[AZA 7]
K 68/99 Go
Ia Camera
composta dei giudici federali, Schön, Presidente, Borella, Rüedi, Meyer e Lustenberger; Grisanti, cancelliere
Sentenza del 7 marzo 2002
nella causa
Commissione paritetica FTAM-EOC-Cliniche private, c/o Ufficio assicurazione malattia, Via Ghiringhelli 15a, 6501 Bellinzona, ricorrente,
contro
Guardia aerea svizzera di soccorso (REGA), 8058 Zurigo, opponente, rappresentata dall'avv. Ernst Zeller,
Löwenstrasse 2, 8001 Zurigo,
e
Tribunale arbitrale in materia di assicurazione contro le malattie e gli infortuni del Cantone Ticino, Bellinzona
Fatti :
A.- Con separate "decisioni" del 3 luglio 1998 la Commissione paritetica della Federazione ticinese degli assicuratori malattia e dell'Ente ospedaliero cantonale e delle Cliniche private (Commissione paritetica FTAM-EOC-Cliniche private), ha accolto due istanze della Clinica S.________, relative all'assunzione delle spese di trasporto extracantonale - a destinazione della Clinica B.________ e dell' Ospedale X.________, per un importo di fr. 6170. 60, rispettivamente di fr. 4441. - - operato dalla Guardiaaereasvizzeradisoccorso(REGA)il5el'11ottobre1996infavorediduepazientiricoveratepresso l' Istituto C.________, nata nel 1966, e N.________, nata nel 1960. Qualificando le prestazioni fornite dalla Clinica di provenienza come avvenute in ambito ambulatoriale e, di conseguenza, i trasporti effettuati dalla REGA come misure di salvataggio, l'autorità amministrativa ha posto le spese degli interventi a carico degli assicuratori malattia, presso i quali le due interessate erano affiliate.
B.- A seguito dei provvedimenti commissionali, la REGA, patrocinata dal prof. dott. Zeller, ha presentato due petizioni al Tribunale arbitrale in materia di assicurazione contro le malattie e gli infortuni del Cantone Ticino chiedendo l'annullamento degli atti e l'accertamento che i trasferimenti compiuti rientrassero nel contesto di un trattamento ospedaliero stazionario con conseguente obbligo di pagamento da parte della Clinica S.________, che aveva dato l'incarico per gli interventi in questione.
Mediante pronunzia 15 aprile 1999, il Tribunale arbitrale ha accolto le due petizioni, annullando le decisioni della Commissione paritetica ed accertando la natura del trasporto nel senso indicato dalla REGA.
C.- La Commissione paritetica FTAM-EOC-Cliniche private, rappresentata dal suo organo presidenziale, interpone ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni. Riproponendo la tesi originaria di trasporto ambulatoriale ed eccependo tra l'altro l'inapplicabilità della normativa d'ordinanza posta a fondamento della pronunzia impugnata, postula l'annullamento del giudizio arbitrale e la conferma delle "decisioni" 3 luglio 1998.
La REGA propone la reiezione del gravame, mentre la ClinicaS. ________, unitamentea S.________ e alla Helsana Assicurazioni, assicuratore malattia di quest'ultima, si sono pronunciate, in qualità di cointeressate alla procedura, per l'accoglimento del ricorso. Dal canto loro,
G.________ e il proprio assicuratore malattia, Die Eidgenössiche Gesundheitskasse, pure interpellati quali cointeressati, hanno rinunciato a determinarsi, così come anche l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.
Diritto :
1.- Secondo costante giurisprudenza, il Tribunale federale delle assicurazioni esamina d'ufficio se sono dati i presupposti formali di validità e regolarità della procedura (DTF 127 V 2 consid. 1a, 123 V 283 consid. 1, 122 V 322 consid. 1, 329 consid. 5 e riferimenti; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2a ed., Berna 1983, pag. 73). Allo stesso modo, esso verifica se è a giusto titolo che la giurisdizione cantonale è entrata nel merito del ricorso oppure dell'azione sottopostale. Ciò vale anche in relazione a una procedura arbitrale ai sensi dell'art. 89 LAMal (cfr. DTF 123 V 283 consid. 1 e, con riferimento al precedente ordinamento di cui all'art. 25 cpv. 1 LAMI, 119 V 324 consid. 3).
Se l'istanza precedente dovesse pertanto avere omesso di rilevare il difetto di un presupposto processuale e dovesse, ciò malgrado, aver statuito nel merito, questa Corte è tenuta ad intervenire d'ufficio e ad annullare il giudizio querelato (DTF 127 V 3 consid. 1a, 125 V 23 consid. 1a, 123 V 327 consid. 1, 122 V 322 consid. 1 e riferimento). Allo stesso modo, il Tribunale federale delle assicurazioni verifica d'ufficio pure il tema della legittimazione, attiva e passiva, delle parti nell'ambito dell'azione presentata all'istanza precedente, questione da determinarsi secondo il diritto materiale (DTF 119 V 149 consid. 1b, 111 V 346 consid. 1a in fine, 110 V 348 consid. 1; cfr. pure DTF 108 II 217 consid. 1; Gygi, op. cit. , pag. 176, 202 seg. , 211 segg. ; Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, pag. 525).
