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[AZA 3] 
1P.409/1999/bmt 
 
          I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG  
          ********************************** 
 
29. Februar 2000  
 
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der 
 
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,  
Ersatzrichter Meyer und Gerichtsschreiber Dreifuss. 
 
--------- 
 
In Sachen 
 
Politische Gemeinde Z ü r i c h, vertreten durch den  
Stadtrat, Beschwerdeführerin, 
 
gegen 
 
Heidi R e c h b e r g e r, Glärnischstrasse 13, Nieder-  
hasli, 
Erben Albert G o s s w e i l e r, nämlich:  
 
- Verena Buralli-Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich, 
- Anna Dickmann-Gossweiler, Grätzlistrasse 30, Opfikon, 
- Albert Gossweiler, Vrenikerstrasse 31c, Opfikon, 
- Ernst Gossweiler, Seebacherstrasse 84, Zürich, 
- Regula Schwarz-Gossweiler, Haldenstrasse 3B, Winkel, 
Hans W e t t s t e i n, Schwandenholzstrasse 64, Zürich,  
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwalt 
Dr. Peter M. Trautvetter, Nüschelerstrasse 35, Postfach 4173, 
Zürich, 
Baurekurskommission I des Kantons Z ü r i c h,  
Verwaltungsgericht des Kantons Z ü r i c h, 1. Abteilung  
der 1. Kammer, 
 
betreffend 
       Gemeindeautonomie (Einstellung des amtlichen 
      Quartierplanverfahrens Nr. 470/Seebacherstrasse), 
hat sich ergeben: 
 
A.-  
Heidi Rechberger, die Erben Albert Gossweiler und  
Hans Wettstein sind Eigentümer von Grundstücken im Gebiet 
"Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach. Am 25. September 1984 
ersuchte Heidi Rechberger den Stadtrat von Zürich um Ein- 
leitung eines Quartierplanverfahrens über das gemäss Zonen- 
plan von 1963/1969 der Wohnzone C zugeteilte Baugebiet zwi- 
schen Schulhaus Staudenbühl und Hürstholz. Am 6. November 
1985 wies der Stadtrat das Gesuch ab. 
 
       Am 28. November 1986 hob die Baurekurskommission I 
des Kantons Zürich den Entscheid des Stadtrats auf und lud 
ihn ein, das amtliche Quartierplanverfahren einzuleiten. 
Eine hiergegen erhobene Beschwerde der Politischen Gemeinde 
Zürich an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich blieb 
erfolglos. 
 
B.-  
Gestützt auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts  
beschloss der Stadtrat am 11. Mai 1988, über das Gebiet 
"zwischen Himmeristrasse, Flurweg Kat.Nr. 5594, SBB-Linie, 
östlicher Grenze von Grundstück Kat.Nr. 1159, Seebacher- 
strasse und Freihaltezonengrenze" das amtliche Quartierplan- 
verfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten. 
 
       Mit Beschluss vom 14. Juni 1989 sistierte der 
Stadtrat das Quartierplanverfahren. Zur Begründung führte 
er aus, der Entwurf für die neue Bau- und Zonenordnung (BZO) 
sehe für das Quartierplangebiet eine Freihaltezone vor. Ge- 
gen den Sistierungsbeschluss führte Heidi Rechberger erfolg- 
reich Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Zürich. Die- 
ser lud den Stadtrat mit Entscheid vom 29. November 1989 
ein, das Quartierplanverfahren fortzusetzen. 
       Am 5. Mai 1993 verfügte der Stadtrat die Fort- 
setzung des Quartierplanverfahrens. Gegen diese Verfügung 
erhob die Politische Gemeinde Zürich erfolglos Rekurs und 
Beschwerde bei der Baurekurskommission I und dem Verwal- 
tungsgericht des Kantons Zürich. In seinem Entscheid vom 
23. November 1994 erwog das Verwaltungsgericht, die zonen- 
planerischen Verhältnisse seien zwar nach wie vor ungeklärt; 
trotz dieser Unsicherheiten geböten die aussergewöhnlichen 
Verfahrensverzögerungen jedoch ein Fortsetzen des Quartier- 
planverfahrens. 
 
