[AZA 7]
H 407/99 Ws
IVa Camera
composta dei giudici federali Borella, Rüedi, Gianella, supplente; Schäuble, cancelliere
Sentenza del 28 novembre 2000
nella causa
Ufficio federale delle assicurazioni sociali, Berna, ricorrente,
contro
S.________, opponente, rappresentato dall'avv. P.________,
e
Tribunale cantonale delle assicurazioni, Lugano
Fatti :
A.- a) Con decisione 23 giugno 1998 l'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino (in seguito: l'UAI) concesse a S.________, cittadino svizzero nato il 15 febbraio 1934 a S.________ (Italia) e ivi residente fino al 1° agosto 1972, una rendita semplice d'invalidità di fr. 1'498.- nonché una rendita completiva per la moglie di fr. 449.- mensili a partire dal 1° novembre 1997. Come elementi di computo della prestazione esso ritenne un reddito annuo medio di fr. 59'700.-, una durata di contribuzione di 33 anni e 11 mesi ed applicò la scala rendite 36.
L'interessato impugnò questa decisione dinanzi al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino mediante un ricorso per cui chiese che la prestazione d'invalidità venisse ricalcolata in base alla scala 44 e a un reddito annuo medio superiore a quello indicato. Invocando il principio della buona fede, egli evidenziò che l'UAI aveva ritenuto un periodo di contribuzione incompleto. Se era vero che i contributi all'assicurazione facoltativa AVS/AI per gli svizzeri all'estero non erano stati pagati sin dall'inizio, era altrettanto vero che il mancato versamento era da ricondurre a informazioni errate sulla possibilità di affiliarsi all'assicurazione medesima ricevute dal Consolato di G.________.
b) Successivamente la Cassa cantonale di compensazione AVS (in seguito: la Cassa), per decisione 22 febbraio 1999, emanata al compimento dei 65 anni di S.________, sostituì la rendita d'invalidità con una rendita di vecchiaia. All'assicurato venne in particolare riconosciuta, con effetto a partire dal 1° marzo 1999, una rendita semplice di fr. 1'513. - nonché una rendita completiva per la moglie di fr. 454. - mensili. La Cassa precisò che la prestazione era stata calcolata in base agli stessi elementi della precedente rendita d'invalidità.
L'interessato si aggravò nuovamente dinanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni sollevando le argomentazioni già sviluppate con il precedente gravame. In sostanza, egli chiese che gli venisse riconosciuta la prestazione AVS sulla base della scala di rendita massima.
B.- Con giudizio 12 ottobre 1999 l'adita autorità cantonale, congiunte le procedure, accolse i gravami e annullò le decisioni impugnate. I primi giudici, riferendosi alla copiosa documentazione presentata dall'insorgente e in applicazione del principio della probabilità preponderante nonché della tutela del principio della buona fede, ritennero che S.________ avesse sufficientemente reso verosimile il fatto che sia il Consolato di G.________ che il suo corrispondente, tale B.________, gli avevano fornito informazioni errate in merito all'affiliazione all'assicurazione facoltativa AVS/AI, portandolo a compiere scelte sbagliate che gli occasionarono un vuoto assicurativo rilevante.
C.- L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (in seguito: l'UFAS) ha interposto ricorso di diritto amministrativo a questa Corte. Chiede l'annullamento del giudizio cantonale con motivazioni di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
Nell'allegato di risposta S.________, rappresentato dall'avv. P.________, postula la reiezione del gravame, dopo averne preliminarmente eccepito la tempestività. L'UAI e la Cassa non si sono determinate.
Diritto :
1.- Controverse nel caso di specie sono prestazioni assicurative, per cui l'ambito del potere cognitivo del Tribunale federale delle assicurazioni non è limitato all'esame della violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, ma si estende anche all'esame dell'adeguatezza della decisione impugnata. La Corte in tal caso non è vincolata dall'accertamento di fatto operato dai primi giudici e può scostarsi dalle conclusioni delle parti, a loro vantaggio o pregiudizio (art. 132 OG; cognizione lata; DTF 121 V 366 consid. 1c, 120 V 448 consid. 2a/aa e sentenze ivi citate; cfr. pure DTF 122 V 136 consid. 1).
