2C_87/2022 30.01.2023

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_87/2022

Urteil vom 30. Januar 2023

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichterin Hänni,

Bundesrichter Hartmann,

Bundesrichterin Ryter,

Gerichtsschreiber Marti.

Verfahrensbeteiligte

A.________ Ltd.,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Dr. Andreas Glarner und/oder Stefan Keller, Rechtsanwälte,

gegen

Eidgenössische Spielbankenkommission ESBK, Eigerplatz 1, 3003 Bern.

Gegenstand

Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II,

vom 30. November 2021 (B-439/2020).

Sachverhalt:

Die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK) veröffentlichte am 3. September 2019 im Bundesblatt eine Allgemeinverfügung betreffend die Einschränkung des Zugangs zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Spielangeboten (BBl 2019 5823). Dabei sperrte sie unter anderem auch die Domain "www.xxx" der maltesischen Gesellschaft A.________ Ltd., die Online-Casinospiele anbietet. Auf deren Einsprache hin bestätigte die ESBK am 5. Dezember 2019 ihre Allgemeinverfügung.

Mit Urteil vom 30. November 2021 wies das Bundesverwaltungsgericht die hiergegen gerichtete Beschwerde ab. Es ging davon aus, die beanstandete "Domain Name System (DNS) -Sperre" sei bezüglich der "Spielbankenspiele" verfassungs-, gesetz- und verhältnismässig; sie stehe auch in Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH).

Die A.________ Ltd. beantragt vor Bundesgericht, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. November 2021 aufzuheben. Die ESBK sei anzuweisen, die Sperrverfügung vom 15. Oktober 2019 (recte: 3. September bzw. 5. Dezember 2019) betreffend die Sperrung des Zugangs zu der umstrittenen Website aufzuheben, und sie sei zu verpflichten, die Fernmeldedienstanbieterinnen "unverzüglich" anzuhalten, die Sperrung des Zugangs zu "www.xxx" aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die in Art. 86 ff. des Bundesgesetzes vom 29. September 2017 über Geldspiele (BGS; SR 935.51) normierte Netzsperre verfassungswidrig sei. Eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Die ESBK beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht und das Bundesamt für Justiz haben darauf verzichtet, sich vernehmen zu lassen. Die A.________ Ltd. hat im weiteren Schriftenwechsel an ihren Anträgen und Ausführungen festgehalten.

Erwägungen:

Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit dem Geldspielgesetz sind mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar (Art. 82 lit. a, Art. 83 [e contrario] und Art. 86 lit. a BGG). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten und die offensichtliche Fehlerhaftigkeit der Sachverhaltsfeststellung gilt dabei eine qualifizierte Begründungspflicht (Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 1.4.1, zur Publikation vorgesehen). Soweit die vorliegende Eingabe den entsprechenden Anforderungen nicht genügt und sich insbesondere lediglich auf appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid beschränkt, wird im Folgenden darauf nicht weiter eingegangen (vgl. BGE 145 I 26 E. 1.3 mit Hinweisen; Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 1.4.2, zur Publikation vorgesehen). Unter diesem Vorbehalt ist auf die Beschwerde einzutreten, nachdem die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind (Art. 42, Art. 100 Abs. 1 und Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.1. Das Geldspielgesetz löst das Spielbankengesetz vom 18. Dezember 1998 (SBG [AS 2000 677]) und das Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG [BS 10 255]) ab. Es führt diese beiden Erlasse zusammen, um im Rahmen von Art. 106 BV eine kohärente sowie zweck- und zeitgemässe Regelung des Geldspielwesens in der Schweiz zu schaffen (Urteile 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 3.1 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 2.1, zur Publikation bestimmt).