C.-  
Am 17. Mai 1992 beschlossen die Stimmberechtigten  
der Stadt Zürich eine neue BZO. Dabei wurde das Gebiet 
"Juch/Gugel/Anwandel" in Zürich-Seebach einer Freihaltezone 
zugeteilt. Gegen diesen Beschluss erhoben die betroffenen 
Grundeigentümer Rekurs bei der Baurekurskommission I des 
Kantons Zürich. Diese hiess die Rekurse, soweit die südlich 
der Seebacherstrasse gelegenen Grundstücke betreffend, gut 
und lud die Politische Gemeinde Zürich ein, eine Neuzonie- 
rung im Sinne ihrer Erwägungen vorzunehmen. Den von der 
Politischen Gemeinde Zürich hiergegen erhobenen Rekurs wies 
der Regierungsrat des Kantons Zürich am 13. März 1996 ab. 
 
       Am 16. September 1997 hiess das Bundesgericht eine 
staatsrechtliche Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich 
teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom 
13. März 1996 insoweit auf, als er die Politische Gemeinde 
Zürich anwies, auf den umstrittenen Parzellen anstelle einer 
Freihaltefläche eine Bauzone festzusetzen. 
 
D.-  
Mit Beschluss vom 14. Januar 1998 stellte der  
Stadtrat das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse 
erneut ein. Zur Begründung führte er aus, er beabsichtige, 
das umstrittene Gebiet der kommunalen Landwirtschaftszone 
zuzuweisen. Gegen den Einstellungsbeschluss erhoben Heidi 
Rechberger, die Erben Albert Gossweiler sowie Hans Wettstein 
erfolgreich Rekurs bei der Baurekurskommission I des Kantons 
Zürich. Diese hob den angefochtenen Beschluss am 30. Oktober 
1998 auf und forderte den Stadtrat von Zürich auf, das Quar- 
tierplanverfahren Nr. 470 fortzusetzen. 
 
       Auf Beschwerde der Politischen Gemeinde Zürich 
hin bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 
19. Mai 1999 den Entscheid der Baurekurskommission. Es er- 
wog, das Urteil des Bundesgerichts betreffend die zonenpla- 
nerische Behandlung der Parzellen "Gugel/Anwandel" habe zu 
keiner entscheidwesentlichen Veränderung der Situation ge- 
führt. Die im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 23. November 
1994 geäusserte Auffassung, wonach die betroffenen Grund- 
eigentümer einen Anspruch auf Fortsetzung des Quartierplan- 
verfahrens hätten, habe nach wie vor Gültigkeit. 
 
E.-  
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts führt  
die Politische Gemeinde Zürich mit Eingabe vom 7. Juli 1999 
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeinde- 
autonomie. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei 
aufzuheben; eventuell sei er insofern aufzuheben, als er 
auch den Eventualantrag auf Zulassung zumindest einer 
Sistierung des Quartierplanverfahrens abweise. 
 
       Heidi Rechberger, die Erben Gossweiler und Hans 
Wettstein beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, so- 
weit darauf eingetreten werden könne. Den gleichen Antrag 
stellt das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Die Bau- 
rekurskommission I beantragt, auf die Beschwerde sei nicht 
einzutreten. 
F.-  
Mit Schreiben vom 19. Juli 1999 teilt das Hoch-  
baudepartement der Stadt Zürich mit, der Stadtrat habe 
mit Beschluss Nr. 1777 vom 7. Juli 1999 den revidierten 
Zonenplan förmlich zuhanden des Gemeinderats verabschie- 
det. Der neue Planentwurf sehe die Zuweisung des stritti- 
gen Teils des Gebiets "Gugel/Anwandel" zur Landwirtschafts- 
zone vor. 
 
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:  
 
1.-  
a) Eine Gemeinde ist zur Erhebung einer staats-  
rechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie 
befugt, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid in ihrer 
Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt wird. 
Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich Autonomie zu- 
steht, ist keine Frage des Eintretens, sondern bildet Ge- 
genstand der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b 
S. 226; 119 Ia 285 E. 4a S. 294, je mit Hinweisen). 
 
