Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_42/2022
Urteil vom 7. Februar 2023
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Businger.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Werner Ritter,
gegen
Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen des Kantons St. Gallen,
Blarerstrasse 2, 9001 St. Gallen,
Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen, Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Tierhalteverbot; definitive Einziehung von zwei Pferden,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung II, vom 23. November 2021 (B 2021/106).
Sachverhalt:
A.
A.a. A.________ bot "Rösslifahrten in T.________/SG" an und hielt zu diesem Zweck zwei Wallache der Rasse Noriker - "B.________" und "C.________". Seit 2015 prüfte der Veterinärdienst mehrfach die Tierhaltungsbedingungen; dabei stellte er Mängel fest, die jeweils behoben wurden. Im Oktober 2019 ging beim Veterinärdienst eine Meldung ein, wonach "B.________" kaum noch gehen könne. In der Folge leitete die Staatsanwaltschaft ein Strafverfahren ein und beschlagnahmte die Pferde zur Beweissicherung. Der beigezogene Veterinärdienst stellte fest, dass "B.________" kaum noch gehen konnte; beide Pferde waren verdreckt und in der Stallung war praktisch kein Einstreu vorhanden. Die Pferde wurden in eine Tierklinik transportiert, wo festgestellt wurde, dass "B.________" massive Schmerzen hatte und selbst eine intensivmedizinische Behandlung und Betreuung kaum erfolgsversprechend sei. Die Klinik empfahl, "B.________" sofort einzuschläfern.
A.b. Am 31. Oktober 2019 beschlagnahmte das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen des Kantons St. Gallen vorsorglich die beiden Pferde. Es ordnete die geeignete Unterbringung von "C.________" an und setzte A.________ Frist bis 4. November 2019, 16 Uhr, um sich zur vorgesehenen Euthanasierung von "B.________" zu äussern und insbesondere mitzuteilen, ob er die Kosten für die intensivmedizinische Behandlung übernehme. A.________ ersuchte am 4. November 2019 kurz nach Ablauf der Frist um Fristerstreckung. Darauf ging das Amt nicht ein; am 6. November 2019 wurde "B.________" eingeschläfert.
A.c. Den Entscheid betreffend die vorsorgliche Beschlagnahme bestätigten das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen am 27. Mai 2020 und das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen am 21. Januar 2021. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil 2C_182/2021 vom 2. März 2021 nicht ein, weil die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG nicht (mehr) gegeben waren.
B.
Am 27. April 2020 zog das Amt für Verbraucherschutz und Veterinärwesen des Kantons St. Gallen die beiden Pferde definitiv ein, stellte die Euthanasierung von "B.________" fest und verbot A.________, Equiden zu halten oder selbständig für Dritte zu betreuen. Den dagegen erhobenen Rekurs wies das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen am 22. April 2021 ab. In der Folge erhob A.________ am 10. Mai 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen und beantragte in prozessualer Hinsicht die Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Verhandlung und wies die Beschwerde am 23. November 2021 ab, soweit es darauf eintrat.
C.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2022 wandte sich A.________ erneut an das Verwaltungsgericht und begründete, weshalb das Urteil vom 23. November 2021 ein Fehlurteil darstelle. Das Verwaltungsgericht überwies die Sache zuständigkeitshalber dem Bundesgericht. Sodann erhob A.________ - dieses Mal vertreten durch einen Rechtsanwalt - am 31. Januar 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragte, das Tierhalteverbot sowie die definitive Einziehung der Pferde sei aufzuheben; das Pferd "C.________" sei ihm unverzüglich zurückzugeben, während er für das Pferd "B.________" zu entschädigen sei. Eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid zurückzuweisen.
Während das Verwaltungsgericht auf Abweisung der Beschwerde schloss, äusserte sich das Gesundheitsdepartement zur Sache, ohne einen Antrag zu stellen. Am 23. Mai 2022 nahm A.________ nochmals Stellung.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und
2.
Der Beschwerdeführer rügt in prozessualer Hinsicht, es sei zu Unrecht keine öffentliche und mündliche Verhandlung durchgeführt worden.
2.1. Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen ("des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil"; "determinations of civil rights and obligations") oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Das Urteil muss grundsätzlich öffentlich verkündet werden.
2.2. Der Begriff der "civil rights" umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern sie massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (BGE 147 I 219 E. 2.2.1; 147 I 153 E. 3.4.1). Diese Voraussetzung ist bei der Beschlagnahme von Tieren erfüllt, wird doch dem Berechtigten das Eigentum an seinen Tieren entzogen, was einen empfindlichen Eingriff in vermögenswerte Rechte darstellt (BGE 125 II 417 E. 4b). Damit fällt die vorliegende Streitigkeit in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK.
