2C_991/2022 24.03.2023

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

2C_991/2022

Arrêt du 24 mars 2023

IIe Cour de droit public

Composition

Mmes et M. les Juges fédéraux

Aubry Girardin, Présidente, Donzallaz et Ryter.

Greffier : M. Dubey.

Participants à la procédure

A.________ SA,

représentée par Me Géraldine Chapus-Rapin, avocate,

recourante,

contre

Service de la promotion, de l'économie et de l'innovation (SPEI), rue Caroline 11, 1014 Lausanne Adm cant VD.

Objet

Demande d'aide financière dans les cas de rigueur COVID-19,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 1er novembre 2022 (GE.2021.0133).

Faits :

A.a. A.________ SA est inscrite en tant que société anonyme au registre du commerce depuis le 7 février 2020. Elle a commencé, le 10 mars 2020, l'exploitation d'un bar à l'enseigne "Le 20".

A.b. Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a qualifié la situation en Suisse en lien avec l'épidémie de coronavirus (Covid-19) de "situation extraordinaire" au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (Loi sur les épidémies; LEp; RS 818.101) et a pris par voie d'ordonnance une série de mesures visant à protéger la population, dont la fermeture de la plupart des établissements publics jugés non essentiels (art. 6 al. 2 de l'ordonnance 2 du 13 mars 2020 sur les mesures destinées à lutter contre le COVID-19 [ordonnance 2 COVID-19; RO 2020 773], dans sa teneur en vigueur à partir du 17 mars 2020 [RO 2020 783]). La réouverture des restaurants a été autorisée le 11 mai 2020, à condition d'observer diverses règles sanitaires et une réduction des horaires d'ouverture.

Par décision des autorités cantonales vaudoises prenant effet le 30 octobre 2020, les établissements publics ont été soumis à diverses restrictions, telles qu'une limitation de l'horaire d'ouverture à 23 heures et la possibilité d'accueillir un maximum de quatre personnes par table. Par la suite, les autorités vaudoises ont ordonné la fermeture des établissements publics dès le 4 novembre 2020 jusqu'au 10 décembre 2020. Une nouvelle fermeture a été ordonnée du 26 décembre 2020 au soir jusqu'au 31 mai 2021 (19 avril 2021 pour les terrasses).

Le 22 mars 2021, sur requête de l'intéressée, le Service de la promotion de l'économie et de l'innovation du canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) lui a octroyé une aide à fonds perdu d'un montant de 40'808 fr., dont a été déduit un montant de 10'200 fr. perçu à titre d'indemnité de fermeture. A.________ SA a formé une réclamation à l'encontre de cette décision. Elle contestait les modalités du calcul de l'indemnité.

Le 10 mai 2021, sur requête complémentaire de l'intéressée, le Service cantonal lui a alloué une aide à fonds perdu d'un montant nul, au motif que le solde maximal d'aide aux cas de rigueur avait déjà été atteint lors de la première demande d'octroi. A.________ SA a formé une réclamation à l'encontre de cette décision et a requis diverses mesures d'instruction.

Par décision du 23 juillet 2021, le Service cantonal, après avoir joint les causes, a rejeté les deux réclamations et confirmé les décisions rendues le 22 mars 2021 et le 10 mai 2021 par le Service cantonal. Le 23 août 2021, A.________ SA a recouru à l'encontre de la décision sur réclamation auprès du Tribunal cantonal du canton de Vaud.

Par arrêt du 1er novembre 2022, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours que l'intéressée avait déposé contre la décision sur réclamation rendue le 23 juillet 2021 par le Service cantonal. Ce dernier avait correctement calculé le montant des aides.

Le 2 décembre 2022, A.________ SA a interjeté un recours en matière de droit public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral à qui elle demande, sous suite de frais et dépens, de réformer l'arrêt rendu le 1er novembre 2022 par le Tribunal cantonal du canton de Vaud en ce sens qu'une indemnité de 133'265 fr., soit sous déduction du montant de 40'808 fr. déjà versé, un solde à verser de 92'457 fr., lui soit octroyée. Elle a demandé à bénéficier de l'assistance judiciaire.

Par ordonnance du 14 décembre 2022, le Tribunal fédéral a rejeté la requête d'assistance judiciaire.

Le Tribunal cantonal et le Service cantonal, qui souligne toutefois que le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'il s'agit d'une subvention, ont renoncé à déposer des observations sur le recours.

Considérant en droit :

Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 148 I 160 consid. 1).

1.1. L'arrêt attaqué est une décision finale rendue par un tribunal supérieur de dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF) dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) relative aux mesures économiques pour cas de rigueur en lien avec l'épidémie de COVID-19.

1.2. Déposé en temps utile (art. 46 al. 1 let. b et 100 al. 1 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF), par la destinataire de l'arrêt attaqué qui a qualité pour recourir (cf. art. 89 al. 1 LTF), le recours en matière de droit public est en principe ouvert. Toutefois, un tel recours n'est pas recevable contre les décisions concernant des subventions auxquelles la législation ne donne pas droit (art. 83 let. k LTF).

1.3. Le Tribunal fédéral a récemment jugé que les aides financières à fonds perdu accordées par les cantons aux entreprises dans le but de maintenir leur activité en relation avec l'épidémie de Covid-19 étaient des subventions au sens de l'art. 83 let. k LTF (arrêts 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 1.2; 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.2).

L'aide financière dont la recourante conteste le montant alloué est fondée sur le décret du Grand Conseil du canton de Vaud du 15 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises, dans des cas de rigueur (Décret CR; BLV 900.05.151220.5), qui a repris la teneur de l'arrêté du Conseil d'Etat du 2 décembre 2020 sur les mesures économiques destinées à lutter contre les effets du coronavirus (COVID-19) par un soutien aux entreprises (ci-après: Arrêté CR; BLV 900.05.021220). A teneur de l'art. 1 al. 2 du Décret CR, cette aide financière extraordinaire consiste notamment en la forme de contributions non remboursables (aides à fonds perdu). Il s'agit donc bien d'une subvention au sens de la jurisprudence (arrêts 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 1.2; 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.2). La recevabilité du recours en matière de droit public suppose dès lors un droit à la subvention. Comme l'art. 1 al. 3 du Décret CR exclut expressément un droit à l'obtention du soutien financier, ce que laisse du reste entendre la forme potestative de l'art. 1 al. 1 du Décret CR, ("peut octroyer un soutien financier"), la voie du recours en matière de droit public est à cet égard fermée.

1.4. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a jugé que ni l'art. 12 de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de Covid-19 (Loi Covid-19; RS 818.102), qui fixe les principes régissant les aides financières pour cas de rigueur versées par la Confédération, ni l'ordonnance fédérale du 25 novembre 2020 concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l'épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020, OMCR 20; RS 951.262), qui met en oeuvre ces principes, n'ouvraient un droit à l'octroi des aides financières concernées, ces textes ne faisant que fixer les conditions minimales pour que la Confédération participe financièrement aux programmes de soutien aux entreprises mis en place par les cantons (cf. arrêts 2C_587/2022 du 17 janvier 2023 consid. 1.3; 2C_8/2022 du 28 septembre 2022 consid. 1.3.4). La voie du recours en matière de droit public est également fermée sous cet angle.

1.5. Reste seule envisageable par conséquent la voie du recours constitutionnel subsidiaire.

2.1. Formé contre un arrêt d'un tribunal supérieur statuant en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 par renvoi de l'art. 114 LTF), le recours constitutionnel subsidiaire a été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF par renvoi de l'art. 117 LTF) et dans les formes prescrites (art. 42 LTF).

2.1.1. Selon l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). L'intérêt juridiquement protégé requis par l'art. 115 let. b LTF peut être fondé sur le droit cantonal ou fédéral ou directement sur un droit fondamental particulier (cf. ATF 140 I 285 consid. 1.2; 135 I 265 consid. 1.3; arrêts 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 2.1; 2C_200/2017 du 14 juillet 2017 consid. 1.2.3).

2.1.2. La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation

(ATF 140 I 285 consid. 1.2; 135 I 265 E. 1.3; arrêt 2C_200/2017 du 14 juillet 2017 consid. 1.2.3). Le Tribunal fédéral n'examine la violation de droits fondamentaux que dans la mesure où un tel grief a été soulevé de manière claire et précise dans le recours (cf. art. 106 al. 2 en relation avec l'art. 117 LTF); des exigences de motivation qualifiées s'appliquent à cet égard (cf. ATF 145 I 121 consid. 2.1; 137 II 305 consid. 3.3; arrêt 2C_401/2022 du 2 novembre 2022 consid. 2.1).

2.1.3. Dans la mesure où la recourante invoque la violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et la violation du principe d'égalité de traitement en relation avec l'art. 5 al. 3 let. c de l'Arrêté CR et la notion juridique d'entreprise, elle n'est pas légitimée à déposer un recours constitutionnel subsidiaire en raison de l'absence de droit à l'obtention des subventions demandées, car il lui manque l'intérêt juridiquement protégé requis par l'art. 115 let. b LTF à l'annulation de la décision attaquée (ATF 147 I 89 consid. 1.2.2; 138 I 305 consid. 1.3; 133 I 185 consid. 3 ss.). Il ne peut donc pas être entré en matière sur le grief de violation de l'art. 9 Cst. en relation avec l'art. 5 al. 3 let. c de l'Arrêté CR.

