[AZA 0]
1P.575/1999
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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8 mars 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Catenazzi et Favre. Greffier: M. Jomini.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
l'hoirie X.________, soit A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________ et F.________,
contre
l'arrêt rendu le 20 août 1999 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose les recourants à la Commune de Sierre, représentée par Me Philippe Pont, avocat à Sierre, et au Conseil d'Etat du canton du Valais;
(plan d'affectation communal)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- X.________ était, jusqu'à son décès le 13 mai 1999, propriétaire de la parcelle n° 1842 du cadastre de la commune de Sierre, au lieu-dit "Pradec". Ce bien-fonds, de forme allongée et d'une surface de 2'111 m2, est planté en vigne et il s'étend entre la rampe de Pradec (voie piétonne, escaliers Jean-Daetwyler) et la tranchée du chemin de fer SMC, le long du flanc sud-est de la colline sur laquelle est érigé un monument historique de la ville de Sierre, le Château Mercier.
Le 12 septembre 1979, le Conseil d'Etat du canton du Valais a homologué le règlement des constructions (RCC 1979) que la commune de Sierre avait adopté le 13 mars 1977. Comme la parcelle n° 1842 avait alors été classée dans la zone de paysage sensible, cette réglementation permettait la construction de maisons d'habitation individuelles, avec un indice d'utilisation du sol de 0,15 (art. 94 RCC 1979).
B.- La commune de Sierre a mis à l'enquête publique, en juin 1995, un projet de révision du plan d'affectation local. Il prévoit le classement de la parcelle n° 1842 dans la zone de protection du paysage qui entoure le Château Mercier; sont notamment interdites dans cette zone les constructions susceptibles d'entraîner une modification sensible du caractère et de l'aspect général du paysage (art. 120 du nouveau RCC).
X.________ s'est opposé à ce projet en demandant que sa parcelle demeurât classée en zone de paysage sensible. Le conseil municipal de Sierre a écarté cette opposition le 16 janvier 1996; le conseil général de cette commune a adopté le 19 juin 1996 la zone de protection du paysage telle qu'elle avait été mise à l'enquête publique.
X.________ a formé un recours administratif auprès du Conseil d'Etat, en demandant l'annulation de la décision du conseil général de Sierre. Le Conseil d'Etat a rejeté ce recours par prononcé du 28 octobre 1998, en considérant en particulier que la vigne litigieuse faisait partie intégrante du site du Château Mercier, à sauvegarder pour sa grande qualité paysagère. L'organe d'instruction des recours administratifs, le Service juridique des affaires intérieures, avait auparavant procédé à une inspection locale.
C.- X.________ a recouru contre la décision du Conseil d'Etat auprès du Tribunal cantonal, en persistant à demander le maintien de sa parcelle dans une zone à bâtir de paysage sensible, avec un indice d'utilisation du sol de 0,15.
Au décès de X.________, ses héritiers ont déclaré au Tribunal cantonal qu'ils lui succédaient dans cette procédure. Ils ont alors été considérés, ensemble, comme la partie recourante.
La Cour de droit public du Tribunal cantonal a statué sur le recours par un arrêt rendu le 20 août 1999; elle l'a, pour l'essentiel, rejeté (la décision du Conseil d'Etat a été partiellement réformée quant au montant des frais perçus par cette autorité). Après avoir estimé inutile une inspection locale, la Cour cantonale a considéré en substance que la commune de Sierre avait pour but d'adapter sa planification aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et que ces règles justifiaient le non classement de la parcelle litigieuse dans la zone à bâtir, compte tenu des capacités disponibles sur le territoire communal et des motifs de protection des sites et du paysage.
D.- Agissant par la voie du recours de droit public, les membres de l'hoirie X.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal cantonal et de lui renvoyer l'affaire afin qu'il prenne une nouvelle décision après une visite des lieux et une pesée complète des intérêts en présence. Ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 22ter aCst. ), le déclassement de leur parcelle représentant pour eux une atteinte disproportionnée; ils font aussi valoir que la décision attaquée est arbitraire, dans ses constatations de fait, dans sa motivation et à propos du refus de procéder à une inspection locale. Les recourants requièrent au demeurant une inspection locale par une délégation du Tribunal fédéral.
La commune de Sierre conclut au rejet du recours.
Le Conseil d'Etat et la Cour de droit public du Tribunal cantonal ont renoncé à se déterminer.
Considérant en droit :
1.- Il n'y a pas lieu de procéder à l'inspection locale requise par les recourants, leurs griefs pouvant être examinés sur la base du dossier (cf. ATF 123 II 248 consid. 2a; 122 II 274 consid. 1d p. 279).
2.- Les recourants se plaignent à la fois d'une violation de la garantie de la propriété et d'arbitraire. Ils critiquent les constatations de fait du Tribunal cantonal quant à la nature ou à la situation de leur parcelle, en faisant valoir qu'une inspection locale eût dû être organisée par cette juridiction. La méconnaissance de faits déterminants - la position de la parcelle au sein d'une agglomération largement bâtie, l'existence d'une séparation entre cette vigne et le site du Château Mercier, l'absence de caractéristiques spécifiques de ce terrain - aurait ainsi empêché le Tribunal cantonal de procéder à une pesée correcte des intérêts en jeu; en conséquence, il aurait admis une mesure de planification disproportionnée en tant que, contrairement à la réglementation précédente, elle prive les propriétaires de toute possibilité de construire.
a) Une mesure d'aménagement du territoire, telle qu'une interdiction de construire en raison du classement dans une zone à protéger, représente une restriction au droit de propriété; elle n'est compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété - l'art. 22ter de la Constitution fédérale du 29 mai 1874 (aCst. ) est déterminant en l'occurrence, le Tribunal fédéral étant appelé à contrôler un arrêt rendu avant l'entrée en vigueur de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. ) - que pour autant qu'elle repose sur une base légale, qu'elle soit justifiée par un intérêt public suffisant et que, en vertu du principe de la proportionnalité, elle n'aille pas au-delà de ce qu'exige cet intérêt public (cf. ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 121 I 117 consid.
3b p. 120; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, seule est dénoncée, en relation avec l'art. 22ter aCst. , une violation du principe de la proportionnalité.
Le Tribunal fédéral examine librement si l'intérêt public invoqué est assez important pour prévaloir sur les intérêts opposés, et si les restrictions respectent le principe de la proportionnalité. Mais il fait preuve de retenue dans l'examen de questions qui relèvent de la pure appréciation ou des circonstances locales, qu'un gouvernement ou un Tribunal cantonal est censé mieux connaître que lui (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral n'est pas l'autorité supérieure de planification et il n'a pas à substituer son appréciation à celledesautoritéscantonales. Ildoitnéanmoinsexaminer-danslecadredesgriefssoulevés(art. 90al. 1let. b OJ) - si la décision attaquée se prononce de façon complète sur les motifs d'intérêt public invoqués pour justifier l'atteinte au droit de propriété et si, dans la pesée des intérêts, les intérêts privés ont été pris en considération de manière adéquate (cf. ATF 120 Ia 270 consid. 3b p. 275; 118 Ia 384 consid. 4b p. 388, 394 consid. 2b p. 397 et les arrêts cités). Le grief d'arbitraire dans la détermination et la pesée des intérêts en jeu n'a pas de portée indépendante (cf. notamment ATF 118 Ia 384 consid. 4b p. 388).
b) Le Tribunal cantonal a relevé que les réserves dans les zones à bâtir du nouveau plan d'aménagement local étaient suffisantes pour faire face aux besoins futurs de la construction. Il a ainsi, implicitement, considéré qu'une extension de la zone à bâtir sur la parcelle des recourants ne se justifiait pas au regard de l'art. 15 let. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Cet argument n'est pas contesté. Le Tribunal cantonal a par ailleurs exclu un classement sur la base de l'art. 15 let. a LAT, qui dispose que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis: il a considéré que l'application de cette norme était sans pertinence ("irrelevante") car d'autres motifs, liés à la protection des sites et du paysage, expliquent l'inclusion de la parcelle litigieuse dans une zone non constructible. En d'autres termes, la zone litigieuse est une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT.
c)aa) Les recourants font valoir que leur parcelle n'a rien d'exceptionnel du point de vue paysager, s'agissant d'une vigne pas particulièrement belle. Or ce n'est pas, selon l'arrêt attaqué, pour ses caractéristiques propres que la parcelle a été incluse dans la zone de protection du paysage, mais bien parce qu'elle fait partie d'un site plus vaste, soit de l'espace entourant le Château Mercier.
Les recourants ne nient pas que l'on puisse reconnaître au site du Château Mercier une certaine qualité paysagère; ils prétendent toutefois que cela resterait à démontrer. Or, il leur appartenait, s'ils voulaient contester efficacement les caractéristiques et la valeur de ce site, d'alléguer des faits concrets et de discuter l'appréciation des autorités cantonales. Ils se sont cependant bornés à indiquer que ce site n'entrait pas dans la catégorie des zones à protéger au sens de l'art. 17 LAT (ou de l'art. 23 de la loi cantonale concernant l'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, dont la teneur correspond à celle de l'art. 17 LAT). Les recourants n'ont donc fourni aucun élément permettant de mettre en doute la nécessité de protéger le site du Château Mercier. Cet objectif, d'intérêt public, a été admis par le Tribunal cantonal, qui s'est notamment référé sur ce point à l'appréciation du Conseil d'Etat. Le Tribunal fédéral, compte tenu de son pouvoir d'examen (cf. supra, consid. 2a), n'a pas de raisons de s'écarter de ces constatations.
Une zone à protéger, par exemple pour un lieu historique ou un monument culturel, peut être délimitée même dans la partie largement bâtie d'une agglomération (cf. notamment ATF 116 Ib 377). Elle peut comprendre les alentours de l'objet, si cela s'avère nécessaire au regard des buts de la protection (cf. ATF 109 Ia 185; arrêts non publiés du 17 août 1999, B. et M. c. VS, TC, CE et commune de Sierre, consid. 5 et les références, concernant la Tour de Goubing). Le fait que la parcelle litigieuse - comme le Château Mercier du reste - se trouve dans la ville de Sierre, à proximité de terrains bâtis et de voies de circulation, ne constitue donc pas un obstacle à la mesure de planification contestée. Il reste donc à examiner le grief des recourants selon lequel leur parcelle serait matériellement coupée de la colline sur laquelle est construit le Château Mercier et que, dans cette situation, un régime juridique permettant la construction d'une villa dans la partie supérieure du terrain ne compromettrait pas la sauvegarde du site.
bb) A ce sujet, les recourants prétendent qu'il était arbitraire, de la part de la Cour de droit public, de renoncer à une inspection des lieux. Or, contrairement à ce qu'ils affirment dans leur mémoire, l'intérêt à la protection du site du Château Mercier n'a pas été invoqué pour la première fois en dernière instance cantonale, mais il l'avait été également devant le Conseil d'Etat. Cette dernière autorité en avait tenu compte dans sa décision; elle disposait d'un large pouvoir d'appréciation (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT) et elle avait organisé une inspection locale. Le Tribunal cantonal pouvait, sans arbitraire (quant à la notion d'arbitraire, cf. ATF 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134; 124 V 137 consid. 2b p. 139; 124 IV 86 consid. 2a p. 88 et les arrêts cités), se référer à ces constatations et considérations et ne pas administrer d'autres preuves, d'autant plus que - ce qui n'est pas contesté, s'agissant d'un site construit dans une des villes principales du canton - certains membres de la Cour cantonale connaissaient les lieux.
cc) Le maintien de vignes sur les flancs de colline du Château Mercier est manifestement une mesure apte à assurer la sauvegarde du site. Les autorités cantonales pouvaient, sans abuser de leur pouvoir d'appréciation, estimer que la construction d'une maison dans la partie supérieure de la parcelle des recourants - la partie inférieure s'y prêtant mal - compromettrait sérieusement cet objectif. Il n'est pas exclu que, de certains endroits, une telle construction ne ferait pas obstacle à la vue sur le château, à cause de la bande de forêt mentionnée par les recourants; ce n'est toutefois pas le seul critère à retenir car c'est l'aspect général de la colline, et non seulement le monument historique, qui font l'objet de la protection. Il ressort du dossier que la délimitation de la zone protégée est cohérente au regard des caractéristiques du site et que les autorités cantonales pouvaient, du côté est, en fixer la limite le long de la voie du funiculaire SMC, plutôt que de celui de la rampe de Pradec, comme le demandent les recourants. En définitive, le Tribunal fédéral n'a aucun motif de qualifier de disproportionnée la mesure de planification à laquelle la parcelle des recourants est soumise. Les griefs d'arbitraire et de violation de la garantie de la propriété sont donc mal fondés.
3.- Il s'ensuit que le recours de droit public est rejeté. Les recourants, qui succombent, doivent payer l'émolument judiciaire (art. 153 al. 1, 153a al. 1 et 156 al. 1 OJ). Les autorités intimées n'ont pas droit à des dépens (cf.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours;
2. Met à la charge des recourants un émolument judiciaire de 3'000 fr.;
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;
4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires des recourants et de la Commune de Sierre, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
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Lausanne, le 8 mars 2000
JIA/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,