2.- In via preliminare va accertata la tempestività del ricorso di diritto amministrativo.
a) Secondo l'art. 106 cpv. 1 OG in relazione con l'art. 132 OG il ricorso di diritto amministrativo deve essere depositato presso il Tribunale federale delle assicurazioni entro 30 giorni dalla notificazione della decisione dell'istanza giurisdizionale di primo grado. Questo termine non può essere prorogato (art. 33 cpv. 1 in relazione con l'art. 135 OG). Nel computo dei termini non è compreso il giorno iniziale. Se l'ultimo giorno del termine è una domenica o un giorno riconosciuto come festivo dal diritto cantonale, il termine scade il primo giorno feriale seguente (
b) Nella fattispecie il giudizio cantonale è stato spedito all'UFAS venerdì 22 ottobre 1999, dove è pervenuto lunedì 25 ottobre 1999. Il termine di 30 giorni per presentare ricorso di diritto amministrativo ha pertanto iniziato a decorrere a partire dal 26 ottobre ed è scaduto il 24 novembre 1999. Orbene l'invio essendo stato consegnato alla
Posta il 24 novembre 1999, ne consegue la tempestività del gravame.
3.- Occorre ora esaminare se a S.________ debba essere riconosciuta una rendita d'invalidità, sostituita poi dalla rendita AVS, determinata sulla base di un periodo di contribuzione completo, in applicazione del principio della buona fede.
a) I primi giudici hanno stabilito che le lacune contributive dell'interessato, dal 1955 al 31 gennaio 1965, dovevano essere colmate in quanto egli aveva sufficientemente reso verosimile, malgrado non avesse potuto certificare con atti scritti quanto sostenuto verbalmente, la circostanza d'aver ricevuto da certo B.________ e dal Consolato di G.________ delle informazioni erronee sulla facoltà di poter aderire all'assicurazione facoltativa dei cittadini svizzeri all'estero.
b) L'UFAS è per contro dell'avviso che le argomentazioni sollevate da S.________ non sono idonee a dimostrarne la sua buona fede. Il ricorrente osserva che la documentazione agli atti permette d'avere un'interpretazione contraria a quella dei primi giudici se si tien conto che il fratello dell'interessato si era affiliato all'assicurazione facoltativa già a partire dal 1963 e che il Consolato di G.________, nel periodo entrante in linea di conto, aveva avuto parecchie affiliazioni all'AVS/AI, motivo per cui più che di errate informazioni si sarebbe in presenza di convinzioni personali. Esso evidenzia poi le diverse contraddizioni contenute nelle dichiarazioni di S.________, in particolare quando quest'ultimo asserisce che la sua famiglia poneva una fiducia incondizionata nei confronti di B.________, in quanto le relazioni dirette con il Consolato di G.________ - a causa della grande distanza da S.________ - erano pressoché impossibili, mentre in seguito afferma d'aver regolarmente avuto contatti importanti con il Consolato e i suoi funzionari e che le occasioni di incontro non mancavano. Il ricorrente conclude sostenendo che l'opponente frequentava regolarmente il Consolato per altre incombenze amministrative (passaporto e tassa militare) e che le attestazioni di altri cittadini svizzeri allegate dall'interessato vanno relativizzate, ritenuto che oltre a riferirsi a situazioni diverse (impossibilità di affiliazione per i casi nei quali la legge ne limitava l'accesso nonché impossibilità delle donne sposate il cui marito svizzero non desiderava affiliarsi), nessuna delle stesse concerne il Consolato di G.________.
4.- Per l'art. 7 cpv. 1 OAF, in relazione con l'art. 2 cpv. 1 LAVS, i cittadini svizzeri all'estero possono presentare la dichiarazione di partecipazione all'assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità il più tardi un anno dopo il compimento dei 50 anni.