2.2. Das Gesetz will die Bevölkerung angemessen vor den Gefahren schützen, die von den Geldspielen ausgehen (Art. 2 lit. a BGS), dafür sorgen, dass die Geldspiele sicher und transparent durchgeführt werden (Art. 2 lit. b BGS), und sicherstellen, dass der Reingewinn aus den Grossspielen grundsätzlich vollumfänglich und in transparenter Weise für gemeinnützige Zwecke sowie ein Teil der Bruttospielerträge der Spielbanken zugunsten der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung verwendet werden (Art. 2 lit. c und d BGS; Botschaft vom 21. Oktober 2015 zum Geldspielgesetz, BBl 2015 8387 ff., 8388 f. sowie Ziff. 1.2.1 [S. 8406]; Urteile 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 3.1 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 2.1, zur Publikation vorgesehen).

2.3. Die Durchführung jeglicher Art von Geldspielen ist bewilligungs- oder konzessionspflichtig (Art. 4 BGS; BBl 2015 8387 ff. Ziff. 1.2.2 [S. 8407 f.]: Wer Spielbankenspiele betreiben will (hierzu Art. 3 lit. g BGS), braucht hierfür eine Konzession (vgl. Art. 5 Abs. 1 BGS; BBl 2015 8387 ff. Ziff. 1.2.2 [S. 8407 f.]); diese kann zusätzlich neu erlauben, Spielbankenspiele auch online anzubieten (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 9 BGS; BBl 2015 8387 ff. Ziff. 1.2.3 [S. 8408 f.]). Wer Grossspiele, d.h. Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele automatisiert, interkantonal oder online durchführen will, braucht seinerseits hierfür eine Bewilligung der Interkantonalen Geldspielaufsicht ("Gespa"; Art. 21 BGS; Urteile 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 3.2 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 2.2, zur Publikation vorgesehen).

3.1. Der Zugang zu in der Schweiz nicht bewilligten Online-Geldspielen wird gesperrt (Art. 86 Abs. 1 BGS). Dies gilt für den Zugang zu Spielen, deren Veranstalterinnen ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben oder ihn verschleiern und deren Geldspiele von der Schweiz aus zugänglich sind (Art. 86 Abs. 2 BGS). Als zugänglich gelten "Spiele, die die Spielerinnen und Spieler in der Schweiz tatsächlich spielen können" (BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8473]). Die ESBK und die Gespa führen, koordinieren und aktualisieren jeweils eine Sperrliste betreffend die zu sperrenden Angebote je in ihrem Zuständigkeitsbereich (Art. 86 Abs. 3 BGS). Die Fernmeldedienstanbieterinnen sperren den Zugang zu den Spielangeboten, die auf einer der Sperrlisten aufgeführt sind (Art. 86 Abs. 4 BGS).

3.2. Gemäss Art. 87 Abs.1 BGS veröffentlichen die ESBK und die Gespa ihre Sperrlisten und deren Aktualisierungen gleichzeitig mittels eines Verweises im Bundesblatt. Diese Veröffentlichung gilt als Eröffnung der Sperrverfügung. Die Veranstalterinnen können bei der verfügenden Behörde innert 30 Tagen ab der Veröffentlichung schriftlich Einsprache gegen die Verfügung einreichen. Dabei kann eine solche namentlich erhoben werden, wenn die Veranstalterin das betroffene Angebot aufgehoben oder den Zugang dazu in der Schweiz mit "geeigneten technischen Massnahmen" unterbunden hat (Art. 87 Abs. 2 BGS, vgl. hierzu nachstehende E. 5).

3.3. Die ESBK und die Gespa informieren über ihre Sperrlisten "auf ihrer Website mit einem Link auf die Website der anderen Behörde" (Art. 88 Abs. 1 BGS). Sie setzen die Fernmeldedienstanbieterinnen mittels eines einfachen und gesicherten Verfahrens über die Sperrlisten in Kenntnis (Art. 88 Abs. 2 BGS). Gemäss Art. 92 der Geldspielverordnung (VGS [SR 935.511]) sperren die Fernmeldedienstanbieterinnen den Zugang zu den von der ESBK und der Gespa gemeldeten Spielangeboten innert höchstens fünf Arbeitstagen. Die Fernmeldedienstanbieterinnen bestimmen die Sperrmethode unter Berücksichtigung des Stands der Technik und des Verhältnismässigkeitsprinzips im Einvernehmen mit der ESBK und der Gespa (Art. 93 VGS; vgl. die Urteile 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 7.1 - 7.3 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 7.1 - 7.3, zur Publikation vorgesehen).

