la situation juridique du justiciable, notamment en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer (ATF 125 I 119 consid. 2a p. 121 et les arrêts cités). La commune qui se plaint d'une violation de son autonomie doit elle aussi être atteinte ou affectée dans sa situation juridique, en tant que détentrice de la puissance publique (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226 et les arrêts cités). La question de savoir si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226; 121 I 218 consid. 2a p. 220; 119 Ia 214 consid. 1c p. 216/217, 285 consid. 4a p. 294, et les arrêts cités).
c) Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 127 II 1 consid. 2c p. 5; 126 II 377 consid. 8c p. 395 et les arrêts cités). Les conclusions de la recourante qui sortent de ce cadre sont dès lors irrecevables.
2.- a) L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.).
Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités). L'autonomie de la commune lui permet de se plaindre tant des excès de compétence d'une autorité cantonale que de la violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui régissent la matière (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 227; 122 I 279 consid. 8c p. 291, et les arrêts cités).
b) En droit neuchâtelois, l'autonomie communale est garantie dans les limites de la Constitution et des lois (art. 64 al. 3 Cst. neuch.). En matière scolaire, la loi ne laisse que peu de liberté aux communes, même si celles-ci collaborent à son application, notamment en étant responsables de l'organisation et de la gestion des écoles. En ce qui concerne plus particulièrement l'école enfantine, l'art. 5 de la loi cantonale du 17 octobre 1983 sur l'école enfantine prévoit certes que chaque commune édicte les dispositions d'organisation de son école enfantine, mais ces dispositions sont soumises à la ratification du Conseil d'Etat, lequel est chargé des modalités d'application. Ainsi, selon l'art. 6 du règlement d'application de la loi sur l'école enfantine du 12 mai 1999 (ci-après: le règlement), le Département de l'instruction publique et des affaires culturelles exerce la surveillance de l'organisation et des activités de l'école enfantine (al. 1) et détermine les modalités de cette tâche en l'attribuant au service de l'enseignement primaire et à l'inspection de l'école enfantine (al. 2). Comme pour l'école primaire (art. 13 LOS), le règlement prévoit que chaque commune dispose d'une école enfantine, mais que des communes limitrophes peuvent s'entendre pour créer une école enfantine intercommunale. Pour ce qui est du financement, l'art. 23 du règlement prescrit que les subventions cantonales en matière d'école enfantine sont régies par les mêmes dispositions que celles applicables aux écoles primaires et secondaires du degré inférieur (art. 45 à 61 LOS). D'une manière générale, le droit cantonal règle donc de manière précise et détaillée les questions touchant à l'école obligatoire, afin d'assurer l'égalité de traitement pour les prestations scolaires en faveur des élèves, quel que soit le lieu de domicile. Tel est notamment le cas de de l'art. 25 LOS, prescrivant que:
"1. Les élèves fréquentent l'école primaire de la
commune qu'ils habitent.
2. Ils peuvent fréquenter l'école d'une autre commune
lorsqu'elle est sensiblement plus proche de
leur domicile ou lorsque l'organisation des
classes le justifie.. "
La loi sur l'école enfantine et son règlement d'application ne contiennent pas de dispositions semblables, mais il n'est pas contesté que l'art. 25 LOS s'applique par analogie aux enfants qui suivent l'école enfantine.
c) Contrairement à ce que soutient la recourante, il résulte de la réglementation précitée que le droit cantonal entend fixer de façon uniforme le principe de la fréquentation de l'école au lieu de domicile des enfants et les situations qui permettent de déroger à ce principe. Les communes peuvent certes interpréter la notion de proximité de manière plus ou moins large, selon qu'elles mettent l'accent sur la distance effective entre l'école et le domicile de l'enfant concerné ou qu'elles tiennent compte avant tout des voies d'accès et des moyens de transports disponibles. Le choix entre les différentes interprétations possibles ne saurait toutefois dépendre uniquement des circonstances locales, susceptibles de varier d'une commune à l'autre. La compétence décisionnelle laissée aux communes ne relève donc pas de leur autonomie.
A cela s'ajoute que, dans la mesure où l'octroi d'une dérogation au principe de la fréquentation de l'école au lieu de domicile met également en cause la commune où la scolarisation est prévue, il paraît juste que la loi impose une pratique uniforme sur tout le territoire cantonal.
Il est vrai que les craintes de la recourante et du département intimé pourraient être fondées, si l'autorité cantonale de recours donnait de l'art. 25 al. 2 LOS une interprétation toujours plus extensive qui, à la longue, ne serait pas sans incidence sur l'organisation et la gestion des écoles communales. En l'état, ces craintes ne suffisent cependant pas à considérer que la recourante puisse être touchée dans son autonomie, eu égard aux compétences que lui confère le droit cantonal dans l'organisation de son école enfantine.
3.- Au vu de ce qui précède le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. La recourante - qui succombe, et dont les intérêts pécuniaires sont en cause - devra supporter un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ).
Il lui appartiendra également de verser aux intimés, représentés par un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens (art. 159 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral,
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge de la recourante un émolument judiciaire de 2'000 fr.
3. Dit que la recourante versera aux époux AX.________ et BX.________ une indemnité de 2'000 fr. à titre de dépens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des parties, au Département de l'instruction publique et des affaires culturelles et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
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Lausanne, le 13 juillet 2001 ROC/elo
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,