1C_650/2021 19.01.2023

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_650/2021

Urteil vom 19. Januar 2023

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung

Bundesrichter Kneubühler, Präsident,

Bundesrichter Haag,

nebenamtliche Bundesrichterin Pont Veuthey,

Gerichtsschreiber Baur.

Verfahrensbeteiligte

A.________,

vertreten durch Rechtsanwältin Myrjana Niedrist,

Beschwerdeführer,

gegen

Verkehrssicherheitszentrum OW/NW, Administrativmassnahmen, Kreuzstrasse 2, 6371 Stans.

Gegenstand

Annullierung des Führerausweises auf Probe / Kaskadensicherungsentzug / Anordnung einer Sperrfrist von 72 Monaten,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 10. Mai 2021 (VA 21 1).

Sachverhalt:

A.________, Jahrgang 1998, war Inhaber des Führerausweises der Unterkategorie A1 und zu einem späteren Zeitpunkt auch des Führerausweises auf Probe der Kategorie B. Im Jahr 2015 entzog ihm das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW die Fahrberechtigung für einen Monat wegen einer mit einem Spezialtraktor begangenen mittelschweren Widerhandlung gegen die Strassenverkehrsvorschriften, 2016 für drei Monate wegen verschiedener Verkehrsregelverletzungen mit dem Motorrad, die es gesamthaft als schwere Widerhandlung beurteilte. Am 21. Juni 2017 entzog es ihm die Fahrberechtigung (mit Ausnahme derjenigen für die Spezialkategorien G und M) wegen einer mit dem Motorrad begangenen schweren Widerhandlung erneut, diesmal für zwölf Monate ab dem 6. Mai 2017. Da A.________ am 25. Mai 2017 und damit während der Probezeit für den Führerausweis auf Probe der Kategorie B trotz entzogener Fahrberechtigung sowie ohne Versicherungsschutz, Fahrzeugausweis und Kontrollschilder mehrfach ein Motorrad führte, mithin eine weitere schwere Widerhandlung beging, wandelte das Verkehrssicherheitszentrum am 26. Oktober 2017 den Warnungsentzug vom 21. Juni 2017 in einen Kaskadensicherungsentzug nach Art. 16c Abs. 2 lit. d SVG um, entzog die Fahrberechtigung auf unbestimmte Zeit und verfügte eine Sperrfrist von 24 Monaten. Am 27. September 2019 erteilte es A.________ gestützt auf eine positiv ausgefallene Fahreignungsabklärung die Fahrberechtigung wieder. Gleichzeitig verlängerte es die Probezeit für den Führerausweis auf Probe der Kategorie B um ein Jahr bis zum 19. April 2021.

Am 23. Mai 2020 verursachte A.________ in Luzern mit einem Personenwagen einen Unfall. Auf der Sedelstrasse in Richtung Sedel fahrend, geriet er in einer Rechtskurve auf die Gegenfahrbahn und kollidierte mit einem korrekt entgegenkommenden Personenwagen. Das Verkehrssicherheitszentrum ging davon aus, A.________ habe die Geschwindigkeit nicht den Strassen- und Sichtverhältnissen angepasst, und beurteilte den Unfall als mittelschwere Widerhandlung. Mit Verfügung vom 29. Juni 2020 annullierte es den Führerausweis auf Probe der Kategorie B und ordnete einen Kaskadensicherungsentzug nach Art. 16b Abs. 2 lit. f SVG an. Es entzog A.________ die Fahrberechtigung, untersagte ihm auch das Führen von Motorfahrzeugen, für die kein Führerausweis erforderlich ist, und setzte eine Sperrfrist von 60 Monaten ab Zustellung der Verfügung an.

