1C_50/2022 07.03.2023

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_50/2022

Urteil vom 7. März 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Chaix, Müller,

Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte

Flughafen Zürich AG,

Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Gfeller,

gegen

Bundesverwaltungsgericht, Generalsekretariat, Kreuzackerstrasse 12, 9000 St. Gallen.

Gegenstand

Ablehnung Honorarkostenübernahme; Forderungsablehnung,

Beschwerde gegen das Schreiben des Bundesverwaltungsgerichts, Generalsekretariat, vom 16. Dezember 2021 (Registratur-Nummer: 024.8, Geschäfts-Nummer: 2021-288).

Sachverhalt:

Bei der Eidgenössischen Schätzungskommission Kreis 10 (nachfolgend: ESchK10) sind seit 1999 zahlreiche Entschädigungsforderungen zur Abgeltung übermässiger Fluglärmimmissionen aus dem Betrieb des Flughafens Zürich hängig. In diesen Verfahren tritt die Flughafen Zürich AG (FZAG) als Enteignerin auf.

Für die eidgenössischen Schätzungskommissionen galt bis zum 1. Januar 2021 ein sog. Sportelsystem, wonach ihr Personal direkt aus den Gebühren der Enteigner entschädigt wurde (vgl. Verordnung über Gebühren und Entschädigungen im Enteignungsverfahren vom 13. Februar 2013 [KostenV 2013; SR 711.3] bzw. [zuvor] vom 10. Juli 1968 [SR 711.3; KostenV 1968]).

Am 11. November 2010 verlangte der damalige Präsident der ESchK10 von der FZAG als Enteignerin einen Kostenvorschuss von Fr. 200'000.--. Dieser wurde von der FZAG am 20. Dezember 2010 einbezahlt. Mit Verfügung vom 15. April 2011 ordnete die damalige Präsidentin der ESchK10 an, dass davon Fr. 150'652.85 für Personalkosten einzusetzen seien; verrechnet wurden u.a. Honorarforderungen des Fachmitglieds A.________, auf der Basis eines berufsüblichen Stundenansatzes von Fr. 285.--.

Am 15. März 2012 hiess das Bundesverwaltungsgericht eine dagegen gerichtete Beschwerde der FZAG teilweise gut (Urteil A-3043/2011). Es entschied, dass Fachmitglieder ohne technischen Hintergrund gemäss KostenV 1968 lediglich einen Stundenansatz von Fr. 58.80 beanspruchen könnten, und wies die Sache an die ESchK10 zurück, um die streitigen Honorarforderungen neu festzusetzen.

Am 26. November 2014 ersetzte die ESchK10 die angefochtene und weitere Rechnungen durch eine neue Abrechnung und verpflichtete A.________, den Differenzbetrag von Fr. 52'322.50 an die FZAG zu zahlen ("Rechnungsbeschluss Verfahrenskosten", Disp.-Ziff. 2). Mit dieser Zahlung seien die Nettobezüge, welche das entschädigungsberechtigte Nettohonorar von A.________ aus der Rechnung Nr. 017/2014 übersteigen, zurückerstattet und somit auch die entsprechende Gutschrift an den Kostenvorschuss der FZAG insoweit abgegolten (Disp.-Ziff. 3). Das Bundesverwaltungsgericht wurde verpflichtet, zur Abrechnung der Staatsgebühr und zur Abwicklung des Differenzausgleichs Fr. 5'568.25 an den von der FZAG geleisteten Kostenvorschuss zurückzuerstatten (vgl. Disp.-Ziff. 6).

Die dagegen gerichtete Beschwerde von A.________ wies das Bundesverwaltungsgericht am 8. Juli 2015 ab, soweit es darauf eintrat. Das Bundesgericht trat auf die dagegen erhobene Beschwerde am 23. September 2015 nicht ein (Urteil 1C_454/2015).

In der Folge zahlte A.________ insgesamt Fr. 10'000.-- zurück. Für die Restforderung erhielt die FZAG am 24. November 2016 einen (definitiven) Verlustschein gemäss Art. 115 SchKG in Höhe von Fr. 43'765.40, da bei A.________ kein pfändbares Vermögen oder Einkommen mehr vorhanden war.