Giova inoltre ricordare che le rendite ordinarie di vecchiaia sono assegnate in forma di rendite complete agli assicurati il cui periodo di contribuzione è completo (art. 29 cpv. 2 lett. a LAVS). Ricevono invece rendite parziali gli assicurati che hanno contribuito per un periodo incompleto (art. 29 cpv. 2 lett. b LAVS), ritenuto che la rendita parziale corrisponde a una frazione della rendita completa (art. 38 cpv. 1 LAVS).
Per il calcolo della frazione è determinante il rapporto arrotondato tra il numero degli anni interi di contribuzione dell'assicurato e quello degli assicurati della sua classe d'età, come pure delle modificazioni apportate ai tassi di contribuzione (art. 38 cpv. 2 LAVS).
Secondo l'art. 29bis cpv. 1 in relazione con l'art. 29ter cpv. 1 LAVS, il periodo di contribuzione è completo se, tra il 1° gennaio dell'anno susseguente a quello in cui l'assicurato ha compiuto i 20 anni e il 31 dicembre che precede l'insorgere del diritto alla rendita, egli ha pagato gli oneri sociali per lo stesso numero di anni degli assicurati della sua classe d'età.
a) Con il ricorso di diritto amministrativo l'UFAS sostiene che non può essere riconosciuta a S.________ una rendita completa, calcolata sulla base di un periodo assicurativo senza lacuna contributiva, in quanto i fatti allegati dall'interessato non presentano i presupposti necessari per l'applicazione del principio della buona fede.
Ora in materia di diritto amministrativo il principio della buona fede tutela la legittima fiducia dell'amministrato nei confronti dell'autorità amministrativa quando, assolte determinate condizioni, egli abbia agito conformemente alle istruzioni o alle dichiarazioni della stessa autorità.
Secondo la giurisprudenza di regola un'informazione erronea è vincolante quando l'autorità, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di persone determinate, era competente a rilasciarla, il cittadino non poteva riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato nel frattempo, fidente nell'informazione ricevuta egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF 121 V 66 consid. 2a e sentenze ivi citate).
b) Nel ricorso rivolto contro la decisione amministrativa riferita alla rendita d'invalidità S.________ ha asseverato che quando nel 1948 venne istituita l'assicurazione AVS egli aveva 14 anni e già allora a suo padre sarebbe stato sconsigliato da parte del Consolato svizzero di G.________ di aderire all'assicurazione medesima. Ha poi aggiunto di aver sempre lavorato nella ditta dei suoi genitori, entrambi cittadini svizzeri all'estero. Anch'egli si sarebbe interessato nel seguito, assieme al fratello maggiore e alle due sorelle, per l'AVS/AI, ma ancora qualche anno più tardi venne data sempre la stessa risposta dissuasiva dai collaboratori del Consolato.
S.________ ha successivamente modificato la sua tesi fattuale, sostituendo al Consolato tale B.________ - indicato quale persona di fiducia del Consolato per gli svizzeri residenti a S.________ - e asserendo di essersi sempre fidato delle informazioni di quest'ultimo. Egli ha precisato in sostanza di non aver mai interpellato direttamente il Consolato di G.________ sulla questione topica dell'assicurazione facoltativa, ma di aver attinto informazioni solo da B.________ perché negli anni 50 e 60 - ancora senza autostrade - ci volevano almeno 4-5 ore per andare con l'auto a G.________ e il viaggio in treno era ancora più lungo. L'interessato ha comunque ammesso che ogni due anni aveva dei contatti regolari con il Consolato per affari militari (tassa militare e congedo) e per i prolungamenti della durata del passaporto.