Gegen diese Verfügung erhob A.________ Einsprache, die das Verkehrssicherheitszentrum mit Entscheid vom 11. Dezember 2020 teilweise guthiess. Anstelle der Sperrfrist von 60 Monaten verfügte es im Wesentlichen neu eine auf Art. 15a Abs. 5 SVG gestützte "Wartefrist" von 24 Monaten und eine in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG bestimmte zusätzliche "Sperrfrist" von 48 Monaten, beginnend am 30. Juni 2020 resp. 30. Juni 2022. Sodann auferlegte es die Kosten für das Einspracheverfahren A.________, sprach dessen Rechtsanwältin wegen der teilweisen Gutheissung der Einsprache ein Honorar zu und bestätigte den Kostenentscheid gemäss der Verfügung vom 29. Juni 2020.

Gegen den Einspracheentscheid des Verkehrssicherheitszentrums gelangte A.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden. Mit Entscheid vom 10. Mai 2021 (versandt am 23. September 2021) wies das Gericht das Rechtsmittel ab, soweit es darauf eintrat.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 26. Oktober 2021 an das Bundesgericht beantragt A.________, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben, seine Einsprache gegen die Verfügung des Verkehrssicherheitszentrums vom 29. Juni 2020 gutzuheissen und dessen Einspracheentscheid vom 11. Dezember 2020 aufzuheben bzw. in verschiedenen Punkten abzuändern. Insbesondere sei die "Sperrfrist" von 48 Monaten aufzuheben.

Das Verkehrssicherheitszentrum schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Das zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Strassen (ASTRA) beantragt unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, den es für zutreffend hält, ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. A.________ hat keine weitere Stellungnahme eingereicht.

Erwägungen:

Innert Frist (vgl. Art. 100 Abs. 1 BGG) angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen Gerichts über strassenverkehrsrechtliche Administrativmassnahmen. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 90 BGG). Ein Ausnahmegrund nach Art. 83 BGG liegt nicht vor. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, wird durch den angefochtenen Entscheid auch materiell beschwert und ist somit nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt. Auch sonst steht einem Eintreten auf die Beschwerde grundsätzlich nichts entgegen.

2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, welche die beschwerdeführende Partei vorbringt und begründet, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 144 V 388 E. 2). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten namentlich, soweit die Verletzung von Grundrechten gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 1 E. 1.4; 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil weiter den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann deren Sachverhaltsfeststellung nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, das heisst willkürlich (vgl. dazu BGE 137 I 58 E. 4.1.2), ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht. Erforderlich ist zudem, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG). Eine entsprechende Rüge ist substanziiert vorzubringen (vgl. Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 III 16 E. 1.3.1; 264 E. 2.3).

3.1. Nach Art. 15a SVG wird der erstmals erworbene Führerausweis für Motorräder und Motorwagen zunächst auf Probe erteilt. Die Probezeit beträgt drei Jahre (Abs. 1). Die Erteilung des Ausweises setzt voraus, dass die vorgeschriebene Ausbildung besucht und die praktische Führerprüfung bestanden wurde (Abs. 2). Inhaber des Führerausweises auf Probe müssen Weiterbildungskurse besuchen (Abs. 2bis). Wird der Führerausweis auf Probe wegen einer Widerhandlung entzogen, so wird die Probezeit um ein Jahr verlängert. Dauert der Entzug über die Probezeit hinaus, beginnt die Verlängerung mit der Rückgabe des Führerausweises (Abs. 3; vgl. dazu Art. 35 der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV; SR 741.51]). Der Führerausweis auf Probe verfällt ("est caduc", "scade") mit der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Ausweises führt ("lorsque son titulaire commet une seconde infraction entraînant un retrait", "con la seconda infrazione che comporta la revoca della licenza"; Abs. 4). Der Ausweis wird annulliert (Art. 35a Abs. 1 VZV). Die Annullierung betrifft alle Kategorien und Unterkategorien. Sie betrifft auch die Spezialkategorien, wenn der Ausweisinhaber keine Gewähr bietet, dass er künftig mit Fahrzeugen der Spezialkategorien keine Widerhandlungen begeht (Art. 35a Abs. 2 VZV). Ein neuer Lernfahrausweis kann - auf Gesuch hin (Art. 35b VZV) - frühestens ein Jahr nach Begehung der Widerhandlung ("au plus tôt un an après l'infraction commise", "al più presto dopo un anno dall'infrazione") und nur aufgrund eines verkehrspsychologischen Gutachtens erteilt werden, das die Eignung bejaht. Diese Frist wird um ein Jahr verlängert, wenn die betroffene Person während dieser Zeit ein Motorrad oder einen Motorwagen geführt hat (Art. 15a Abs. 5 SVG). Nach erneutem Bestehen der Führerprüfung wird ein neuer Führerausweis auf Probe erteilt (Art. 15a Abs. 6 SVG). Der definitive Führerausweis wird erteilt, wenn die Probezeit abgelaufen ist und der Inhaber des Führerausweises auf Probe die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse besucht hat (Art. 15b Abs. 2 SVG).