Mit E-Mail vom 29. November 2016 gelangte die FZAG an die (damals) für die eidgenössischen Schätzungskommissionen zuständige Aufsichtsdelegation des Bundesverwaltungsgerichts mit der Bitte, ihr zu bestätigen, dass das Bundesverwaltungsgericht als Aufsichtsbehörde den ausstehenden Betrag übernehme. Diese antwortete mit E-Mail vom 2. Februar 2017, es gebe dafür keine gesetzliche Grundlage, und wies auf die Möglichkeit hin, ein Entschädigungsbegehren an das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) zu richten, falls es sich um einen Staatshaftungsfall handle. Die FZAG beantragte mit Eingaben vom 8. Februar und 19. Dezember 2017 die Zahlung der Ausfallkosten bzw. den Erlass einer anfechtbaren Verfügung oder eines anfechtbaren Beschlusses und deponierte gleichzeitig ein Entschädigungsgesuch beim EFD. Es folgten weitere Schreiben an die Aufsichtsdelegation und an die Leiterin des Rechtsdiensts. Schliesslich setzte die FZAG mit Schreiben vom 2. Juli 2021 der Generalsekretärin des Bundesverwaltungsgerichts Frist zum Erlass eines anfechtbaren Entscheids bis Ende August 2021 an.

Diese teilte am 30. September 2021 mit, Schuldner der Forderung sei einzig A.________; die ESchK10 wie auch das Bundesverwaltungsgericht als deren Aufsichtsbehörde seien gänzlich unbeteiligt, was etwaige Forderungsansprüche ausschliesse. Sie sehe daher tatsächlich wie rechtlich keine Veranlassung, der Forderung nachzukommen und weise diese vollumfänglich zurück.

Daraufhin verlangte die FZAG den Erlass einer anfechtbaren Verfügung bis spätestens Ende 2021. Mit Schreiben vom 16. Dezember 2021 hielt die Generalsekretärin an ihrer Rechtsauffassung fest. Sie erwog, die Bearbeitung des geltend gemachten Rückforderungsanspruchs erfolge im Rahmen der Aufsichtstätigkeit des Bundesverwaltungsgerichts über die ständigen Sekretariate der ESchK und sei dem ordentlichen Rechtsmittelverfahren nicht unterworfen, weshalb keine anfechtbare Verfügung zu erlassen sei.

Dagegen hat die FZAG am 26. Januar 2022 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, die angefochtene Forderungsablehnung sei aufzuheben und es sei das Bundesverwaltungsgericht zu verpflichten, die ausstehende Forderung der Beschwerdeführerin gegenüber A.________ von Fr. 43'765.40 für zu viel bezogenes Honorar zu übernehmen bzw. zu bezahlen. Eventualiter sei die Sache zur Durchführung eines ordentlichen Verfahrens an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.

Die Generalsekretärin des Bundesverwaltungsgerichts beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Am 9. Juni 2022 hat die FZAG auf weitere Bemerkungen verzichtet.

Erwägungen:

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a BGG) können u.a. Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG) beim Bundesgericht angefochten werden. Dazu zählen nicht nur Urteile, die das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde oder Klage hin trifft, sondern auch Verwaltungsentscheidungen des Generalsekretärs (vgl. BGE 139 I 129 E. 1 betr. Entscheid über die Verweigerung der Einsicht in ein archiviertes Urteil). Fraglich ist dagegen, ob es sich beim angefochtenen Schreiben vom 16. Dezember 2021 um einen anfechtbaren Entscheid handelt.