Die Beschwerdeführerin erhebt verschiedene Rügen, die das Bundesgericht inzwischen bereits in anderen Verfahren behandelt hat. Es genügt diesbezüglich, die wesentlichen Punkte der Rechtsprechung in Erinnerung zu rufen und für die weitere Vertiefung auf die entsprechenden Urteile zu verweisen:

4.1. Es besteht kein Anspruch darauf, dass das Bundesgericht einen sog. "Appellentscheid" trifft und - wie die Beschwerdeführerin dies beantragt - die Verfassungswidrigkeit von Art. 86 ff. BGS feststellt. Ein solches Vorgehen rechtfertigt sich im vorliegenden Zusammenhang so oder anders nicht (vgl. die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.2; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 4 und das Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 4, zur Publikation vorgesehen).

4.2. Die Netzsperre gemäss Art. 86 ff. BGS schützt das geschaffene Geldspielsystem, die Spielenden und die öffentliche Sicherheit und Ordnung vor den Gefahren (Spielsucht, Spielmanipulation, Geldwäscherei usw.), welche von den Online-Geldspielen ausländischer Anbieterinnen ausgehen und erfolgt - anders als dies die Beschwerdeführerin sieht - nicht nur zu fiskalischen Zwecken bzw. zum Schutz der hiesigen Casinos (vgl. die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.3.2; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.2 u. 5.3 sowie 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.2 u. 5.3, zur Publikation vorgesehen).

4.3. Die Gesetzgebungskompetenz in Art. 106 Abs. 1 BV umfasst die implizite Ermächtigung, vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweichen und ein rechtliches oder faktisches Konzessionssystem schaffen zu können, was der Gesetzgeber getan hat, wenn er das Angebot von Online-Geldspielen auf in der Schweiz bewilligte (bzw. konzessionierte) und hier überwachte Veranstalterinnen und Spiele beschränkte (vgl. BGE 141 II 262 E. 2.2 [in fine] und 7.2 [in fine]; 135 II 338 E. 6.3.1 [zum Lotteriebereich]; Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.3; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.2 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.2, zur Publikation vorgesehen).

4.4. Das von der Beschwerdeführerin befürwortete offene Konzessionssystem für Online-Spiele im Spielbanken- und Grossspielbereich hat der Gesetzgeber diskutiert, aber ausdrücklich verworfen. Der Betrieb eines reinen "Online-Casinos" ist - sowohl im Inland als auch vom Ausland aus - unzulässig, weshalb ausländische Konkurrentinnen in diesem Bereich - mangels genügender und wirksamer Aufsichtsmöglichkeiten durch die hiesigen Behörden (vgl. BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8472 f.]) - nicht zugelassen sind (Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.3.2; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.3 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 5.3, zur Publikation vorgesehen).

4.5. Nichts anderes ergibt sich aus der von der Beschwerdeführerin angerufenen Rechtsprechung des EuGH bzw. des EFTA-Gerichtshofs zu den Glücks- und Geldspielen im Rahmen der unionsrechtlichen Dienst- und Niederlassungsfreiheit. Die entsprechenden Vorgaben gelten - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - im freizügigkeitsrechtlichen Kontext, wenn überhaupt, nur beschränkt und wurden hier nicht verletzt (vgl. hierzu die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.4; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 6 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 6, zur Publikation vorgesehen).