       Die angefochtene Anweisung, das Quartierplanver- 
fahren fortzusetzen, ist für die Politische Gemeinde Zürich 
verbindlich. Es ist ihr verwehrt, das Verfahren einzustellen 
oder zu sistieren. Der Entscheid trifft sie daher in ihren 
hoheitlichen Befugnissen; die Autonomiebeschwerde ist zu- 
lässig. 
 
       b) Der angefochtene Entscheid schliesst das Quar- 
tierplanverfahren nicht ab, sondern bestätigt die Anweisung 
der Baurekurskommission I an die Politische Gemeinde Zürich, 
das Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse fortzu- 
setzen. Es handelt sich somit um einen Rückweisungs- und 
damit Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche 
Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4 aBV gemäss Art. 87 OG 
nur zulässig ist, wenn er für die Beschwerdeführerin einen 
nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge hat. Werden 
neben der Verletzung von Art. 4 aBV noch weitere Beschwerde- 
gründe vorgebracht, ist auf die Beschwerde einzutreten, so- 
fern die neben Art. 4 aBV angerufenen Beschwerdegründe nicht 
mit der Rüge wegen Verletzung von Art. 4 aBV zusammenfallen 
und nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sind 
(BGE 122 I 120 E. 2b; 116 Ia 181 E. 3, 221 E. 1d/aa, je mit 
Hinweisen). 
 
       Soweit die Beschwerdeführerin den behaupteten 
Verstoss gegen die Gemeindeautonomie damit begründet, das 
Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt willkürlich fest- 
gestellt und die §§ 16, 123, 124, 148, 149 und 346 des Ge- 
setzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das 
öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz; PBG) will- 
kürlich angewendet, fällt die Rüge der Verletzung der Ge- 
meindeautonomie mit der Rüge des Verstosses gegen Art. 4 aBV 
zusammen und hat keine selbständige Bedeutung (vgl. BGE 116 
Ia 221 E. 1d/aa S. 225 mit weiteren Hinweisen). Die daneben 
erhobene Rüge, das Verwaltungsgericht habe die Eigentums- 
garantie allzu weit zugunsten der Beschwerdegegner ausgelegt 
(vgl. BGE 114 Ia 168 E. 2a; 104 Ia 120 E. 2b), begründet die 
Beschwerdeführerin nicht weiter, weshalb diese im Lichte der 
Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde 
(vgl. dazu Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 125 I 71 E. 1c; 122 
I 70 E. 1c; 117 Ia 10 E. 4b; 114 Ia 315 E. 1b; 107 Ia 186 
E. b, je mit Hinweisen) offensichtlich unzulässig ist. Es 
ist daher zu prüfen, ob der angefochtene Entscheid für die 
Beschwerdeführerin einen nicht wieder gutzumachenden Nach- 
teil zur Folge hat. 
 
       aa) Nach der Praxis des Bundesgerichts kann ein 
nicht wieder gutzumachender Nachteil für eine Gemeinde dann 
vorliegen, wenn sie verpflichtet wird, im Sinne des Ent- 
scheids der kantonalen Behörde direkt eine neue, ihrer Auf- 
fassung widersprechende Anordnung zu treffen (BGE 116 Ia 221 
E. 1d/aa S. 225). 
 
       bb) Zwar verpflichtet der angefochtene Entscheid 
die Beschwerdeführerin dazu, gegen ihren Willen von einer 
Einstellung oder Sistierung des Quartierplanverfahrens ab- 
zusehen und die Planung fortzusetzen. Allerdings ist nicht 
ohne weiteres erkennbar, inwiefern ihr dadurch ein nicht 
wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 87 OG er- 
wachsen sollte. Gemäss § 177 Abs. 1 PBG sind die Kosten der 
Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des Quartier- 
plans samt Zins von den beteiligten Grundeigentümern im Ver- 
hältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu zahlen. Die 
Beschwerdeführerin erleidet daher durch die Fortsetzung des 
Quartierplanverfahrens so oder anders keinen finanziellen 
Nachteil. Sie hat denn auch gestützt auf § 177 Abs. 2 PBG 
bereits erste Teilzahlungen von den betroffenen Grundeigen- 
tümern eingefordert. Dass sie als Landeigentümerin selber 
auch kostenpflichtig werden könnte, ändert am Grundsatz der 
Schadloshaltung des planenden Gemeinwesens nichts. Die an 
das Grundeigentum geknüpfte Kostenpflicht hat mit den hier 
interessierenden Nachteilen der Gemeinde als Trägerin ho- 
heitlicher Gewalt nichts zu tun. 
 