5.- I primi giudici e S.________ muovono dalla convinzione che è stato raggiunto il grado della verosimiglianza preponderante nell'accertamento del fatto che il Consolato di G.________, rispettivamente B.________ quale rappresentante del Consolato, abbiano dato all'interessato, nel periodo tra il 1955 e il 1965, informazioni erronee sulla possibilità di aderire all'assicurazione facoltativa AVS/AI, dimostratesi causali nella non affiliazione.
a) Come già rilevato in precedenza (cfr. consid. 4a), il principio della buona fede tutela la legittima fiducia dell'amministrato nei confronti dell'autorità amministrativa quando, assolte determinate condizioni, egli abbia agito conformemente alle istruzioni o alle dichiarazioni della stessa autorità. Oggetto della disputa giudiziale è sapere se S.________ abbia dimostrato che le prospettate dichiarazioni consolari gli siano state effettivamente formulate.
b) Il grado di prova richiesto è quello della verosimiglianza preponderante, secondo cui, nell'ambito delle assicurazioni sociali, si deve ammettere un fatto come provato quando il giusdicente è convinto della sua esistenza. Se la legge non prevede un grado di prova più elevato, è sufficiente, come nel caso di specie, quello della verosimiglianza preponderante. La semplice possibilità di un determinato fatto non soddisfa per contro le esigenze della prova. Il giudice deve seguire quella rappresentazione fattuale che ritiene essere la più verosimile tra i vari scenari possibili (DTF 125 V 195 consid. 2, 121 V 47 consid. 2a, 208 consid. 6b, 119 V 9 consid. 3c/aa).
c) Va in primo luogo rilevato che la documentazione versata agli atti da S.________, sulla quale fonda l'eliminazione della lacuna contributiva, è incentrata solo su dichiarazioni di parte. Egli ha sviluppato unicamente considerazioni soggettive e generiche, prive di riscontri probatori affidabili e riferite all'oggetto del contendere, inidonee a sostenere la sua tesi fondata sull'informazione errata fornitagli dal Consolato di G.________.
L'opponente poggia infatti il diritto alla sanatoria della sua lacuna contributiva su dichiarazioni di solidarietà rilasciate da persone, peraltro in massima parte nemmeno residenti nel circondario territoriale sottoposto al
Consolato di G.________, che sostengono di aver subito lo stesso trattamento di informazione carente. Esse attestano sia di aver chiesto informazioni verbali sulla facoltà di affiliarsi all'AVS - ricevendo risposta negativa - sia di non aver mai direttamente ricevuto ragguaglio alcuno dall'autorità competente.
I soli quattro casi riferiti al Consolato di G.________ sono quelli dei fratelli di S.________ e di W.________. O.________ ha il 22 ottobre 1998 affermato di essersi recata personalmente nel 1961 al Consolato, dove le avrebbero detto, a proposito dell'assicurazione facoltativa degli svizzeri all'estero, che per lei, quale donna senza attività lavorativa, nonerapossibileaderire. S.________hail12ottobreprecedentesostenutodiaveraderitoall'assicurazionemedesimasolamentenel1967perché purtroppo sarebbe stato informato male negli anni 50 da parte dei rappresentanti consolari di G.________. S.________, dal lato suo, ha il 17 ottobre 1998 dichiarato che le lacune contributive del padre, dei fratelli e delle sorelle erano state causate da malinformazioni ricevute dagli impiegati consolari a G.________. W.________ infine ha il 19 ottobre 1998 esposto di aver abitato a S.________ dal 1947 al 1954 e di non essere mai stato in tale periodo informato dal Consolato di G.________ sulle possibilità di aderire all'AVS.
d) I primi giudici hanno ritenuto in sostanza sufficienti alcune dichiarazioni apodittiche rese nell'ottobre 1998 dai tre fratelli S.________ e da W.________ su fatti intervenuti trenta/quarant'anni prima per concludere che tra il 1955 e il 1965 il Consolato di G.________ aveva dato informazioni verbali erronee a S.________ sulla possibilità di aderire all'assicurazione AVS.