4.6. Die konkrete Regelung und Umsetzung der Zugangssperre durch die DNS-Sperre nach Art. 86 ff. BGS ist verhältnismässig, selbst wenn Umgehungsmöglichkeiten bestehen. Der Gesetzgeber war sich deren bewusst (vgl. die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.5.1; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.2 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.2, zur Publikation vorgesehen). Er hat verschiedene andere Massnahmen geprüft, doch wären diese entweder nicht gleich wirksam wie die Zugangssperre oder gegenüber einer solchen mit anderen gewichtigen Nachteilen verbunden gewesen (vgl. die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.5.2; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.3 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.3, zur Publikation vorgesehen).

4.7. Dem öffentlichen Interesse am Schutz vor exzessivem Spiel und anderen spielbezogenen Gefahren (Geldwäschereibekämpfung usw.) kommt grundlegende Bedeutung zu; dies gilt auch für die Sicherstellung einer wirksam überwachten und transparenten Spielabwicklung, indem die Online-Spielangebote auf in der Schweiz ansässige und hier beaufsichtigte Anbieterinnen beschränkt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die Netzsperre gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV) verstossen würde (vgl. die Urteile 2C_91/2022 vom 18. November 2022 E. 4.5.3 - 4.5.5; 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.7 und 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.7, zur Publikation vorgesehen).

4.8. Von der schweizerischen Geldspielregelung aus betrachtet spielt es - entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - schliesslich keine Rolle, ob die ausländische Veranstalterin von Online-Geldspielen im Ursprungsland reguliert ist oder nicht: Der Gesetzgeber hat sich dafür entschieden, zur Erreichung der gesetzlichen Schutzziele an eine Präsenz und Überwachung in der Schweiz anzuknüpfen und nicht darauf abzustellen, ob und gegebenenfalls wie Anbieterinnen im Ausland überwacht werden. Eine Pflicht zur Marktöffnung gegenüber ausländischen Anbieterinnen besteht nicht. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass nicht regulierten ausländischen Online-Geldspielanbieterinnen der Zugang zum hier spielenden Publikum - ihr gegenüber rechtsungleich - gestattet würde (vgl. die Urteile 2C_337/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.8 und 2C_336/2022 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.8, zur Publikation vorgesehen).

5.1. Die Beschwerdeführerin wendet ein, selber ein "Geoblocking" installiert zu haben, das es IP-Adressen aus der Schweiz nicht ermögliche, auf ihr nach der schweizerischen Gesetzgebung unbewilligtes Online-Angebot zuzugreifen. Sämtliche Auslegungsmethoden ergäben, dass dieses Vorgehen den Vorgaben des schweizerischen Rechts genügten. Das Interkantonale Geldspielgericht teilt in seiner Praxis diese Ansicht (vgl. das Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.5, zur Publikation vorgesehen; Urteil 23-20 des Interkantonalen Geldspielgerichts vom 15. Februar 2021 E. 8.4). Das Bundesverwaltungsgericht ist diesbezüglich vorliegend zu einem anderen Schluss gekommen.

5.2. Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente zu hierarchisieren (BGE 146 V 224 E. 4.5.1 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 147 V 297 E. 6.1).

5.3.

5.3.1. Der Zugang zu online durchgeführten Geldspielen "ist zu sperren, wenn die Spielangebote in der Schweiz nicht bewilligt sind" (Art. 86 Abs. 1 BGS; vgl. vorstehende E. 3). Gesperrt wird ausschliesslich der Zugang zu Spielen, "deren Veranstalterinnen ihren Sitz oder Wohnsitz im Ausland haben oder ihn verschleiern und die von der Schweiz aus zugänglich sind" (Art. 86 Abs. 2 BGS). Die Veranstalterinnen können gegen die Sperre Einsprache erheben, namentlich dann, wenn sie das betreffende Angebot aufgehoben oder den Zugang dazu in der Schweiz mit "geeigneten technischen Massnahmen" unterbunden haben (Art. 87 Abs. 2 BGS). Weder dem Geldspielgesetz noch der Geldspielverordnung kann entnommen werden, welche technischen Massnahmen dabei gemeint sind. Der Wortlaut der Regelung hilft nicht weiter, um zu klären, ob das von der Beschwerdeführerin eingesetzte "Geoblocking" für schweizerische IP-Adressen als geeignete technische Massnahme im Sinne des Gesetzes gelten kann.