       cc) Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil kann 
ferner nicht im Umstand gesehen werden, dass, wie die Be- 
schwerdeführerin behauptet, die Verpflichtung zur Fortset- 
zung des Quartierplanverfahrens zu einer Verzögerung anderer 
Planungsgeschäfte führe. Wie die Baurekurskommission zutref- 
fend festhält, können die Quartierplanarbeiten ohne weiteres 
auch extern vergeben werden. Dies scheint die Beschwerdefüh- 
rerin im Übrigen auch mindestens teilweise gemacht zu haben. 
       dd) Damit könnte ein die selbständige Anfechtung 
des Zwischenentscheids rechtfertigender Nachteil höchstens 
noch insofern vorliegen, als die Weiterführung des Quartier- 
planverfahrens das parallel laufende Verfahren der Zonen- 
planrevision aus der Sicht der Beschwerdeführerin ungünstig 
beeinflussen könnte. Auch dieser Nachteil erscheint jedoch 
fraglich, zumal die Beschwerdeführerin selber einräumt, dass 
die Weiterführung des Quartierplanverfahrens den Zonierungs- 
entscheid nicht präjudizieren dürfte. Die von ihr geltend 
gemachte Möglichkeit, dass künftige diesbezügliche Rechts- 
mittelverfahren durch die quartierplanrechtliche Situation 
faktisch beeinflusst werden könnten, erscheint als vage und 
ist kaum geeignet, einen nicht wieder gutzumachenden Nach- 
teil im Sinne von Art. 87 OG zu begründen. 
 
       ee) Die Frage des nicht wieder gutzumachenden Nach- 
teils braucht aber letztlich nicht abschliessend entschieden 
zu werden. Wie nachfolgend zu zeigen sein wird, vermag die 
Beschwerdeführerin mit ihren Argumenten auch materiell nicht 
durchzudringen. 
 
2.-  
a) Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom,  
wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, 
sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung 
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entschei- 
dungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann 
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommu- 
naler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spiel- 
raum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen 
Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt 
eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern 
lediglich im streitigen Bereich voraus (BGE 124 I 223 E. 2b 
S. 226 f.; 122 I 279 E. 8b S. 290; 120 Ia 203 E. 2a; 119 Ia 
285 E. 4b S. 294 f.). 
       b) Art. 48 der zürcherischen Kantonsverfassung 
räumt den Gemeinden das Recht ein, ihre Angelegenheiten 
innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetzen selb- 
ständig zu ordnen. Verfassungsmässige Schranken bei der 
Umschreibung der Gemeindeautonomie durch die kantonale 
Gesetzgebung sind für den hier betroffenen Bereich nicht 
ersichtlich und auch nicht vorgebracht. Die Autonomie der 
Beschwerdeführerin reicht deshalb so weit als dies die 
kantonale Gesetzgebung zum Planungs- und Baurecht zulässt. 
Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den 
Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und § 45 ff. PBG 
insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein weiter Gestal- 
tungsspielraum zu. Sie verfügen daher in diesem Bereich 
über Autonomie (BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 295; 117 Ia 352 
E. 4a S. 356; 112 Ia 281 E. 3b S. 282). Zu den in die 
Zuständigkeit der Gemeinden fallenden kommunalen Plänen 
(§ 2 lit. c PBG) gehören auch die im amtlichen Verfahren 
aufgestellten Quartierpläne (vgl. § 130 Abs. 1 PBG). Die 
Zürcher Gemeinden verfügen daher auch in diesem Bereich über 
einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Dieser erstreckt 
sich entgegen der Auffassung der Baurekurskommission I nicht 
nur auf den Inhalt der jeweiligen Planung, sondern auch auf 
Fragen prozessualer Natur, soweit diese - wie hier - mit dem 
Inhalt der Planung zusammenhängen. Gerade Entscheide betref- 
fend die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. § 148 
PBG), aber auch solche hinsichtlich dessen Einstellung oder 
Sistierung, werden oftmals von Überlegungen getragen, die 
sich von der weitgehend im Ermessen der Gemeinden stehenden 
Ausgestaltung der Planung nicht scharf trennen lassen. Wohl 
trifft es zu, dass die Voraussetzungen, unter denen ein 
Quartierplanverfahren einzuleiten bzw. die Einleitung eines 
solchen Verfahrens zu verweigern ist, vom kantonalen Recht 
geregelt werden. Innerhalb dieses Rahmens verbleibt den für 
die Einleitung bzw. Einstellung zuständigen Gemeinden aber 
ein Ermessensbereich, den die nachgeordneten Rechtsmittelbe- 
hörden zu respektieren haben. Die Beschwerdeführerin verfügt 
daher im vorliegenden Fall über eine relativ erhebliche Ent- 
scheidungsfreiheit im Sinne der bundesgerichtlichen Recht- 
sprechung. 
 