2.2. La recourante se plaint de la violation de son droit de propriété.

2.2.1. L'arrêt attaqué a jugé à cet égard que la recourante ne pouvait être indemnisée pour expropriation de son droit de propriété provoquée par les mesures destinées à lutter contre le coronavirus. En effet, les mesures fondées sur l'art. 40 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme (loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101), à l'instar des fermetures de certains types de commerces ou de restaurants ordonnées pendant l'épidémie de Covid-19, ne donnaient lieu à une indemnisation en application de l'art. 63 LEp que si les conditions pour admettre une responsabilité de l'Etat étaient remplies (sur ce point cf. arrêt 2C_749/2021 du 16 mars 2022 consid. 6). L'instance précédente a ajouté qu'il était douteux que la fermeture des cafés et restaurants pendant une durée restreinte limitait directement le droit de propriété, considérant qu'il s'agissait bien plutôt d'une mesure qui portait atteinte à la liberté économique (ATF 118 lb 241).

2.2.2. La recourante reproche à l'instance précédente de n'avoir pas retenu que l'absence d'indemnité pour violation du droit de propriété en cas de mesure de police ne vaut que lorsque l'interdiction vise l'auteur du trouble. Au vu des motifs contenus dans l'arrêt attaqué (cf. ci-dessus), le grief de la recourante ne répond pas aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (par le biais de l'art. 117 LTF). En effet, cette dernière n'invoque pas l'art. 26 Cst., n'expose pas, même succinctement, le contenu du droit de propriété ni ne présente concrètement en quoi la motivation de l'instance précédente violerait dite garantie constitutionnelle. Son grief ne peut pas être examiné.

2.3. La recourante reproche à l'instance précédente d'avoir violé la liberté économique dans l'interprétation et l'application de l'art. 5 al. 3 let. c de l'Arrêté CR.

2.3.1. Examinant ce grief sous l'angle de la violation de la neutralité concurrentielle, grief que la recourante avait déjà formulé devant elle, l'instance précédente a jugé, rappelant en passant ce qu'avait déjà jugé la Cour constitutionnelle vaudoise dans un arrêt du 1er juillet 2022, que la situation des entreprises nouvellement créées était fondamentalement et objectivement différente de celle d'entreprises anciennes. On ne pouvait en effet poser comme postulat de départ que toute nouvelle entreprise allait se développer dans des proportions connues au moment de sa création ou peu de temps après celle-ci, de sorte qu'un chiffre d'affaires pouvait être prévu. Le succès d'une entreprise n'était en effet pas certain.

2.3.2. A l'appui de son grief, la recourante se borne à écrire que le raisonnement tenu en matière d'égalité de traitement s'applique mutatis mutandis à la violation de la liberté économique. Au vu des motifs contenus dans l'arrêt attaqué sur ce point (cf. ci-dessus consid. 2.3.1), le grief de la recourante ne répond pas aux exigences accrues de motivation de l'art. 106 al. 2 LTF (par le biais de l'art. 117 LTF). En effet, cette dernière n'invoque pas l'art. 27 Cst., n'expose pas, même succinctement, le contenu de la liberté économique dans le contexte de la présente cause ni ne présente concrètement en quoi la motivation de l'instance précédente violerait dite garantie constitutionnelle. Son grief ne peut pas être examiné.

2.4. La recourante se plaint enfin de la violation de son droit d'être entendue par l'instance précédente qui aurait refusé d'auditionner les responsables politiques du Conseil d'Etat et d'ordonner la production de pièces portant sur la pratique de l'autorité intimée.

2.4.1. Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., qui comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuve lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid. 5.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le refus d'une mesure probatoire par appréciation anticipée des preuves ne peut être remis en cause devant le Tribunal fédéral qu'en invoquant l'arbitraire (art. 9 Cst.) de manière claire et détaillée (cf. art. 106 al. 2 LTF par renvoi de l'art. 117 LTF; ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 138 III 374 consid. 4.3.2; arrêt 2C_112/2020 du 9 juin 2020 consid. 3.1).

2.4.2. En l'occurrence, l'instance précédente a refusé, par appréciation anticipée, la mise en oeuvre des preuves offertes par la recourante. Cette dernière n'expose en aucune manière en quoi l'appréciation anticipée effectuée par l'instance précédente serait arbitraire. A défaut de griefs motivés conformément aux exigences de l'art. 106 al. 2 LTF applicable par l'art. 117 LTF, le Tribunal fédéral ne peut par conséquent pas se saisir du grief de violation du droit d'être entendu.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'irrecevabilité du recours en matière de droit public et à celle du recours constitutionnel subsidiaire.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 1 et 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Les recours sont irrecevables.

Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

Le présent arrêt est communiqué à la mandataire de la recourante, au Service de la promotion, de l'économie et de l'innovation (SPEI), au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, ainsi qu'au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).

Lausanne, le 24 mars 2023

Au nom de la IIe Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : F. Aubry Girardin

Le Greffier : Dubey

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