2.- a) L'ordinamento di cui all'art. 89 LAMal, che istituisce a favore di tribunali arbitrali cantonali la competenza per dirimere le liti fra assicuratori e fornitori di prestazioni, non prevedendo più, contrariamente a quanto si avverava nell'ambito del precedente ordinamento (art. 25 cpv. 4 LAMI; DTF 119 V 312 consid. 1a), l'obbligo di una procedura preventiva di conciliazione prima del deferimento della vertenza al Tribunale arbitrale cantonale, ci si potrebbe domandare se la Commissione paritetica - autorità conciliativa ai sensi dell'art. 77 cpv. 4 della Legge cantonale di applicazione della LAMal del 26 giugno 1997 - fosse effettivamente abilitata a statuire in via preliminare nella presente vertenza. La questione può tuttavia restare indecisa in questa sede, non avendo alcuna delle parti contestato siffatta competenza(cfr. SVR2001KVno. 53pag. 155seg. consid. 2aebeiriferimentialladottrinainmateria).
b) In DTF 119 V 309 questa Corte ha lasciato aperta la questione di sapere se la commissione paritetica convenzionale e/o la Federazione svizzera dei fisioterapeuti abbiano veste per difendere in un processo concernente convenzioni tariffarie concluse dall'associazione con il Concordato delle casse malati svizzere o con gli assicuratori LAINF, l'Ufficio federale dell'assicurazione militare, come pure l'assicurazione invalidità, il giudizio arbitrale avendo in quella vertenza comunque dovuto essere annullato, dal momento che non era stato preceduto dal necessario - secondo il precedente ordinamento (vedi consid. 2a) -, tentativo di conciliazione.
3.- a) La qualità per interporre un ricorso di diritto amministrativo è regolata dall'art. 103 OG. La Commissione paritetica ricorrente non essendo un'autorità federale, un'applicazione della lettera b di tale disposto si esclude a priori. Allo stesso modo, nella misura in cui il diritto federale non conferisce alla detta Commissione qualità per ricorrere, non entra nemmeno in considerazione la lettera c della norma (cfr. DTF 110 V 129 consid. 1 e riferimenti).
Resta da esaminare se l'ente ricorrente sia abilitato ad agire in virtù dell'art. 103 lett. a OG, tale norma essendo applicabile nella misura in cui l'autorità interessata risultasse toccata dalla decisione impugnata allo stesso modo in cui lo potrebbe essere un privato (DTF 124 II 417 consid. 1e/aa, 123 V 116, 114 V 95 consid. 2, 113 Ib 32 consid. 2; SVR 2000 IV no. 14 pag. 42 consid. 2b).
Secondo l'art. 103 lett. a OG, la facoltà di interporre ricorso di diritto amministrativo spetta a chiunque è toccato dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Può essere tale ogni interesse di fatto o giuridico. Esso consiste nell'utilità pratica che l'accoglimento del ricorso apporterebbe al ricorrente oppure, in altri termini, nel fatto di evitare un pregiudizio di natura economica, ideale o materiale, che la decisione impugnata sarebbe altrimenti suscettibile di provocargli. L'interesse in questione deve essere diretto e concreto; in particolare, la persona interessata deve fare valere un rapporto sufficientemente stretto con l'oggetto della lite, ciò che non si avvera se la stessa è toccata solo in manieraindiretta(DTF127V3consid. 1b,82consid. 3a/aa, 125V342consid. 4aeiriferimentiivicitati).
Questa Corte ha già avuto modo di rilevare che un interesse degno di protezione deve essere negato quando si tratta per l'autorità cantonale di ottenere, come in concreto, il ripristino di una decisione annullata da un tribunale superiore. Un'autorità inferiore che viene disattesa da un giudizio su ricorso non ha qualità per interporre ricorso di diritto amministrativo per il solo fatto che è risultata soccombente dinanzi all'istanza superiore (DTF 110 V 129 consid. 1 e riferimenti). Infine, l'interesse pubblico a un'applicazione corretta e uniforme del diritto - che abilita i dipartimenti federali a ricorrere giusta l'art. 103 lett. b OG - non è suscettibile di costituire un interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 103 lett. a OG (DTF 123 II 375 consid. 2d, 122 II 383 consid. 2c e riferimenti, 110 V 129 consid. 1; SVR 2000 IV no. 14 pag. 42 consid. 2b).
b) Nell'evenienza concreta, la REGA, in seguito alle due "risoluzioni" commissionali adottate in data 3 luglio 1998, ha inoltrato due petizioni, con le quali, comerisultadalledomandeiviformulatee, piùprecisamente, dallasecondacifradelpetitum, haconvenutoingiudiziolaClinicaS. ________ per il pagamento delle due prestazioni di trasporto interospedaliero da essa effettuate su disposizione del nosocomio l.________. A seguito di ciò, il Tribunale arbitrale ha trasmesso le due petizioni alla Commissione paritetica, assegnandole il termine di legge per presentare la risposta di causa. Presentando l'atto di risposta, nominando un proprio arbitro e partecipando alla successiva procedura, detta Commissione si è costituita in giudizio, figurando, di riflesso, quale parte convenuta nel rubrum della pronunzia arbitrale e venendo, in conseguenza dell'esito della procedura, condannata al pagamento delle spese giudiziarie e delle ripetibili. Nel merito, invece, la pronunzia arbitrale ha accertato che il trasferimento delle due pazienti dalla Clinica S.________ è da ritenere parte del trattamento stazionario.
c) In considerazione dei principi legali e giurisprudenziali esposti in precedenza, si deve ritenere che la Commissione ricorrente è toccata dal giudizio arbitrale solo nella misura in cui è stata tenuta a rifondere le spese giudiziarie e le ripetibili in favore della parte attrice. Nel merito, invece, ossia in punto alla qualifica dei costi di trasporto in esame quale parte della cura stazionaria oppure ambulatoriale e al conseguente accollamento di tali oneri, il giudizio non la tocca, un suo obbligo prestativo in questo senso essendo, come rileva implicitamente anche il dispositivo della stessa pronunzia impugnata, fuori discussione.
Una legittimazione della Commissione ad interporre ricorso di diritto amministrativo sarebbe pertanto tutt'al più data avuto riguardo al tema delle spese giudiziarie e delle ripetibili, la qual questione, pur emanando, in virtù del rinvio operato dall'art. 89 cpv. 5 LAMal, dal diritto procedurale cantonale, può essere oggetto di disamina nell'ambito del presente gravame, il fondamento materiale della decisione attenendo comunque al diritto federale delle assicurazioni sociali (cfr. RAMI 2000 no. KV 128 pag. 230).
4.- Il Tribunale arbitrale cantonale, dovendosi pronunciare sulle domande attoree e, quindi, sulla questione di sapere chi doveva rispondere delle spese di trasporto interospedaliero, non poteva pertanto, per quanto esposto, riconoscere alla Commissione paritetica FTAM-EOC-Cliniche private qualità di parte convenuta, e ciò nemmeno in virtù di un rapporto di rappresentanza, non risultando dagli atti un siffatto intervento in sede arbitrale a tutela degli interessi delle parti in questione (cfr. DTF 110 V 349 consid. 2, consid. 1b non pubblicato della sentenza RAMI 1987 no. K 749 pag. 349). In considerazione del disposto di cui all'art. 89 LAMal, la legittimazione passiva poteva spettare in simile vertenza - a dipendenza dalla valutazione nel merito - unicamente agli assicuratori malattia coinvolti, eventualmente alla Clinica che ha disposto il trasferimento ospedaliero.
In tali condizioni, il giudizio arbitrale, avendo conferito qualità di legittimazione passiva alla Commissione ricorrente, ha violato il diritto federale (art. 104 lett. a OG) e deve essere annullato d'ufficio, la causa dovendo per il resto essere retrocessa al Tribunale di prima istanzaaffinché, dopoaverlaintimataallaparteinteressata(ClinicaS. ________)indicata-almenoimplicitamente-nellapetizione, visidetermininuovamente.
5.- Poiché la lite non verte sull'assegnazione o il rifiuto di prestazioni assicurative ai sensi dell'art. 134 OG, la procedura è onerosa (art. 156 in relazione con l'art. 135 OG; DTF 127 V 106).
Giusta l'art. 156 cpv. 1 OG, di regola le spese processuali sono messe a carico della parte soccombente. Secondo il terzo capoverso di tale disposto, quando nessuna delle parti ha interamente vinto la causa o quando la parte soccombente fu spinta in buona fede a piatire, le spese possono essere ripartite proporzionalmente tra di esse. In concreto, nella misura in cui il giudizio arbitrale viene annullato, la ricorrente risulta essere parzialmente vincente, sicché si giustifica una ripartizione a metà delle spese cagionate.
Nessuna indennità per ripetibili viene assegnata, non essendo essa riconosciuta alle autorità vincenti o agli organi con compiti di diritto pubblico (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni
pronuncia :
I.In quanto ricevibile, il ricorso di diritto amministrativo è accolto nel senso che la pronunzia querelata 15 aprile 1999 è annullata e la causa rinviata al Tribunale arbitrale in materia di assicurazione contro le malattie e gli infortuni del Cantone Ticino per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.
II.Le spese giudiziarie per un importo di fr. 1000. - sono poste a carico delle parti in ragione di metà ciascuno.
Per la ricorrente, esse sono coperte dalle garanzie prestate di fr. 1000. -, l'eccedenza di fr. 500. - venendole per il resto retrocessa.
III. La presente sentenza sarà intimata alle parti, alla Clinica S.________, a S.________, a G.________, alla Helsana Assicurazioni e alla Eidgenössische Gesundheitskasse, nonché al Tribunale cantonale arbitrale in materia di assicurazione contro le malattie e gli infortuni, Bellinzona, e all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.
Lucerna, 7 marzo 2002
In nome del
Tribunale federale delle assicurazioni
Il Presidente della Ia Camera :
IlCancelliere :