1.1. Der Begriff "Entscheid" nach Art. 82 lit. a BGG ist autonomer Natur und reicht über den engen Verfügungsbegriff gemäss Art. 5 VwVG hinaus. Bei der Umschreibung des Anfechtungsobjekts wird - insbesondere, wenn Grundrechtspositionen betroffen sind - auch auf das Rechtsschutzbedürfnis abgestellt (BGE 138 I 6 E. 1.2 S. 11 f.). Im allgemeinen handelt es sich um hoheitliche Akte, welche die Rechtsstellung des Einzelnen in irgendeiner Weise berühren, indem sie ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichteten oder sonst wie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegen (BGE 132 II 22 E. 1.2 mit Hinweisen zur früheren Praxis nach Art. 84 Abs. 1 OG). Den Entscheiden gleichgestellt werden formlose Rechtsverweigerungen (vgl. Art. 94 BGG). Keinen Entscheidcharakter weisen Akte auf, die nicht unmittelbar auf die Erzeugung von Rechtswirkungen ausgerichtet sind, wie organisatorische Anordnungen, Auskünfte, Mitteilungen und Empfehlungen (WALDMANN, in: Basler Kommentar zum BGG, 3. Aufl. 2018, N. 10 zu Art. 82, S. 1098).

Nach ständiger Rechtsprechung kann der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit Beschwerde angefochten werden. Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt. Die Aufsichtsbeschwerde räumt nach allgemeinem Verständnis keinen Anspruch auf justizmässige Beurteilung und keine prozessualen Parteirechte ein und gilt deshalb nicht als eigentliches Rechtsmittel, sondern bloss als Rechtsbehelf (vgl. zuletzt Urteil 1C_325/2020 vom 28. Juni 2021 E. 1 mit Hinweisen zu Rechtsprechung und Literatur).

1.2. Vorliegend äusserte sich die Generalsekretärin mit Schreiben vom 16. Dezember 2021 zur Rechtslage und teilte mit, sie sehe tatsächlich wie rechtlich keine Veranlassung, die ausstehende Forderung der FZAG gegen A.________ zu übernehmen. Diese Mitteilung erging jedoch in Briefform, ohne Rechtsmittelbelehrung, und ohne rechtliche Verbindlichkeit für die FZAG zu beanspruchen. Vielmehr stützte sich die Generalsekretärin auf die Aufsichtstätigkeit des Bundesverwaltungsgerichts über die ständigen Sekretariate der ESchK. Sie hielt fest, diese Tätigkeit sei dem ordentlichen Rechtsmittelverfahren nicht unterworfen, weshalb auch keine anfechtbare Verfügung erlassen werden müsse. Insofern liegt kein anfechtbarer Entscheid in der Sache vor.

Gegen das unrechtmässige Verweigern eines Entscheids, wie es hier geltend gemacht wird, kann jederzeit Beschwerde geführt werden (Art. 100 Abs. 7 BGG). Die Beschwerde wäre aber auch rechtzeitig erhoben, wenn man das Schreiben vom 16. Dezember 2021, mit welchem der Erlass einer anfechtbaren Verfügung abgelehnt wurde, als Nichteintretensentscheid qualifizieren würde, da sie innerhalb der Frist von Art. 100 Abs. 1 BGG erfolgt ist.

1.3. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nur (aber immerhin) insofern einzutreten, als zu prüfen ist, ob das Bundesverwaltungsgericht zum Erlass der beantragten Verfügung verpflichtet war. Nicht zu entscheiden sind dagegen die von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen materiell-rechtlichen Fragen, da es insoweit an einem anfechtbaren Entscheid fehlt.

Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die bundesgerichtlichen Entscheide 1C_224/2012 vom 6. September 2012 und 1C_232/2017 vom 4. Dezember 2017. Dort habe das Bundesgericht den Bund (d.h. die Kasse des Bundesverwaltungsgerichts) als für alle Kosten verantwortlich bezeichnet, die nicht der Enteignerin auferlegt werden könnten (1C_224/2012 E. 6 und 7). Im zweiten Entscheid habe es erwogen, die Beschwerdeführerin müsse sich an den Bund, d.h. die Kasse des Bundesverwaltungsgerichts, halten, um die zu viel bezahlten Verfahrenskosten zurückzuerhalten, da der Rückforderunganspruch gegen die ehemalige Präsidentin der ESchK verjährt sei (1C_232/2017 E. 5.3). Die vorliegend streitige Konstellation sei mit derjenigen im Entscheid 1C_232/2017 vergleichbar. Die Vorschusszahlung, aus der A.________ zu Unrecht Auszahlungen erhalten habe, sei denn auch zuhanden des Bundesverwaltungsgerichts bzw. der von diesem beauftragten Treuhandgesellschaft geleistet worden. Das Bundesverwaltungsgericht sei daher auch verfahrensmässig für die Behandlung und Beurteilung des Rückerstattungsanspruchs zuständig. Es gehe offensichtlich nicht um eine Aufsichtstätigkeit über die Sekretariate der ESchK, sondern um die Behandlung eines materiellen Rückerstattungsanspruchs der Beschwerdeführerin. Deshalb hätte ein ordentliches Verfahren durchgeführt und dieses mit einem förmlichen Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung abgeschlossen werden müssen.