Questa Corte non condivide tale avviso. Gli elementi probatori portati da S.________ si riducono a mere affermazioni incontrollabili, rese a distanza di decenni e tali da non consentire riscontri oggettivi. Di contro vi è il fatto, inconfutabile contrariamente a quanto sostiene S.________ nella risposta al gravame, che presso il Consolato di G.________ erano iscritti nel 1956 all'assicurazione AVS 376 persone e l'anno successivo 380 persone, cui sono però nel 1957 da aggiungere 74 nuove iscrizioni a seguito della novella legislativa. Inoltre, dal rapporto ispettivo 28 maggio 1958 emerge che il Consolato di G.________ era ben al corrente dei suoi doveri di gestione e di informazione in tema di assicurazione facoltativa, sivvero che non risultano censure di qualsivoglia natura. Alla stessa conclusione si giunge nei successivi rapporti ispettivi del 28 novembre 1961 e del 10 giugno 1967.
Non vi è quindi motivo per ritenere che il Consolato di G.________ non si sia correttamente determinato nei confronti di chi, come afferma S.________, chiedeva lumi sull'assicurazione AVS. Il grado di prova richiesto essendo quello della verosimiglianza preponderante, ne consegue che i fatti come emergono dagli atti sopra richiamati sono più convincenti di quattro dichiarazioni rilasciate a distanza di decenni, tre delle quali redatte da fratelli dell'interessato e la quarta già di per sé ininfluente.
e) Va pure evidenziato che l'opponente è ben lungi dall'essere credibile quando sostiene di aver creduto acriticamente a tale B.________ - commerciante svizzero asseritamente autorizzato ad agire quale persona di fiducia del Consolato - quando solo si ponga mente alla circostanza che egli aveva pure delle frequentazioni regolari con il Consolato di G.________, dove si recava per incombenze militari (tassa militare e congedi) e per il rinnovo della validità del passaporto e dove avrebbe potuto attingere informazioni di prima mano anche in materia assicurativa. A nulla sussidia poi asserire che occorrano 4-5 ore d'auto per raggiungere G.________ da S.________, atteso che l'indicazione temporale poteva essere giustificata nel primo dopoguerra, ma non nei periodi qui entranti in linea di conto.
Occorre inoltre rilevare che il fratello minore dell'interessato già nel 1963 si era affiliato facoltativamente all'AVS, mentre è solo nel gennaio 1965 che S.________ - dopo aver conosciuto la futura moglie - si era rivolto direttamente al Consolato, e non più ad B.________, non per chiedere lumi, ma per ricevere il formulario per l'iscrizione. Dal 1° febbraio 1965 egli iniziò a versare i contributi all'AVS. Nulla impediva all'opponente di richiedere a questo momento tutte le informazioni necessarie alla comprensione dei suoi diritti. Si fosse attivato in questo senso, avrebbe potuto richiedere se del caso, ossia se vi fossero stati errori da parte dei responsabili del Consolato, le indicazioni necessarie alla tutela dei suoi diritti. Non si può per contro attendere 33 anni per sostenere fatti non più controllabili. Va poi ricordato che non può essere seguita l'affermazione secondo cui i cittadini svizzeri residenti nella giurisdizione del Consolato di G.________ non fossero a conoscenza della procedura applicabile per l'iscrizione all'assicurazione facoltativa, atteso che, per costante giurisprudenza, nessuno può prevalersi dell'ignoranza della legge (DTF 124 V 220 consid. 2b/aa, 113 V 88 con riferimenti).
Ne consegue che il ricorso deve essere accolto, in quanto S.________ non ha dimostrato con il grado della verosimiglianza preponderante che l'autorità competente sia intervenuta in modo erroneo a suo danno, in violazione del principio della buona fede.
Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni
pronuncia :
I.Il ricorso di diritto amministrativo è accolto, il querelato giudizio 12 ottobre 1999 del Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino essendo annullato.
II.Non si percepiscono spese giudiziarie.
III. La presente sentenza sarà intimata alle parti, al Tribunale delle assicurazioni del Cantone Ticino, all'Ufficio dell'assicurazione invalidità del Cantone Ticino e alla Cassa cantonale di compensazione AVS.
Lucerna, 28 novembre 2000
In nome del
Tribunale federale delle assicurazioni
Il Presidente della IVa Camera:
Il Cancelliere: