[AZA 1/2]
1P.524/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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12 janvier 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Favre.
Greffier: M. Zimmermann.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
la Ville de Fribourg, représentée par son Conseil communal,
contre
l'arrêt rendu le 28 juin 2000 par le Tribunal administratif du canton de Fribourg dans la cause qui oppose la recourante à Judith Camenzind, Jean-Ludovic Hartmann, Christoph Camenzind et Lucie, Alexandre et Anita Müller, tous à Fribourg et représentés par Me Markus Jungo, avocat à Fribourg, ainsi qu'au Préfet du district de la Sarine;
(autonomie communale; détermination de la qualité de partie
dans la procédure administrative cantonale)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Au mois de juillet de chaque année depuis 1989, l'Association du Festival de Jazz International de Fribourg organise le festival "Jazz Parade" (ci-après: le Festival).
Cette manifestation a lieu sur la Place Georges-Python, au centre de la ville; elle attire un public nombreux, y compris le soir.
B.- Le 20 novembre 1998, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a tenu une conférence de presse pour rendre publiques les "dispositions" qu'il avait arrêtées le 16 novembre précédent au sujet de l'utilisation de la Place Georges-Python lors de manifestations en plein air, notamment pour les besoins du Festival. Ce document règle l'horaire et le calendrier des manifestations. Il précise que le Festival sera autorisé en 1999 pour dix jours consécutifs répartis sur deux fins de semaine et que l'"autorisation de principe" valant jusqu'en 2002 serait retirée si les conditions et charges fixées n'étaient pas respectées.
Le 5 janvier 1999, le Conseil communal a fait paraître dans la presse ses dispositions du 16 novembre 1998.
Christoph Camenzind a demandé au Conseil communal de lui indiquer la nature juridique de sa décision du 16 novembre 1998.
Lucie Muller, Alexandre Muller et Anita Muller (ci-après: les consorts Muller), ainsi que Jean-Ludovic Hartmann et Judith Camenzind ont demandé au Conseil communal de leur notifier formellement, en tant que voisins, la décision relative au Festival.
Le 4 mars 1999, le Conseil communal a écarté ces requêtes.
Le 25 juin 1999, le Préfet du district de la Sarine a rejeté, dans la mesure où ils étaient recevables, les recours formés par les consorts Muller, Christoph Camenzind, Judith Camenzind et Hartmann, contre la décision du 4 mars 1999. Il a considéré, en bref, que la commune n'était pas tenue de notifier l'autorisation litigieuse aux recourants, lesquels ne disposeraient pas, en outre, de la qualité pour agir.
Par arrêt du 28 juin 2000, la IIIe Cour administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg, composée des Juges Gabrielle Multone, Marianne Jungo et Michel Wuilleret, a admis les recours formés par les consorts Muller, Christoph Camenzind, Judith Camenzind et Hartmann contre les décisions du 25 juin 1999, qu'elle a annulées. Le Tribunal administratif a considéré, en bref, que même si les voisins n'étaient pas les destinataires de la décision relative aux modalités d'organisation du Festival, ils seraient néanmoins touchés plus que la généralité des citoyens, ce qui leur conférerait la qualité de partie et la qualité pour agir au sens des art. 11 et 76 let. a du Code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative (sic), du 23 mai 1991 (CPJA). Il en irait de même au regard de l'art. 23 de la loi fribourgeoise sur le domaine public.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune de Fribourg demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 28 juin 2000 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision. Elle invoque l'autonomie communale, ainsi que les
Le Tribunal administratif conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Le Préfet propose l'admission du recours, les intimés son rejet.
D.- Le 27 septembre 2000, le Président de la Ie Cour de droit public a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par la recourante et suspendu la procédure jusqu'à droit connu sur les demandes de révision formées auprès du Tribunal administratif.
Par arrêt du 23 octobre 2000, celui-ci a déclaré les demandes de révision irrecevables.
La procédure a été reprise le 9 novembre 2000.
Considérant en droit :
1.- Une commune a qualité pour agir par la voie du recours de droit public en invoquant une violation de son autonomie lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que détentrice de la puissance publique. La question de savoir si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement de l'autonomie qu'elle invoque, ne se rapporte pas à la recevabilité du recours, mais à son bien-fondé (ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226; 119 Ia 214 consid. 1c p. 216/ 217, 285 consid. 4a p. 294, et les arrêts cités). La commune est aussi recevable à invoquer, à titre accessoire, la violation d'un autre droit constitutionnel, pour autant que ce grief soit en relation étroite avec celui de la violation de l'autonomie communale (ATF 116 Ia 221 consid. 1c p. 224; 114 Ia 168 consid. 2a p. 170; 112 Ia 268 consid. 1a p. 269, et les arrêts cités).
2.- a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie, assurée par la voie du recours de droit public, dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227; 122 I 279 consid. 8b p. 290, et les arrêts cités). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44; 114 Ia 80 consid. 2b p. 83, 168 consid. 2b p. 170).
b) La recourante se prévaut de l'autonomie que lui accorde le droit cantonal en matière d'autorisations relatives à des manifestations telles que le Festival. L'arrêt attaqué porterait, selon la recourante, atteinte à cette autonomie, car en reconnaissant aux intimés la qualité de partie à la procédure d'autorisation, il obligerait la recourante à publier et notifier les décisions y relatives, contrairement à ce que prévoit la réglementation communale.
Contrairement à ce que prétend la recourante, l'essentiel n'est pas de déterminer si elle est effectivement autonome en matière d'utilisation du domaine public pour le besoin de manifestations culturelles. L'arrêt attaqué ne tranche pas cette question; il porte uniquement sur le point de savoir si les citoyens habitant aux alentours de la Place Georges-Python ont qualité de parties à la procédure d'autorisation communale. Or, cette matière est régie exclusivement par le CPJA. En effet, celui-ci range les Conseils communaux parmi les autorités administratives dont les décisions sont soumises à cette loi (art. 1 et 2 let. b CPJA). L'autorisation d'organiser le Festival constitue une décision selon l'art. 4 CPJA, et cette matière n'est pas soustraite au champ d'application du CPJA (cf. art. 5 et 6 CPJA). Celui-ci définit exhaustivement la qualité de partie (art. 11 CPJA) et la qualité pour recourir (art. 76 CPJA). La recourante ne dit pas que ces dispositions ne s'appliqueraient pas en l'espèce.
En particulier, elle ne prétend pas que le règlement communal sur la base duquel l'autorisation litigieuse a été accordée échapperait au domaine du CPJA. Elle ne soutient pas davantage que le droit cantonal lui permettrait de déroger à cette loi.
La recourante n'est ainsi pas en mesure de se prévaloir d'une quelconque autonomie en sa faveur.
3.- a) La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir admis arbitrairement la qualité de partie des intimées, en violation des principes de la sécurité du droit, de la légalité, de la proportionnalité et de l'intérêt public.
En cela, la recourante se plaint de la violation de ses droits de partie à la procédure. Or, la jurisprudence reconnaît à la collectivité publique la faculté de soulever ce grief de déni de justice formel uniquement lorsqu'elle est habilitée à agir pour la défense de son autonomie (ATF 121 I 218 consid. 4a p. 223; 120 Ia 95 consid. 2 p. 100, et les arrêts cités) et en relation étroite avec celle-ci. Ces conditions ne sont pas remplies en l'espèce (consid. 2 ci-dessus).
b) On pourrait se demander si la recourante ne devrait pas se voir reconnaître le droit de soulever le grief tiré de la garantie du juge impartial (art. 30 al. 1 Cst.).
Cette question souffre de rester indécise, car le moyen serait de toute manière irrecevable pour un autre motif.
La recourante reproche au Juge Multone de ne pas s'être récusée, alors qu'elle habiterait à proximité de la Place Georges-Python, que son époux présiderait une association qui était intervenue auprès de la commune pour se plaindre des nuisances causées par le Festival et qu'elle entretiendrait des liens d'amitié avec Hartmann, son ancien maître d'étude. Il est constant que la recourante n'a pas demandé la récusation du Juge Multone dans la procédure cantonale. Or, la recourante ne pouvait ignorer que le Juge Multone faisait partie du Tribunal administratif et qu'elle pouvait, à ce titre, être appelée à connaître de la cause. Il incombait à la recourante, conformément à la jurisprudence, de demander immédiatement la récusation du Juge Multone (cf. ATF 126 III 249 consid. 3c p. 253/254; 121 I 225 consid. 3 p. 229; 120 Ia 19 consid. 2c/aa p. 24; 118 Ia 282 consid. 3a p. 284, et les arrêts cités). Or, elle ne l'a pas fait. Elle est forclose sur ce point.
4.- Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure où il est recevable. Il n'y a pas lieu de mettre les frais à la charge de la recourante (art. 156 al. 2 OJ). Celle-ci versera aux intimés une indemnité à titre de dépens (art. 159 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
3. Met à la charge de la recourante, en faveur des intimés Judith Camenzind, Christoph Camenzind, Jean-Ludovic Hartmann et consorts Muller, une indemnité de 2000 fr. à titre de dépens.
4. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens pour le surplus.
5. Communique le présent arrêt en copie aux parties, au Préfet du district de la Sarine et au Tribunal administratif du canton de Fribourg.
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Lausanne, le 12 janvier 2001 ZIR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,