Die Generalsekretärin weist in ihrer Vernehmlassung darauf hin, dass sie keine Befugnis habe, einen anfechtbaren (Rechtsmittel-) Entscheid zu erlassen. Das angefochtene Schreiben vom 16. Dezember 2021 sei im Zusammenhang mit ihrer seit dem 1. Januar 2021 bestehenden Aufsichtstätigkeit über die administrative Geschäftsführung der Schätzungskommissionen ergangen und rühre von der Aufsichtsanzeige der Beschwerdeführerin vom 19. Dezember 2017 an die dannzumal zuständige Aufsichtsdelegation ESchK des Bundesverwaltungsgerichts her. Über den Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin sei mit Beschluss der ESchK10 vom 26. November 2014 und Urteil A-193/2015 des Bundesverwaltungsgerichts rechtskräftig entschieden worden; zur Rückzahlung verpflichtet worden sei einzig A.________, nicht aber die ESchK10 oder das Bundesverwaltungsgericht.

Gemäss Art. 25 Abs. 1 VwVG kann die in der Sache zuständige Behörde über den Bestand, den Nichtbestand oder den Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten von Amtes wegen oder auf Begehren eine Feststellungsverfügung treffen. Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der oder die Gesuchstellende ein schutzwürdiges Interesse nachweist (Art. 25 Abs. 2 VwVG). Nach ständiger Rechtsprechung kann unter den gleichen Voraussetzungen auch der Erlass einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung begehrt werden (BGE 120 Ib 351 E. 3; 98 Ib 53 E. 3; Urteil 2C_188/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4.5, in: ASA 79 863 und RDAF 2011 II 450; je mit Hinweisen).

3.1. Vorliegend macht die Beschwerdeführerin geltend, ihr stehe ein Rückerstattungsanspruch gegen das Bundesverwaltungsgericht in Höhe von Fr. 43'765.40 für zu viel bezogenes Honorar zu. Diese Forderung steht im Zusammenhang mit der Durchführung von bundesrechtlichen Schätzungsverfahren vor der ESchK10 und ist damit öffentlich-rechtlicher Natur.

3.2. Näher zu prüfen ist das schutzwürdige Interesse.

3.2.1. Über den Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin wurde bereits mit Beschluss der ESchK10 vom 26. November 2014 und Urteil A-193/2015 des Bundesverwaltungsgerichts rechtskräftig entschieden; zur Rückzahlung verpflichtet wurde einzig A.________, nicht aber die ESchK10 oder das Bundesverwaltungsgericht. Allerdings wurde nicht - oder zumindest nicht ausdrücklich - über die vorliegend streitige Frage entschieden, wer das Risiko der Zahlungsunfähigkeit von A.________ trägt, d.h. ob - wie dies die Beschwerdeführerin vertritt - die Eidgenossenschaft zur Zahlung des noch ausstehenden Betrags verpflichtet ist. Insofern besteht grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin an der verbindlichen Klärung dieser Frage durch Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

3.2.2. Zwar bestünde u.U. die Möglichkeit, ein Gesuch um Erläuterung des «Rechnungsbeschlusses Verfahrenskosten» vom 26. November 2014 zu stellen, insbesondere zu der (von den Parteien unterschiedlich interpretierten) Disp.-Ziff. 3. Allerdings besteht das Risiko, dass die ESchK10 im Erläuterungsentscheid zum Ergebnis gelangt, die streitige Frage, wer das Risiko für die Zahlungsunfähigkeit A.________s trage, sei im damaligen Beschluss nicht entschieden worden, was der Beschwerdeführerin nicht weiterhelfen würde.

