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Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
 
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
 
Cause {T 7}
C 350/05
 
Arrêt du 3 mai 2006
Ire Chambre
 
Composition
Mmes et MM. les Juges Leuzinger, Présidente, Ferrari, Ursprung, Widmer et Frésard. Greffière : Mme Moser-Szeless
 
Parties
Secrétariat d'Etat à l'économie, Marché du travail et assurance-chômage, TCRV, Effingerstrasse 31, 3003 Berne, recourant,
 
contre
 
A.________, intimé,
 
Instance précédente
Tribunal administratif du canton de Vaud, Lausanne
 
(Jugement du 1er décembre 2005)
 
Faits:
A.
A.________, ressortissant suisse né en 1956, travaillait comme chauffeur et manutentionnaire au service de la Société X.________ depuis le 3 décembre 1990. L'employeur a résilié les rapports de travail pour le 31 octobre 2003, au motif que le salarié avait refusé une proposition d'un nouveau contrat de travail.
 
A.________ a alors quitté la Suisse le 27 décembre 2003 pour s'établir en Guinée-Bissau, où il avait l'intention d'exercer une activité indépendante. Lors de son départ, il a obtenu le versement en espèces de sa prestation de sortie de la prévoyance professionnelle. Il est revenu en Suisse en décembre 2004. Il s'est annoncé à l'assurance-chômage le 3 janvier 2005.
 
Par décision du 29 mars 2005, la Caisse cantonale vaudoise de chômage (ci-après : la caisse) a nié le droit à l'indemnité de chômage prétendue, au motif que durant le délai-cadre de cotisation (3 janvier 2003 au 2 janvier 2005), il justifiait d'une activité soumise à cotisation (au service de X.________) de 9 mois et 29,4 jours seulement.
 
Par écriture du 11 avril 2005, l'intéressé a formé opposition. Il a fait valoir qu'en quittant la Suisse, en décembre 2003, il avait exercé une activité indépendante en Guinée-Bissau. Cette activité avait débuté en 2004. Il avait alors exploité une entreprise de location de camions ainsi que de bus utilisés pour les transports publics. Il a expliqué qu'en octobre 2004, en raison de conflits armés qui s'étaient déroulés en Guinée-Bissau, ces véhicules avaient été réquisitionnés par l'armée locale. A la fin du conflit, les véhicules restitués étaient inutilisables et il était impossible de trouver des pièces de rechange. Il avait alors pris la décision de mettre fin à son activité indépendante à l'étranger pour revenir en Suisse.
 
Le 26 août 2005, la caisse a rejeté l'opposition. Elle a considéré que l'activité indépendante de l'assuré, dès lors qu'elle avait été exercée à l'étranger, ne pouvait pas justifier une prolongation du délai-cadre de cotisation.
B.
A.________ a recouru contre cette décision. Statuant le 1er décembre 2005, le Tribunal administratif du canton de Vaud a admis le recours. Il a annulé la décision sur opposition attaquée et renvoyé la cause à la caisse pour qu'elle complète l'instruction au sens des considérants.
C.
Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut à l'annulation du jugement cantonal et demande au tribunal de dire qu'une prolongation du délai-cadre de cotisation ne peut pas être accordée à l'assuré.
 
A.________ n'a pas répondu au recours. Quant à la caisse de chômage et l'Office régional de placement de l'ouest lausannois, ils s'en remettent à justice.
 
Considérant en droit:
1.
1.1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage si, entre autres conditions, il remplit les conditions relatives à la période de cotisation (art. 8 al. 1 let. e LACI). Selon l'art. 13 al. 1 LACI (dans sa version en vigueur depuis le 1er juillet 2003), celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9 al. 3 LACI), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Cette disposition se rapporte à l'obligation de cotiser et implique donc, par principe, l'exercice d'une activité soumise à cotisation en Suisse (ATF 131 V 224 consid. 2.1 et l'arrêt cité).
1.2 En l'espèce, il est constant qu'au moment où il s'est annoncé à l'assurance-chômage, le 3 janvier 2005, l'intimé ne pouvait pas se prévaloir d'une activité soumise à cotisation d'au moins une année au cours des deux années précédentes.
1.3 Par ailleurs, il n'est à juste titre pas contesté que l'intimé ne peut se prévaloir d'un motif de libération de la période de cotisation au sens de l'art. 14 al. 3 LACI.
2.
Sous le titre «Délais-cadres pour les assurés qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de l'assurance-chômage», l'art. 9a LACI, introduit lors de la troisième révision de la LACI, en vigueur depuis le 1er juillet 2003, a la teneur suivante:
«1Le délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher les prestations visées aux art. 71a à 71d est prolongé de deux ans aux conditions suivantes:
a. un délai-cadre d'indemnisation courait au moment où l'assuré a entrepris l'activité indépendante;
 
b. l'assuré ne peut pas justifier d'une période de cotisation suffisante au moment où il cesse cette activité et du fait de celle-ci.
2 Le délai-cadre de cotisation de l'assuré qui a entrepris une activité indépendante sans toucher de prestations est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum.
 