2.3. Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren einen klaren und unmissverständlichen Antrag auf Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK und nicht bloss einen Beweisantrag gestellt hat (vgl. hierzu BGE 134 I 331 E. 2.3.2; Urteil 2C_845/2021 vom 18. Oktober 2022 E. 5.2.1, zur Publikation vorgesehen). Zu prüfen ist, ob das Verwaltungsgericht dennoch auf eine öffentliche und mündliche Verhandlung verzichten durfte.
2.3.1. Die in Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantierte öffentliche und mündliche Gerichtsverhandlung stellt ein fundamentales Prinzip dar, das nicht nur für den Einzelnen wichtig ist, sondern ebenso sehr als Voraussetzung für das Vertrauen in das Funktionieren der Justiz erscheint. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) müssen in zivilrechtlichen Streitigkeiten die Parteien zumindest einmal im ganzen Verfahren Gelegenheit haben, ihre Argumente mündlich in einer öffentlichen Sitzung einem unabhängigen Gericht vorzutragen, soweit sie nicht ausdrücklich oder stillschweigend auf die Durchführung eines öffentlichen Verfahrens verzichtet haben. Entscheidet in erster Instanz kein Gericht, hat das Rechtsmittelverfahren den Anforderungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK zu genügen (BGE 147 I 219 E. 2.3.1 m.H.; Urteil 2C_845/2021 vom 18. Oktober 2022 E. 5.1.1, zur Publikation vorgesehen).
2.3.2. Die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung gilt indes nicht absolut. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts lässt ein Absehen von einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung zu, wenn die Angelegenheit ohne Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbringen beurteilt werden kann, wenn sich keine Tatfragen - insbesondere keine Fragen der Beweiswürdigung -, sondern reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen mit geringer Tragweite stellen oder wenn der Streitgegenstand komplexe technische Fragen betrifft. Hingegen ist eine öffentliche und mündliche Verhandlung notwendig, wenn die Überprüfung der vorinstanzlichen Sachverhaltsermittlung erforderlich ist, wenn die Beurteilung der Angelegenheit vom persönlichen Eindruck abhängt oder wenn das Gericht weitergehende Abklärungen zu gewissen Punkten treffen muss. Ob eine öffentliche und mündliche Verhandlung durchzuführen ist, beurteilt sich anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls (Urteile des EGMR
Ramos Nunes de Carvalho e Sá gegen Portugal vom 6. November 2018 [Nr. 55391/13, Nr. 57728/13 und Nr. 74041/13] §§ 190 ff.;
Sancakli gegen die Türkei vom 15. Mai 2018 [Nr. 1385/07] § 45; BGE 147 I 153 E. 3.5.1; 144 III 442 E. 2.6; 136 I 279 E. 1; Urteile 5A_156/2021 vom 9. Juni 2022 E. 4.4.2; 1C_488/2021 vom 9. Februar 2022 E. 2.3).
2.3.3. Das Verwaltungsgericht erwog, zu prüfen sei die Eignung des Beschwerdeführers, Equiden tiergerecht zu halten. Dafür sei eine Prognose zu stellen, wobei die tatsächlichen Umstände der Pferdehaltung in den Jahren vor der Beschlagnahme und die Würdigung der dazu erhobenen Beweise sowie die Persönlichkeit des Beschwerdeführers von Bedeutung seien. Weil die tatsächlichen Umstände in der Vergangenheit lägen, sei auf die im massgeblichen Zeitraum erhobenen Beweise abzustellen. Der Beschwerdeführer bestreite zwar die vom Veterinärdienst festgehaltenen Tatsachen sowie deren Würdigung detailliert und bezeichne in diesem Zusammenhang zahlreiche Beweismittel. Allerdings könne ein Augenschein die damaligen Haltebedingungen nicht mehr dokumentieren; die Einschätzung des Tierarztes und die Dokumentation der medizinischen Behandlung könne ohne Weiteres in schriftlicher Form beigebracht werden; dasselbe gelte für die Einvernahmeprotokolle aus dem Strafverfahren. Seine eigene Darstellung habe der Beschwerdeführer schliesslich schriftlich festgehalten. Es sei davon auszugehen, dass anlässlich einer Verhandlung lediglich mündlich vorgebracht würde, was bereits geschrieben worden sei oder hätte werden können. Was die Einschätzung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers betreffe, sei nicht von Belang, ob er in der Lage sei, anlässlich einer einmaligen Begegnung beim Gericht einen guten Eindruck zu hinterlassen, sondern vielmehr, welche Auffassungen er im Zusammenhang mit der Tierhaltung im bisherigen Verfahren zum Ausdruck gebracht habe. Die Würdigung der vorliegenden Beweismittel und der Aussagen des Beschwerdeführers seien schliesslich ohne Weiteres schriftlich möglich. Die Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung sei nicht erforderlich (vgl. E. 2.3 des angefochtenen Entscheids).
2.3.4. Im vorliegenden Fall amtet das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz und zudem als einziges Gericht, das den Sachverhalt frei prüfen kann (Art. 110 BGG). Wie es selber einräumt, stellen sich weder komplexe technische Fragen noch reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen, sondern fast ausschliesslich Sachverhaltsfragen bzw. Fragen der Beweiswürdigung. Weiter ist unbestritten, dass das Tierhalteverbot und die Beschlagnahme auch von der Persönlichkeit des Beschwerdeführers und damit vom persönlichen Eindruck abhängen. Bei dieser Sachlage müssten qualifizierte Gründe vorliegen, damit gleichwohl auf die beantragte öffentliche und mündliche Verhandlung verzichtet werden könnte. Solche sind nicht ersichtlich.
Namentlich kommt dem Faktor, dass die tatsächlichen Umstände in der Vergangenheit liegen und aktenmässig dokumentiert worden sind, keine entscheidende Bedeutung zu, bestreitet der Beschwerdeführer doch gerade, dass die verwaltungsinternen Vorinstanzen den Sachverhalt richtig erfasst und dokumentiert hätten. Das gilt insbesondere betreffend die näheren Umstände der Euthanasierung von "B.________". Gemäss den vorinstanzlichen Erwägungen beruhte die Euthanasierung einzig auf einer telefonischen Empfehlung der Klinik, waren Art und Kosten einer intensivmedizinischen Behandlung nicht bekannt und wäre eine Fristerstreckung für den Beschwerdeführer aufgrund der konkreten Lage angebracht gewesen, zumal das Pferd tierärztlich versorgt und mit Schmerzmitteln behandelt wurde (vgl. E. 3 des angefochtenen Urteils). Nachdem alle mit der Tierhaltung zusammenhängenden Umstände bei der Überprüfung der definitiven Beschlagnahme und des Tierhalteverbots zu beachten sind, ist auch die (damalige) Bereitschaft des Beschwerdeführers, für die Behandlung von "B.________" nach Lösungen zu suchen, zu berücksichtigen.
Was sodann die Einschätzung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers betrifft, so kann der persönliche Eindruck durch das Gericht nicht mit dem Argument als überflüssig qualifiziert werden, dass es nicht darauf ankomme, wie sich der Beschwerdeführer anlässlich einer einmaligen Begegnung dem Gericht präsentiere. Die Wichtigkeit des persönlichen Eindrucks ist in vielen Rechtsgebieten anerkannt und teilweise zwingend vorgeschrieben (vgl. etwa BGE 143 IV 408 E. 6.2.2 betreffend Strafverfahren). Es kann vom Gericht erwartet werden, dass es das Auftreten der Partei vor dem Hintergrund der bekannten Fakten einzuordnen vermag, so dass auch eine einmalige Begegnung zu sachdienlichen Erkenntnissen führen kann. Schliesslich ist das Argument wenig stichhaltig, wonach anlässlich einer Verhandlung lediglich mündlich vorgebracht würde, was bereits geschrieben worden sei oder hätte werden können; damit könnte in jedem denkbaren Fall auf eine öffentliche und mündliche Verhandlung verzichtet werden und bliebe der entsprechende Anspruch aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK toter Buchstabe.
2.3.5. Zu berücksichtigen ist ferner, dass die öffentliche und mündliche Verhandlung nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht nur der Sachverhaltsermittlung dient, sondern auch ein fundamentales Prinzip darstellt, um namentlich das Vertrauen der Öffentlichkeit in das Funktionieren der Justiz zu stärken (vgl. vorne E. 2.3.1; FROWEIN/PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, 3. Aufl. 2009, N 187 zu Art. 6 EMRK; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 3. Aufl. 2020, S. 290). Zwar können Zweckmässigkeitsgründe wie erwähnt dazu führen, dass auf eine Verhandlung in Ausnahme-fällen verzichtet werden kann (vgl. vorne E. 2.3.2); dies bedeutet aber nicht, dass eine beantragte Verhandlung nur dann stattzufinden hat, wenn sie zwingend notwendig ist bzw. die Würdigung der Beweismittel und Parteiaussagen nicht schriftlich möglich ist. Es muss genügen, wenn eine persönliche Befragung bzw. Äusserungsmöglichkeit der Parteien - wie im vorliegenden Fall - nicht sinnlos und von vornherein überflüssig erscheint (BGE 134 I 331 E. 2.1).
2.4. Zusammenfassend liegen im vorliegenden Fall keine hinreichenden Gründe für den Verzicht auf die beantragte öffentliche und mündliche Verhandlung vor. Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Die Sache ist an die Vorinstanz zur Durchführung einer öffentlichen und mündlichen Verhandlung und zum Neuentscheid zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis muss auf die weiteren Rügen in der Beschwerde nicht näher eingegangen werden.
3.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG) und hat der Kanton St. Gallen dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu bezahlen (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 23. November 2021 aufgehoben. Die Sache wird an die Vorinstanz zum Neuentscheid im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton St. Gallen hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung II, und dem Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen BLV mitgeteilt.
Lausanne, 7. Februar 2023
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Businger