       c) Ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, 
kann sie sich mit staatsrechtlicher Beschwerde insbesondere 
dagegen wehren, dass eine kantonale Behörde in einem Rechts- 
mittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis 
überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnen- 
den kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen 
falsch anwendet. Dabei überprüft das Bundesgericht die An- 
wendung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht 
frei; die Anwendung des übrigen Rechts überprüft es dagegen, 
ebenso wie die Feststellung des rechtserheblichen Sachver- 
halts, nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 122 I 
279 E. 8c S. 291; 118 Ia 218 E. 3a S. 220). 
 
       d) Willkür liegt nach der Rechtsprechung des Bun- 
desgerichts nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung 
ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. 
Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen In- 
stanz nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit 
der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, 
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass 
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken 
zuwiderläuft (BGE 125 I 166 E. 2a; 125 II 10 E. 3a S. 15; 
129 E. 5b, je mit Hinweisen). 
 
3.-  
a) Das PBG enthält keine Regelung darüber, in wel-  
chen Fällen ein eingeleitetes Quartierplanverfahren entgegen 
dem Willen der Grundeigentümer eingestellt werden darf. Die 
Streitbeteiligten scheinen jedoch übereinstimmend - und wohl 
zu Recht - davon auszugehen, dass nach § 124 Abs. 1 PBG für 
eine Einleitung eines Quartierplanverfahrens grundsätzlich 
vorauszusetzen ist, dass das Quartierplangebiet in der Bau- 
zone liegt, und sich eine Einstellung dementsprechend grund- 
sätzlich rechtfertige, wenn diese Voraussetzung nicht mehr 
gegeben sei. 
 
       b) Ob das streitbetroffene Gebiet in einer Bau- 
zone im Sinne von § 124 Abs. 1 PBG liegt, ist vorliegend 
streitig. Das Verwaltungsgericht hat sich dazu indessen 
nicht geäussert und auf seine Praxis hingewiesen, wonach 
eine Quartierplanung gleichzeitig mit einer Revision der 
übergeordneten Nutzungsplanung zuzulassen sei, sofern ein 
Widerspruch nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich 
sei. Der Entscheid des Bundesgerichts vom 16. September 1997 
habe die zonenplanerische Behandlung des streitbetroffenen 
Gebiets nicht präjudiziert. Es sei durchaus denkbar, dass 
das Gebiet dereinst einer Nichtbauzone zugewiesen werde. Der 
gegenwärtige Antrag, das Gebiet einer Landwirtschaftszone 
zuzuweisen, sei allerdings umstritten, und es könne noch 
Jahre dauern, bis die definitive Zonierung des Gebiets fest- 
stehe. Unter diesen Umständen könne vorliegend offen blei- 
ben, ob heute die Möglichkeit, dass das Quartierplangebiet 
einer Nichtbauzone zugeteilt werde, grösser sei als im Zeit- 
punkt früherer Entscheide des Verwaltungsgerichts. Ange- 
sichts der vorliegenden aussergewöhnlichen Verzögerungen 
beim Erlass der übergeordneten Bau- und Zonenordnung, für 
welchen die im PBG gesetzte Frist seit rund 15 Jahren ver- 
strichen sei, hätten die Grundeigentümer, die sich seit rund 
27 Jahren um die Erschliessung ihrer Grundstücke bemühten, 
einen Anspruch auf Weiterführung der bereits begonnenen 
Quartierplanung. Eine weitere Verzögerung müssten sie nicht 
hinnehmen. 
 