3 L'assuré ne peut toucher au total plus que le nombre maximum d'indemnités journalières fixé à l'art. 27.»
Cette disposition permet aux assurés qui se sont lancés dans une activité indépendante sans demander d'indemnités journalières au titre des art. 71a ss LACI de bénéficier, sous certaines conditions, d'une prolongation de deux ans au maximum du délai-cadre d'indemnisation ou du délai-cadre de cotisation.
 
Le premier alinéa vise le cas où le délai-cadre d'indemnisation court au moment où l'assuré débute son activité indépendante. Dans cette éventualité, le délai-cadre expire pendant l'exercice de cette activité (message concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage du 28 février 2001, FF 2001 2156; Boris Rubin, Assurance-chômage, droit fédéral, survol des mesures de crise cantonales, procédure, Delémont 2005, p. 95).
 
Quant au deuxième alinéa, il vise la situation où une prolongation du délai-cadre d'indemnisation n'entre pas en ligne de compte (aucun délai-cadre d'indemnisation n'étant ouvert). Le délai-cadre est prolongé de la durée de l'activité indépendante, mais de deux ans au maximum. De cette manière, les droits acquis avant l'exercice de l'activité indépendante sont préservés. Le but de cette disposition est d'éviter que l'assuré qui a exercé une activité indépendante soit pénalisé pour cette raison dans son droit à l'indemnité (message cité, ibidem ; Rubin, op. cit., p. 96).
3.
La question est de savoir si l'intimé peut se prévaloir de l'art. 9a al. 2 LACI, bien qu'il ait exercé une activité lucrative indépendante à l'étranger.
3.1 Les premiers juges invoquent, par analogie, l'art. 14 al. 3 LACI. Selon cette disposition, les Suisses de retour de l'étranger après un séjour de plus d'un an dans un pays non membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre échange (AELE), sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation pendant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activité salariée à l'étranger. Les premiers juges rappellent que le but de cette disposition est de protéger les personnes qui, en raison de l'exercice d'une activité professionnelle à l'étranger durant plus d'un an, ont été empêchées d'acquérir une période de cotisation suffisante. Selon eux, la situation de l'intimé est comparable. En effet, ce dernier ne peut justifier d'une activité totalisant au moins douze mois de cotisation, car il a exercé une activité professionnelle indépendante en Guinée-Bissau pendant un an dans les limites du délai-cadre. Il existe donc un lien de causalité entre le défaut d'exercice d'une activité soumise à cotisation et l'exercice d'une activité indépendante. Toujours selon la juridiction cantonale, il serait contraire à la systématique de la loi et au but de l'art. 9a al. 2 LACI de considérer qu'une telle activité exercée à l'étranger ne donne pas droit à la prolongation du délai-cadre de cotisation.
3.2 Le seco, pour sa part, se réfère à ses directives qui prévoient, relativement à l'art. 9a LACI, que l'assuré qui a exercé son activité indépendante à l'étranger n'a pas droit à la prolongation du délai-cadre d'indemnisation ou du délai-cadre de cotisation (directives relatives à la révision 2003 de la LACI et de l'OACI, point 1, p. 2 [Bulletin MT/AC 2003/3 du 15 septembre 2003]). Il fait valoir que, dans le cas d'une activité salariée exercée à l'étranger (art. 14 al. 3 LACI), il est demandé la preuve de l'exercice d'une activité correspondant à une activité soumise à cotisation au sens de l'art. 13 al. 1 LACI. Cette preuve consiste en général en l'attestation de l'employeur et la démonstration que les cotisations sociales prévues par la législation du pays concerné ont été versées, ou du moins déduites du salaire de l'intéressé. En revanche, toujours selon le seco, la preuve de l'existence d'une activité indépendante dépend exclusivement de l'inscription de l'assuré à une caisse de compensation AVS en tant qu'indépendant. Il n'existe pas dans le monde un système d'assurances sociales pour indépendants équivalent à celui existant en Suisse et utilisant des critères semblables en matière de définition de l'activité indépendante. Il n'est dès lors pas possible, sauf au prix d'efforts disproportionnés, de prendre en considération une activité indépendante à l'étranger.
4.
L'interprétation des premiers juges se heurte au but et à la systématique de la loi.
4.1 Tout d'abord, la délimitation entre travailleurs salariés et indépendants est en principe définie dans l'assurance-chômage en fonction du statut de cotisant selon le droit de l'AVS. Sous réserve de décisions manifestement erronées, les décisions de l'AVS en ce domaine ont un effet contraignant dans l'assurance-chômage (ATF 126 V 213 consid. 2a, 119 V 158 consid. 3a et les arrêts cités; cf. aussi ATF 117 V 4 consid. 4b; Rubin, op. cit., pp. 73 et 87). Lorsque la loi parle d'une activité indépendante, sans autre précision comme ici, on doit admettre qu'elle fait référence au statut de cotisant défini par la LAVS, ce qui implique un assujettissement à cette loi. Or, cette condition n'est pas remplie s'agissant d'une personne qui, comme en l'espèce, a exercé une activité lucrative à l'étranger. Pour cette raison déjà, une activité indépendante à l'étranger ne peut être assimilée à une activité indépendante au sens de l'art. 9a LACI.
4.2 D'autre part, comme on l'a vu, l'art. 9a LACI a pour but d'éviter que l'assuré soit pénalisé dans son droit à l'indemnité du fait de l'exercice de son activité indépendante. Plus généralement, il vise aussi, dans une certaine mesure tout au moins, à mettre sur un pied d'égalité les chômeurs qui entreprennent une activité indépendante sans l'aide de l'assurance et ceux qui se lancent dans une activité du même type avec le soutien de l'assurance et qui perçoivent les indemnités journalières visées aux art. 71a à 71d LACI. Ainsi, conformément à l'art. 71d LACI, quand l'assuré entreprend une activité indépendante à l'issue de la phase d'élaboration du projet, le délai-cadre pour l'octroi ultérieur d'éventuelles indemnités journalières est étendu à quatre ans (al. 2). L'art. 9a al. 1 LACI fait en quelque sorte pendant à cette disposition. Or, les indemnités accordées en application des art. 71a à 71d LACI ne sont versées que si l'assuré est domicilié en Suisse (cf. art. 8 let. c LACI), ce qui implique que l'activité indépendante y soit également exercée. Il n'y a pas lieu de traiter différemment les deux situations par une interprétation plus large, sous l'angle territorial, de la notion d'activité indépendante contenue à l'art. 9a LACI. De manière générale, l'assurance-chômage ne vise pas à inciter les assurés à exercer une activité indépendante à l'étranger, ni même à en favoriser indirectement l'exercice.
4.3 Enfin, comme on l'a également vu, l'obligation de cotiser pour satisfaire à l'exigence de la période minimale de cotisation d'une année implique l'exercice d'une activité salariée en Suisse. Par conséquent, le travailleur salarié qui abandonne son activité en Suisse pour exercer une activité dépendante à l'étranger ne bénéficie pas d'une prolongation de la période d'indemnisation ou de cotisation. De ce point de vue, il serait paradoxal qu'une personne ayant exercé une activité indépendante à l'étranger puisse bénéficier d'une prolongation d'un délai-cadre alors qu'un salarié dans la même situation - et pour lequel l'assurance-chômage a été conçue en priorité - ne pourrait pas prétendre une telle prolongation.
4.4 L'argumentation des premiers juges tirée de l'art. 14 al. 3 LACI ne justifie pas une autre solution. Cette disposition vise le cas particulier de la libération de la période de cotisation. Elle est applicable aux seuls salariés. On ne saurait la transposer hors de son contexte pour l'appliquer à des situations sans rapport aucun avec la libération de la période de cotisation et qui, de surcroît, concernent une catégorie de personnes qui, précisément, est exclue de son champ d'application.
4.5 Il faut certes réserver des situations où la prise en considération des périodes d'activité indépendante à l'étranger pourrait éventuellement découler de règles - non applicables en l'espèce - de droit international, en particulier de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) ou d'un règlement communautaire auquel cet accord fait référence. En l'espèce, on est en dehors d'une telle éventualité.
5.
Il suit de là que le recours est bien fondé.
 
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est admis et le jugement du Tribunal administratif du canton de Vaud du 1er décembre 2005 est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud, à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage et à l'Office régional de placement de l'ouest lausannois.
Lucerne, le 3 mai 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
 
La Présidente de la Ire Chambre: La Greffière:
 
 
 
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