3.2.3. Die Beschwerdeführerin ist auch nicht verpflichtet, das Bundesverwaltungsgericht bzw. die Eidgenossenschaft zu betreiben. Nach dem zu erwartenden Rechtsvorschlag müsste sie nämlich die Rechtsöffnung im verwaltungsrechtlichen Verfahren beantragen (vgl. Art 79 SchKG), d.h. eine vollstreckbare Verfügung der zuständigen Verwaltungsbehörde erwirken (vgl. dazu Urteil 2C_188/2010 vom 24. Januar 2011 E. 4, in: ASA 79 863 und RDAF 2011 II 450). Insofern muss es ihr auch möglich sein, den Erlass einer solchen Verfügung ohne vorherige Betreibung zu beantragen.

3.3. Nach dem Gesagten ist daher ein Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung über den Bestand und gegebenenfalls die Höhe des geltend gemachten Rückzahlungsanspruchs zu bejahen. Allerdings beinhaltet dieser eine Leistung, weshalb eine Leistungs- und nicht eine Feststellungsverfügung zu verlangen ist (vgl. zit. Entscheid 2C_188/2010 E. 4.5). Das Gesuch der Beschwerdeführerin ist daher als solches entgegenzunehmen

3.4. Ob ein Rückforderungsanspruch besteht und, wenn ja, gegen wen er sich richtet, ist eine materiell-rechtliche Frage, die im vorliegenden Verfahren nicht zu beantworten ist. Massgeblich ist im jetzigen Verfahrensstadium einzig, dass die Beschwerdeführerin behauptet, einen Anspruch auf Honorarrückerstattung gegen das Bundesverwaltungsgericht zu haben und von diesem eine anfechtbare Verfügung verlangt. Darauf hat sie gemäss Art. 25 VwVG Anspruch. Die Weigerung, eine derartige Verfügung zu erlassen, stellt daher eine Rechtsverweigerung dar. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit einzuladen, die begehrte Verfügung zu erlassen. Hierzu wird es die dem Anspruch zugrundliegenden Rechtsbeziehungen und deren allfällige Neuregelung im Rechnungsbeschluss der ESchK10 vom 26. November 2014 bzw. im Beschwerdeentscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Juli 2015 analysieren müssen, unter Berücksichtigung der seitherigen Entwicklung (Zahlungsunfähigkeit von A.________).

3.5. Ob für die Verfügung gerichtsintern die Generalsekretärin zuständig ist (als Vorsteherin der Gerichtsverwaltung gemäss Art. 15 Abs. 1 des Geschäftsreglements für das Bundesverwaltungsgericht vom 17. April 2008 [VGR; SR 173.320.1]), oder eine andere Stelle (z.B. die Verwaltungskommission gemäss Art. 18 Abs. 4 lit. g des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [Verwaltungsgerichtsgesetz; VGG; SR 173.32]), braucht vorliegend nicht entschieden zu werden: Es wird Sache des Bundesverwaltungsgerichts sein, die behördeninterne Zuständigkeit zu bestimmen.

Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit eine Rechtsverweigerung geltend gemacht wird. Das Bundesverwaltungsgericht wird eingeladen, mittels anfechtbarer Verfügung darüber zu entscheiden, ob es verpflichtet ist, die ausstehende Forderung der Beschwerdeführerin gegen A.________ von Fr. 43'765.40 für zu viel bezogenes Honorar zu bezahlen. Im Übrigen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und dem Bundesverwaltungsgericht aufzuerlegen, dessen Vermögensinteressen durch die Beschwerde berührt werden (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine gekürzte Parteientschädigung (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Das Bundesverwaltungsgericht wird einzuladen, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen zur Frage, ob es verpflichtet sei, die ausstehende Forderung der Beschwerdeführerin gegen A.________ von Fr. 43'765.450 für zu viel bezogenes Honorar zu bezahlen.

Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin und zur Hälfte dem Bundesverwaltungsgericht (ausmachend je Fr. 2'000.--) auferlegt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesverwaltungsgericht, Generalsekretariat, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. März 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

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