       c) Die Beschwerdeführerin beanstandet die Praxis 
des Verwaltungsgerichts, dass eine Quartierplanung immer 
dann gleichzeitig mit einer Revision der übergeordneten 
Nutzungsplanung erfolgen dürfe, sofern ein Widerspruch zu 
dieser nicht in einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei, 
nicht grundsätzlich und stimmt ihr sogar ausdrücklich zu. 
Sie rügt indessen den Schluss des Verwaltungsgerichts, wo- 
nach ein Widerspruch zur Nutzungsplanung vorliegend nicht 
in erheblichem Masse wahrscheinlich sei, als willkürlich. 
Zu diesem Schluss sei das Verwaltungsgericht aufgrund einer 
unhaltbaren Würdigung des Bundesgerichtsentscheids vom 
16. September 1997 und damit einer willkürlichen Feststel- 
lung des rechtserheblichen Sachverhalts gekommen. Bei Lichte 
betrachtet habe das Bundesgericht entschieden, dass eine 
Zuweisung des umstrittenen Gebiets zu einer Nichtbauzone 
klar im Vordergrund stehe. Die Chancen für die Verwirkli- 
chung der von der Stadt seit jeher konsequent angestrebten 
Nichtbauzone seien daher im Vergleich zur Situation vor dem 
Bundesgerichtsurteil sprunghaft gestiegen und hätten sich 
konkretisiert. Diesem Wandel der Verhältnisse habe das Ver- 
waltungsgericht zu wenig Rechnung getragen und in willkürli- 
cher Weise angenommen, dass das Quartierplanverfahren vor- 
liegend durchgeführt werden dürfe und darüber hinaus sogar 
entschieden, dass das Verfahren durchgeführt werden müsse. 
Eine solche Pflicht lasse sich hier für die Planungsbehörde 
indessen weder aus dem PBG noch aus dem Grundsatz von Treu 
und Glauben ableiten, zumal sie die Zuteilung des Gebiets 
zur Nichtbauzone konsequent verfolgt habe und Verzögerungen 
bei der Nutzungsplanung wegen dagegen erhobenen Rechtsmit- 
teln nicht ihr angelastet werden dürften. 
 
       d) Das Verwaltungsgericht hat § 124 Abs. 1 PBG
der die Beschränkung des Quartierplans auf Bauzonen vor- 
sieht, dahingehend ausgelegt, dass die Ausarbeitung eines 
solchen Plans auch dann statthaft sei, wenn über die Zuge- 
hörigkeit des Gebiets zur Bauzone noch nicht rechtskräftig 
entschieden wurde. Diese Auffassung, welche auf der Überle- 
gung beruht, dass die Voraussetzungen von § 124 Abs. 1 PBG 
erst bei der Festsetzung des Plans gegeben sein müssen (vgl. 
hierzu § 158 PBG), ist verfassungsrechtlich unbedenklich und 
als solche wie bereits erwähnt nicht umstritten (vgl. vor- 
stehende E. 3c). Zwar mag es Fälle geben, in denen die Aus- 
arbeitung einer Quartierplanung parallel zur Zonenplanrevi- 
sion mit unnötigen Aufwendungen verbunden ist. Solange je- 
doch die Quartierplanbeteiligten mit einem solchen Vorgehen 
wie hier ausdrücklich oder zumindest stillschweigend einver- 
standen sind und eine Zuordnung zur Bauzone im Bereich des 
Möglichen liegt, ist dagegen rechtlich nichts einzuwenden. 
 
       e) Das Verwaltungsgericht ist vorliegend allerdings 
noch einen Schritt weiter gegangen. Es hat das Nebeneinander 
von Zonenplanrevision und Quartierplanverfahren nicht nur 
für zulässig erklärt, sondern der Beschwerdeführerin das 
gegenteilige Vorgehen, d.h. die Einstellung des Quartier- 
planverfahrens bis zum Abschluss der Zonenplanrevision, un- 
tersagt. Zur Begründung hat es auf den Umstand verwiesen, 
dass die betroffenen Grundeigentümer bei einem gestaffelten 
Vorgehen noch länger auf die bauliche Nutzung ihres Landes 
warten müssten als sie dies ohnehin bereits haben tun müs- 
sen. 
 
       Für eine solche aus der Sicht des planenden Ge- 
meinwesens einschneidende Auslegung enthält der Wortlaut der 
§§ 123 ff. PBG keine Anhaltspunkte. Es wäre daher wohl auch 
sachlich vertretbar gewesen, gegenteilig zu entscheiden und 
es ins Ermessen der Gemeinde zu stellen, ob sie ein angefan- 
genes Quartierplanverfahren, dessen Fortsetzung nach vorste- 
hender Praxis zulässig ist, weiterführen oder zunächst den 
Ausgang der Zonenplanrevision abwarten will. Geradezu will- 
kürlich ist die Auffassung des Verwaltungsgerichts aber 
nicht, zumal sie auf sachlichen Erwägungen beruht. Das 
Gericht hat entschieden, die Möglichkeit eines künftigen 
Widerspruchs eines Quartierplans zur übergeordneten Planung 
und der damit einhergehenden Nutzlosigkeit der Quartierpla- 
nung sei gegenüber dem Wunsch der Grundeigentümer auf Fort- 
setzung der Quartierplanung um so geringer zu gewichten, je 
länger es daure, bis die übergeordnete Planung rechtskräftig 
festgesetzt sei; eine Quartierplanung müsse auf Wunsch der 
Grundeigentümer jedenfalls dann fortgesetzt werden, wenn ein 
Widerspruch zur übergeordneten Nutzungsplanung nicht in 
einem erheblichen Grad wahrscheinlich sei und sich die über- 
geordnete Nutzungsplanung über eine lange Zeitdauer hinzie- 
he. Mit dieser Abgrenzung hat es auf sachliche Art einen 
Ausgleich zwischen den Interessen der bauwilligen Grund- 
eigentümer an einer möglichst raschen Nutzung ihres Landes 
und denjenigen des planenden Gemeinwesens an einem möglichst 
sparsamen Einsatz seiner Ressourcen vorgenommen. 
 
       Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 
kann nicht gesagt werden, die Übertragung dieser Kriterien 
auf den vorliegenden Sachverhalt sei willkürlich erfolgt. 
Zwar trifft es zu, dass die Zuweisung des Gebiets "Gugel/ 
Anwandel" zur Landwirtschaftszone eine ernsthafte und - rein 
planerisch - wohl sogar im Vordergrund stehende Möglichkeit 
darstellt. Das Bundesgericht hat in seinem Entscheid vom 
16. September 1997 jedoch bewusst und ausdrücklich davon 
abgesehen, eine solche Zonierung als einzig denkbare und 
rechtmässige Lösung zu bezeichnen. Vielmehr hat es entschie- 
den, der definitive Entscheid über die zonenplanerische Be- 
handlung sei Sache der dafür zuständigen kantonalen und vor 
allem kommunalen Behörden. Damit hat es zum Ausdruck ge- 
bracht, dass die Festsetzung einer anderen Zone jedenfalls 
nicht von vornherein ausgeschlossen sei. Vor diesem Hinter- 
grund ist es vertretbar, die Gefahr eines Widerspruchs als 
"in einem nicht erheblichen Grad" wahrscheinlich zu qualifi- 
zieren und gestützt darauf den Interessen der Grundeigentü- 
mer an einer beförderlichen Behandlung ihres Anliegens den 
Vorzug zu geben. Die Beschwerdegegner mussten in der Tat 
bereits seit sehr langer Zeit auf einen definitiven Ent- 
scheid über die Möglichkeiten zur baulichen Nutzung ihres 
Landes warten. Zudem musste die Beschwerdeführerin von den 
kantonalen Behörden bereits zweimal angehalten werden, das 
Quartierplanverfahren Nr. 470/Seebacherstrasse einzuleiten 
bzw. fortzusetzen. Hätten die kantonalen Behörden der Be- 
schwerdeführerin im vorliegenden Fall das Recht zugestanden, 
das Quartierplanverfahren einzustellen, so müsste dieses 
Verfahren im Falle einer definitiven Einzonung ein weiteres 
Mal neu eingeleitet werden. Dies wiederum hätte zur Folge, 
dass bis zur rechtskräftigen Festsetzung des Quartierplans 
nochmals viel Zeit vergehen könnte. 
 