5.3.2. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zum Geldspielgesetz hierzu ausgeführt (BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8476 f.]) :

"Als mögliche Einsprachegründe können die Anbieter insbesondere geltend machen, dass sie die notwendigen Massnahmen getroffen haben, um den Zugang auf ihre Website von der Schweiz aus zu verhindern. Diesbezüglich sind beim gegenwärtigen Stand der Technik drei verschiedene Vorgehensweisen denkbar:

1) Den Spielerinnen und Spielern in der Schweiz wird der Zugang auf die Webseite mit einem Geoblocking-System verwehrt.

2) Der beanstandete Inhalt wird in der Schweiz nicht mehr angeboten, ebenfalls mit Hilfe eines Geoblocking-Systems.

3) Die in der Schweiz wohnhaften Spielerinnen und Spieler werden vom Spiel mit Hilfe eines Systems ausgeschlossen, das dafür sorgt, dass sich Personen mit einer Wohnadresse in der Schweiz nicht als Kunden registrieren können. Im Rahmen dieser Vorgehensweise müssen die Anbieter den tatsächlichen Wohnsitz ihrer Kundinnen und Kunden überprüfen. Sie können sich demnach nicht einfach auf deren Angaben bei der Registrierung auf der Website verlassen, sondern müssen diese z.B. mit dem für die Kreditkarte angegebenen Wohnsitz abgleichen."

5.3.3. Das "Geoblocking" findet in diesem Zusammenhang zwar Erwähnung, doch geht aus der zitierten Stelle in der Botschaft hervor, dass im Wesentlichen auf den "tatsächlichen Wohnsitz" in der Schweiz abgestellt werden und der gesetzliche Schutz für Spielerinnen und Spieler gelten soll, die tatsächlich hier leben (vgl. Ziffer 3 des Zitats). Aus den weiteren Materialien ergibt sich nicht, dass im Gesetzgebungsprozess von diesem Schutzgedanken abgewichen werden sollte - dies obwohl über die Modalitäten der Zugangssperre in den Räten (und im Abstimmungskampf) eingehend diskutiert wurde (vgl. etwa AB 2017 N 123 ff.; Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.2, zur Publikation vorgesehen). Als zugänglich gelten - wie bereits dargelegt - "Spiele, die die Spielerinnen und Spieler in der Schweiz tatsächlich spielen können" (BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8473]. Die Materialien sprechen somit eher dafür, dass durch das Gesetz auch Personen geschützt werden sollen, welche auf die Website der Beschwerdeführerin von der Schweiz aus über eine VPN-Verbindung zugreifen. Diesbezüglich müssen die von der ausländischen Anbieterin gewählten technischen Massnahmen ebenfalls geeignet sein, den Zugang zu in der Schweiz nicht bewilligten Geldspielen auszuschliessen.

5.3.4. Auch Sinn und Zweck der Regelung sprechen dafür, dass das von der Beschwerdeführerin vorgenommene "Geoblocking" nicht per se als "geeignete technische Massnahme" im Sinne von Art. 87 Abs. 2 BGS gelten kann: Nur wenn der Zugang zu unbewilligten ausländischen Spielen wirksam und effizient unterbunden wird, können die Schutzziele des Gesetzes erreicht werden, nämlich Spielerinnen und Spieler in der Schweiz zu legalen und hier überwachten Angeboten hinzuführen, sie vor exzessivem Spiel sowie vor anderen spielbezogenen Gefahren zu schützen und eine sichere und transparente Spieldurchführung zu ermöglichen. Der Gesetzgeber wollte illegale Spielangebote möglichst wirkungsvoll bekämpfen, auch wenn er sich bewusst war, "dass keine hundertprozentige Wirksamkeit gewährleistet werden kann" (BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8475]).

5.3.5. Die für die Sperrung erforderlichen technischen Massnahmen unterliegen dem Wandel der Zeit und der Rückkoppelung aus der Praxis im Hinblick auf eine möglichst optimale Umsetzung der gesetzgeberischen Ziele; sie können deshalb nicht als im Sinne der bundesrätlichen Botschaft ein für allemal gegeben erachtet werden. Im Zusammenhang mit der Zugangssperre können - wie der Bundesrat ausgeführt hat - "andere technische Mittel" besser als die in der Botschaft genannten zur Erreichung des Gesetzeszwecks geeignet sein. Gemäss der Botschaft lässt das Gesetz die Möglichkeit offen, "entsprechend der künftigen Entwicklung andere technische Mittel zu verwenden" (BBl 2015 8387 ff. Ziff. 2.7 [S. 8475]). Neue Entwicklungen, wozu auch die Erfahrungen in der Praxis der ESBK bezüglich der (unzureichenden) Wirksamkeit einer Massnahme gehören, können zu den erforderlichen Anpassungen führen. Diesbezüglich kommt der ESBK und der Gespa als Aufsichtsbehörden über den Geldspielbereich ein gewisses technisches Ermessen zu (vgl. das Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 E. 8.3.7, zur Publikation vorgesehen).

5.3.6. Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Abrede, dass mit Hilfe eines VPN-Zugangs - trotz ihres "Geoblockings" - bei ihr die Registrierung mit einer Schweizer Wohnsitzadresse vorgenommen werden kann, wobei das Land "Schweiz" als Wohnsitzland ausgewählt, ein Spielerkonto mit einer Schweizer Wohnsitzadresse registriert und die Einzahlungsmaske aufgerufen werden kann; aufgrund der entsprechenden im Voraus festgelegten Konto-Einstellungen erscheint es - wie die ESBK zu Recht geltend macht - zweifelhaft, dass sich ihr Angebot nicht (auch) planmässig an ein hiesiges Publikum richten soll.

5.4.

5.4.1. Es ergibt sich damit, dass das von der Beschwerdeführerin praktizierte "Geoblocking" nicht per se als geeignete technische Massnahme im Sinne von Art. 87 Abs. 2 BGS gelten kann. Angesichts der Entwicklung der technischen Möglichkeiten zu dessen Umgehung handelt es sich dabei um kein wirksames Mittel mehr, wie das Bundesgericht dies (ohne weitere Vertiefung der Frage) im Urteil 2C_336/2021 vom 18. Mai 2022 vorausgesetzt hat (E. 8.3.7, zur Publikation vorgesehen). Durch die unterdessen einfache Umgehungsmöglichkeit führt das von der Beschwerdeführerin eingerichtete "Geoblocking" nicht zu einer tatsächlichen Unzugänglichkeit ihrer Website und zu den darüber angebotenen und in der Schweiz nicht bewilligten Spielen.

5.4.2. Die entsprechende Gesetzesauslegung verletzt weder das Territorialitätsprinzip noch wird die ESBK - entgegen der Kritik der Beschwerdeführerin - "in Eigenregie legislatorisch tätig". Sie hält sich vielmehr (noch) in den Grenzen einer zulässigen Auslegung nach Sinn und Zweck der Regelung im Geldspielgesetz und dem diesbezüglichen Willen des Gesetzgebers.

6.1. Die Beschwerde erweist sich damit in allen Punkten als unbegründet; sie ist dementsprechend abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

6.2. Die unterliegende Beschwerdeführerin hat die Kosten für das bundesgerichtliche Verfahren zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, und dem Bundesamt für Justiz mitgeteilt.

Lausanne, 30. Januar 2023

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: C. Marti

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