3.2. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass die Erstinstanz seinen Führerausweis auf Probe für die Kategorie B wegen der Widerhandlung vom 23. Mai 2020 (vgl. vorne Sachverhalt Bst. B) gestützt auf Art. 15a Abs. 4 SVG zu Recht annulliert hat. Er räumt weiter ein, dass er nach der Annullierung dieses Ausweises und dem vollumfänglichen Entzug der Fahrberechtigung mit Verfügung der Erstinstanz vom 29. Juni 2020 ein Motorrad führte. Mit Blick darauf erhebt er keine Einwände dagegen, dass die Erstinstanz mit dem Einspracheentscheid vom 11. Dezember 2020 die - von ihr und der Vorinstanz als "Wartefrist" bezeichnete - Sperrfrist gemäss Art. 15a Abs. 5 SVG für die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises in Anwendung von Satz 2 dieser Bestimmung auf 24 Monate verlängert hat. Er rügt jedoch, die von der Erstinstanz mit dem Einspracheentscheid in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG verfügte und von der Vorinstanz geschützte zusätzliche "Sperrfrist" von 48 Monaten sei bundesrechtswidrig. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor, die Regelung von Art. 15a Abs. 5 SVG sei eine lex specialis, welche die Dauer der Sperrfrist abschliessend regle. Für eine auf eine analoge Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG gestützte zusätzliche "Sperrfrist" bestehe daher kein Raum bzw. mangle es an einer gesetzlichen Grundlage.

3.3. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, aus den publizierten bundesgerichtlichen Urteilen BGE 143 II 699 und 146 II 300 ergebe sich, dass der Führerausweis auf Probe in Art. 15a SVG nicht abschliesend geregelt werde, sondern dieser Artikel nur eine teilweise spezifische Regelung enthalte. Gemäss dem Bundesgericht gehe die Regelung von Art. 15a SVG zwar der Kaskadenfolge in Art. 16b und 16c SVG vor bzw. gälten die entsprechenden Mindestentzugsdauern nicht vorbehaltlos; die weiteren Bestimmungen von Art. 16 ff. SVG, insbesondere Art. 16 Abs. 3 SVG, seien jedoch auch auf den Führerausweis auf Probe anwendbar. Nach Ansicht der Vorinstanz folgt aus dieser Rechtsprechung insbesondere, dass im vorliegenden Fall die Kriterien für die Festsetzung der Entzugsdauer gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG, mit Ausnahme der an sich einschlägigen, jedoch nicht massgeblichen Mindestentzugsdauer von Art. 16b Abs. 2 lit. f SVG, uneingeschränkt analog Anwendung finden. Soweit der Beschwerdeführer bemängle, für die zusätzliche "Sperrfrist" von 48 Monaten bestehe keine gesetzliche Grundlage, sei er somit nicht zu hören. Dasselbe gelte für sein Vorbringen, Art. 15a SVG gehe als lex specialis vor. Eine Erhöhung der Verkehrssicherheit durch eine strenge Ahndung von SVG-Verstössen von Neulenkerinnen und Neulenkern sei gerade dadurch zu erreichen, dass diese mit zusätzlichen Administrativmassnahmen belegt werden könnten. Es könne nicht im Sinne des Gesetzgebers gewesen sein, dass unbelehrbare Neulenkerinnen und Neulenker mit wiederholten oder massiven Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften im Ergebnis mit weniger einschneidenden Massnahmen zu rechnen hätten als Inhaberinnen und Inhaber des definitiven Führerausweises. Dies wäre aber die Folge, wenn Art. 15a SVG als abschliessende Regelung für den Entzug des Führerausweises auf Probe betrachtet würde. Die Anordnung der zusätzlichen "Sperrfrist" von 48 Monaten in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG sei demnach zulässig.

4.1. Der von der Vorinstanz angeführte BGE 143 II 699 betraf einen Fall, in welchem dem betroffenen Neulenker der zweite Führerausweis auf Probe wegen einer schweren Widerhandlung (der ersten Widerhandlung in der zweiten Probezeit) für zwölf Monate entzogen worden war. Strittig war, inwieweit bei der Bestimmung der Dauer des Ausweisentzugs die beiden Widerhandlungen, die zur Annullierung des ersten Führerausweises auf Probe geführt hatten, mitzuberücksichtigen bzw. die Art. 16 ff. SVG anzuwenden seien. Das Bundesgericht führte aus, eine ganzheitliche Betrachtungsweise lege nahe, Art. 15a SVG eine gewisse selbständige Bedeutung zuzumessen. Für die Frage, ob der zweite Führerausweis auf Probe (bloss) zu entziehen oder gestützt auf Art. 15a Abs. 4 SVG (auch) zu annullieren sei, sei einzig auf die in der zweiten Probezeit begangene (n) Widerhandlung (en) und nicht auch auf die Vorfälle in der ersten Probezeit abzustellen (E. 3.5.6). Anders verhalte es sich für die Frage der Entzugsdauer. Art. 15a SVG enthalte insofern nur eine teilweise spezifische Regelung, die zwar der Kaskadenfolge von Art. 16c Abs. 2 lit. b-e SVG, nicht aber den übrigen Bestimmungen von Art. 16 ff. SVG vorgehe. Mit Ausnahme von Art. 16c Abs. 2 lit. a und a ^bis SVG gälten mithin einzig die verschiedenen Mindestentzugsdauern für den Ausweis auf Probe nicht vorbehaltlos. Analoges möge für Art. 16a Abs. 2 sowie Art. 16b Abs. 2 SVG zutreffen. Im Übrigen seien die Art. 16 ff. SVG jedoch auch auf die Ausweise auf Probe anwendbar. Das bedeute insbesondere, dass die Kriterien für die Festsetzung der Entzugsdauer gemäss Art. 16 Abs. 3 SVG mit Ausnahme der insofern nicht massgeblichen Mindestentzugsdauer uneingeschränkt Anwendung fänden. Dazu zählten ohne Ausnahme auch die Widerhandlungen aus einer früheren Probezeit (E. 3.5.7).

4.2. Entgegen der Vorinstanz ergibt sich aus diesen Erwägungen des Bundesgerichts nicht, dass die Erstinstanz neben der Sperrfrist gemäss Art. 15a Abs. 5 SVG eine zusätzliche, in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG bestimmte "Sperrfrist" verfügen durfte. Zwar äusserte sich das Bundesgericht in BGE 143 II 699 dazu, inwieweit bei einem Entzug des Führerausweises auf Probe, der zur Anwendung von Art. 15a Abs. 3 SVG und damit zur Verlängerung der Probezeit um ein Jahr führt, bei der Festlegung der Entzugsdauer die Art. 16 ff. SVG massgebend sind. Mit der Frage, ob Art. 15a SVG für den Fall einer Widerhandlung im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG und damit des Nichtbestehens der Probezeit soweit hier von Interesse eine abschliessende Regelung enthält, befasste es sich jedoch nicht, da sie nicht Gegenstand des Verfahrens bildete. Ebenso wenig ergibt sich aus seinen Erwägungen, dass diese Frage im Sinne der Vorinstanz zu beantworten wäre. Während bei einer erstmaligen Verfehlung in der Probezeit im Sinne von Art. 15a Abs. 3 SVG die Entzugsdauer bestimmt werden muss, ist dies bei einer erneuten Verfehlung in der Probezeit im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG nicht erforderlich, da der Ausweis verfällt bzw. annulliert wird und die Folgen gemäss Art. 15a Abs. 5 und 6 SVG eintreten. Die beiden Situationen unterscheiden sich somit wesentlich, weshalb bereits aus diesem Grund aus den bundesgerichtlichen Ausführungen zur ersten Situation nicht gefolgert werden kann, Art. 16 Abs. 3 SVG sei in der zweiten Situation im erwähnten Sinn analog anzuwenden.

4.3. Solches ergibt sich auch nicht aus dem von der Vorinstanz zusätzlich angerufenen BGE 146 II 300. Das Bundesgericht kam in diesem Urteil zum Schluss, der Führerausweis auf Probe verfalle nach einer zweiten Widerhandlung während der Probezeit im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG auch dann, wenn der Entscheid über die Sanktionierung der ersten Widerhandlung im Sinne von Art. 15a Abs. 3 SVG noch nicht gefällt worden sei und der betroffenen Person demzufolge noch nicht habe eröffnet werden können (E. 4). In den Erwägungen hielt es unter anderem fest, während der Probezeit sollten sich Neulenkerinnen und Neulenker durch einwandfreies und klagloses Fahrverhalten im Verkehr ausweisen. Verstösse gegen Verkehrsregeln lösten deshalb nicht nur die gegen Inhaberinnen und Inhaber des unbefristeten Führerausweises vorgesehenen Strafsanktionen und Administrativmassnahmen aus, sondern erschwerten gleichzeitig die Erlangung dieses Ausweises. Bestünden Neulenkerinnen oder Neulenker die Probezeit nicht, könnten sie frühestens ein Jahr nach der zweiten Widerhandlung mit Ausweisentzug (und nach erfolgter verkehrspsychologischer Abklärung der Fahreignung) einen neuen Lernfahrausweis (und nach Bestehen der Führerprüfung einen neuen Führerausweis auf Probe) beantragen. Das neu eingeführte administrativmassnahmenrechtliche Instrument diene (ergänzend zur Verschärfung der Warnungsentzüge) der strengeren Ahndung und Prävention von SVG-Widerhandlungen durch Neulenkerinnen und Neulenker und damit der Erhöhung der Verkehrssicherheit (E. 3.2 mit Hinweisen). Aus diesen Erwägungen des Bundesgerichts ergibt sich weder explizit noch implizit, dass bei Nichtbestehen der Probezeit mit Verfall bzw. Annullierung des Führerausweises auf Probe neben der Sperrfrist gemäss Art. 15a Abs. 5 SVG eine zusätzliche, insbesondere in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG bestimmte "Sperrfrist" verfügt werden darf, zumal diese Frage nicht Verfahrensgegenstand bildete.

5.1. Soweit sich die Vorinstanz für die Zulässigkeit der strittigen zusätzlichen "Sperrfrist" von 48 Monaten auf BGE 143 II 699 und 146 II 300 beruft, ist dies somit unbehelflich. Das bedeutet indes noch nicht, ihre Beurteilung sei bundesrechtswidrig. Ob im Falle einer Widerhandlung im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG neben der Sperrfrist von Art. 15a Abs. 5 SVG eine zusätzliche, insbesondere in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG festgelegte "Sperrfrist" verfügt werden darf, hängt zunächst davon ab, ob für eine derartige zusätzliche Frist überhaupt Raum besteht. Dies ist mittels Auslegung zu klären.

5.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, wobei diese keiner hierarchischen Prioritätsordnung unterstehen. Zu berücksichtigen sind namentlich der Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen und der Sinnzusammenhang, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 145 II 182 E. 5.1; 144 II 121 E. 3.4; 143 II 699 E. 3.3 mit Hinweisen).

5.2.1. Aus dem Wortlaut von Art. 15a Abs. 4-6 SVG sowie Art. 35a und 35b VZV (vgl. vorne E. 3.1) ergeben sich in allen drei Amtssprachen keine Hinweise darauf, dass im Falle einer Widerhandlung im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG - also der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Ausweises führt - neben der Sperrfrist gemäss Art. 15a Abs. 5 SVG eine zusätzlich "Sperrfrist" im erwähnten Sinn verfügt werden darf. Art. 15a Abs. 4 SVG hält einzig fest, der Führerausweis auf Probe verfalle mit einer solchen Widerhandlung, Art. 35a Abs. 1 VZV sieht bloss vor, der Ausweis werde diesfalls annulliert. Anhaltspunkte, dass die zum "Entzug des Ausweises auf Probe mit Verfallwirkung" (BGE 143 II 699 E. 3.5.3) führende Widerhandlung in der von der Vorinstanz angeordneten Weise zusätzlich sanktioniert werden darf, bestehen nicht. Dasselbe gilt für Art. 15a Abs. 5 SVG, der lediglich festhält, ein neuer Lernfahrausweis könne frühestens ein Jahr nach Begehung der Widerhandlung und nur aufgrund eines verkehrspsychologischen Gutachtens, das die Eignung bejahe, erteilt werden, und für einen bestimmten Fall die Verlängerung der Sperrfrist um ein Jahr vorsieht, sowie für Art. 15a Abs. 6 SVG, der einzig festhält, nach erneutem Bestehen der Führerprüfung werde ein neuer Führerausweis auf Probe erteilt. Auch sonst ergeben sich aus dem Wortlaut der massgeblichen Bestimmungen keine Anhaltspunkte im genannten Sinn. Gleiches gilt für die vorgesehene geänderte Fassung von Art. 15a Abs. 4 SVG, wonach der Führerausweis auf Probe (nur noch) verfällt, wenn der Inhaber während der Probezeit eine weitere mittelschwere oder schwere Widerhandlung begeht (vgl. BBl 2021 3027 S. 2 [auch für die vorgesehene entsprechende Änderung von Art. 15a Abs. 3 SVG]; zudem BBl 2021 3026 S. 14 und 60).

5.2.2. Hinweise darauf, dass im Falle einer Widerhandlung gemäss Art. 15a Abs. 4 SVG eine zusätzliche "Sperrfrist" im erwähnten Sinn verfügt werden darf, ergeben sich auch nicht aus den weiteren Auslegungselementen. Die Regelung von Art. 15a Abs. 4-6 SVG sowie Art. 35a und 35b VZV dient, wie ausgeführt, der strengeren Ahndung und Prävention von SVG-Widerhandlungen durch Neulenkerinnen und Neulenker und damit der Erhöhung der Verkehrssicherheit. Zu diesem Zweck gilt die Probezeit bei der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Führerausweises auf Probe führt (bzw., gemäss der vorgesehenen geänderten Fassung von Art. 15a Abs. 4 SVG, bei der zweiten mittelschweren oder schweren Widerhandlung) als nicht bestanden, dies im Unterschied zur ersten derartigen Widerhandlung, welche lediglich die Verlängerung der Probezeit nach sich zieht. Der Ausweis wird - anders als bei der ersten Verfehlung - nicht bloss entzogen, sondern verfällt bzw. wird annulliert (Entzug mit Verfallwirkung). Die betroffenen Neulenkerinnen und Neulenker müssen die gesamte Ausbildung erneut absolvieren, wobei ihnen nach dem neuerlichen Bestehen der Führerprüfung wiederum lediglich ein Führerausweis auf Probe erteilt wird, sie sich mithin erneut während einer Probezeit zu bewähren haben (vgl. BGE 143 II 699 E. 3.5.3 mit Hinweisen). Die Erlangung des unbefristeten Führerausweises wird darüber hinaus dadurch erschwert, dass die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises um mindestens ein Jahr hinausgeschoben wird (vgl. BGE 146 II 300 E. 3.2). Ferner setzt die Erteilung des letzteren Ausweises eine positive Fahreignungsprüfung voraus.

Es handelt sich somit um ein recht strenges, in sich weitgehend geschlossenes System (BGE 143 II 699 E. 3.5.3), in dem die zweite Widerhandlung in der gleichen Probezeit, die zum Entzug des Führerausweises auf Probe führt (bzw., gemäss der vorgesehenen geänderten Fassung von Art. 15a Abs. 4 SVG, die zweite mittelschwere oder schwere Widerhandlung), weitreichende Folgen hat, die sich teilweise sowie in ihrer Gesamtheit von jenen gemäss Art. 16 ff. SVG wesentlich unterscheiden. Die Ausgestaltung des Systems deutet - auch mit Blick auf die Regelung betreffend die erste entsprechende Widerhandlung während der Probezeit - nicht darauf hin, dass die zweite Verfehlung während der Probezeit mit einer zusätzlichen, insbesondere in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG festgelegten "Sperrfrist" sanktioniert werden soll. Vielmehr legt sie nahe, dass es beim Entzug mit Verfallwirkung gemäss Art. 15a Abs. 4 SVG und den damit einhergehenden weitreichenden Folgen sein Bewenden hat, die Spezialregelung betreffend Nichtbestehen der Probezeit mithin soweit hier interessierend abschliessend ist. Dies gilt auch insofern, als dem Ausweisentzug mit Verfallwirkung mit Blick auf die Zielsetzung, dass sich die Neulenkerinnen und Neulenker bewähren sollen, und die damit verbundene subjektive Komponente auch warnende Funktion zukommt, er somit - entgegen dem, was der Beschwerdeführer (mit anderer Stossrichtung) vorbringt - nicht nur sichernden, sondern Doppelcharakter hat (BGE 143 II 699 E. 3.5.3; zum sichernden Charakter vgl. E. 3.5.2 mit Hinweisen). Dass Art. 15a Abs. 4-6 SVG sowie Art. 35a und 35b VZV die Folgen einer zweiten zum Ausweisentzug führenden Widerhandlung in der gleichen Probezeit soweit hier von Interesse selbständig und abschliessend regeln, legt auch der Wortlaut dieser Bestimmungen nahe, ergeben sich daraus doch, wie dargelegt, keine und erst recht keine deutlichen gegenteiligen Hinweise, obschon solche bei einer nicht abschliessenden Regelung an sich zu erwarten wären. Auch die Materialien enthalten keine Hinweise auf einen nicht abschliessenden Charakter der Regelung (vgl. BBl 1999 4485 und die Ausführungen zur Entstehungsgeschichte von Art. 15a SVG bei CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, S. 626 ff.).

5.2.3. Der genannten Auslegung steht das Vorbringen der Vorinstanz nicht entgegen, wonach ohne Anordnung einer zusätzlichen "Sperrfrist" im erwähnten Sinn unbelehrbare Neulenkerinnen und Neulenker mit wiederholten oder massiven Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften im Ergebnis mit weniger einschneidenden Massnahmen zu rechnen hätten als Inhaberinnen und Inhaber des definitiven Führerausweises.

Wie ausgeführt, sieht Art. 15a Abs. 5 Satz 1 SVG bloss eine Mindests perrfrist (von einem Jahr) für die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises vor. Unter welchen Umständen eine Verlängerung dieser Frist zulässig ist, wird im Gesetz nicht erwähnt. Die Feststellung in der Botschaft, die Mindestsperrfrist von einem Jahr sei insbesondere zur Klärung der Fahreignung geboten (vgl. BBl 1999 4485), lässt hinsichtlich des Charakters dieser Frist und damit auch der möglichen Gründe für deren Verlängerung verschiedene Interpretationen zu und ist überdies wenig überzeugend (vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, in: Kommentar Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2015, N. 27 zu Art. 15a SVG; JÜRG BICKEL, in: Basler Kommentar Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 51 zu Art. 15a SVG; a.A. offenbar MIZEL, a.a.O. S. 645).

Nach dem Bundesgericht kann die Mindestsperrfrist in Ausnahmefällen verlängert werden (BGE 143 II 699 E. 3.5.3). Eine Verlängerung der Frist kommt dabei im Hinblick auf die sichernde wie auch die warnende Funktion des Entzugs des Führerausweises auf Probe mit Verfallwirkung in Betracht. Sie ist jedenfalls dann geboten, wenn die einjährige Mindestsperrfrist bei ganzheitlicher Betrachtungsweise mit Blick auf die Entzugsdauer, die unter den gegebenen Umständen nach den Regeln für den Entzug des definitiven Führerausweises zu verfügen wäre, auch in Berücksichtigung der mit dem Entzug mit Verfallwirkung einhergehenden weitreichenden Folgen unangemessen und unbillig wäre. Auch wenn der Gesetzgeber mit der Spezialregelung betreffend Nichtbestehen der Probezeit ein in sich weitgehend geschlossenes, selbständiges System geschaffen hat, ist, zumal mit Blick auf das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV), nicht davon auszugehen, er habe derartige Wertungswidersprüche hinnehmen wollen. Die Mindestsperrfrist ist daher so zu verlängern, dass ein solches Ergebnis vermieden wird. Die entsprechend verlängerte Frist ist sodann gegebenenfalls nach Massgabe von Art. 15a Abs. 5 Satz 2 SVG zusätzlich zu verlängern. Die Spezialregelung betreffend Nichtbestehen der Probezeit erlaubt somit, den erwähnten, besonderen Konstellationen hinreichend Rechnung zu tragen, was ebenfalls nahe legt, sie sei soweit hier interessierend abschliessend.

5.3. Eine alle massgeblichen Gesichtspunkte berücksichtigende Auslegung führt somit zum Ergebnis, dass Art. 15a Abs. 4-6 SVG sowie Art. 35a und 35b VZV die Folgen der zweiten zum Ausweisentzug führenden Widerhandlung in der gleichen Probezeit (bzw., nach der vorgesehenen geänderten Fassung von Art. 15a Abs. 4 SVG, der zweiten mittelschweren oder schweren Widerhandlung) soweit hier von Interesse selbständig und abschliessend regeln. Es darf somit neben der Sperrfrist von Art. 15a Abs. 5 SVG für die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises keine zusätzliche, insbesondere in analoger Anwendung von Art. 16 Abs. 3 SVG bestimmte "Sperrfrist" angeordnet werden. Für die vorliegend strittige zusätzliche "Sperrfrist" von 48 Monaten besteht demnach kein Raum. Insoweit erweist sich die Beschwerde daher - ungeachtet der Frage, ob die Festsetzung einer solchen zusätzlichen Frist ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage überhaupt in Betracht käme - als begründet.

Das bedeutet entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers indes nicht, es habe bei der mit dem Einspracheentscheid (unter der Bezeichnung "Wartefrist") gestützt auf Art. 15a Abs. 5 SVG verfügten Sperrfrist von 24 Monaten für die Erteilung eines neuen Lernfahrausweises ohne Weiteres sein Bewenden. Vielmehr ist zu prüfen, ob die Mindestsperrfrist von Art. 15a Abs. 5 Satz 1 SVG ausnahmsweise zu verlängern, die strittige, als solche bundesrechtwidrige zusätzliche "Sperrfrist" von 48 Monaten mithin allenfalls unter diesem Rechtstitel mindestens teilweise bundesrechtskonform sei. Die Prüfung dieser Frage wird im kantonalen Verfahren nachzuholen sein. Deren erstmalige Prüfung durch das Bundesgericht als letzte Rechtsmittelinstanz kommt, zumal mit Blick auf dessen eingeschränkte Kognition (vgl. vorne E. 2), nicht in Betracht.

Damit ist die Beschwerde gutzuheissen, ohne dass auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers einzugehen ist. Der angefochtene Entscheid - und damit auch der als mitangefochten geltende erstinstanzliche Einsprachentscheid - ist aufzuheben und die Sache an die Erstinstanz zurückzuweisen. Diese wird die erwähnte Frage zu prüfen und neu zu entscheiden haben.

Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als obsiegend. Gerichtskosten sind keine zu erheben (Art. 66 BGG). Der Kanton Nidwalden hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden vom 10. Mai 2021 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW zurückgewiesen.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

Der Kanton Nidwalden hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Verkehrssicherheitszentrum OW/NW, dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, und dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. Januar 2023

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: Baur

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