       f) Zusammenfassend ist festzustellen, dass die 
verwaltungsgerichtliche Auslegung der §§ 123 ff. PBG auf 
sachlichen Kriterien beruht und in vertretbarer Weise den 
Interessen der Grundeigentümer an der Verhinderung weiterer 
Verfahrensverzögerungen Rechnung trägt. Zudem zeitigt sie 
für das Gemeinwesen keine schwerwiegenden Nachteile und hat 
keine präjudizierende Wirkung auf die laufende Nutzungspla- 
nung (vgl. Erwägung 1b oben). Ein Verstoss gegen das Will- 
kürverbot liegt unter diesen Umständen nicht vor. 
 
4.-  
a) Die Beschwerdeführerin beantragt in Form eines  
Eventualbegehrens, der angefochtene Entscheid sei wegen 
Verstosses gegen die Gemeindeautonomie insoweit aufzuheben, 
als er die Sistierung des Quartierplanverfahrens für unzu- 
lässig erkläre. Diesen Antrag begründet sie nicht näher. 
Insbesondere führt sie nicht aus, inwiefern die kantonalen 
Behörden ihre Prüfungsbefugnis überschritten oder allfällige 
das Institut der Sistierung betreffende kommunale, kantonale 
oder bundesrechtliche Normen falsch angewendet hätten. Auf 
das Eventualbegehren kann daher mangels ausreichender Be- 
gründung nicht eingetreten werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG
vgl. die Hinweise in E. 1b oben). Im Übrigen wäre, wie nach- 
folgend zu zeigen sein wird, das Eventualbegehren abzuwei- 
sen, falls es an die Hand genommen werden könnte. 
 
       b) Das prozessrechtliche Institut der Sistierung 
ist im PBG nicht geregelt. Auch das zürcherische Gesetz vom 
24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen 
(VRG), das im kommunalen Quartierplanverfahren subsidiär zur 
Anwendung gelangt (vgl. § 4 VRG), kennt keine entsprechende 
Vorschrift. Es greifen daher die unmittelbar aus der Verfas- 
sung abgeleiteten Grundsätze Platz, mit der Folge, dass eine 
Sistierung nur zulässig ist, wenn sie sich auf sachliche 
Gründe stützen lässt (  Lorenz Meyer, Das Rechtsverzögerungs-  
verbot nach Art. 4 BV, Diss. Bern 1982, S. 76 und 73 f.). Zu 
beachten ist zudem § 4a VRG, wonach die Verwaltungsbehörden 
bei ihnen eingeleitete Verfahren beförderlich zu behandeln 
und ohne Verzug für deren Erledigung zu sorgen haben. 
 
       c) Angesichts dieses Beschleunigungsgebots kann 
eine Verfahrenssistierung nur in sachlich begründeten Aus- 
nahmefällen Platz greifen. Solche Ausnahmegründe hat das 
Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall ohne Willkür ver- 
neinen dürfen. Es kann dazu auf die vorstehenden Erwägungen 
zur Einstellung des Quartierplanverfahrens verwiesen werden. 
Die Feststellung, das Verwaltungsgericht habe den Interessen 
der Grundeigentümer an einer Fortsetzung der Quartierplanung 
ohne Verletzung der Gemeindeautonomie Vorrang einräumen dür- 
fen, gilt auch für die Sistierung. 
 
5.-  
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf  
eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang sind 
keine Gerichtskosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die 
Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundes- 
gerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 
Abs. 2 OG). 
Demnach erkennt das Bundesgericht:  
 
1.-  
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen,  
soweit darauf einzutreten ist. 
 
2.-  
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.  
 
3.-  
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für  
das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu ent- 
schädigen. 
 
4.-  
Dieses Urteil wird den Parteien, der Baurekurs-  
kommission I und dem Verwaltungsgericht (1. Abteilung der 
1. Kammer) des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt. 
 
______________ 
 
 
Lausanne, 29. Februar 2000 
 
           
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung  
                                         
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS  
                       
Der Präsident:  
  
  
Der Gerichtsschreiber: