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Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
 
Sozialversicherungsabteilung
des Bundesgerichts
 
Prozess {T 7}
U 410/04
 
Urteil vom 3. November 2006
I. Kammer
 
Besetzung
Präsidentin Leuzinger, Bundesrichter Ferrari, Ursprung, Bundesrichterin Widmer und Bundesrichter Frésard; Gerichtsschreiberin Hofer
 
Parteien
B.________, 1955, Ulmenstrasse 11, 4563 Gerlafingen, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher Dr. Charles Wick, Schwanengasse 8, 3011 Bern,
 
gegen
 
Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA), Fluhmattstrasse 1, 6004 Luzern, Beschwerdegegnerin
 
Vorinstanz
Versicherungsgericht des Kantons Solothurn, Solothurn
 
(Beschluss vom 12. Oktober 2004)
 
Sachverhalt:
A.
Der 1955 geborene B.________ war seit Juni 1992 in der J.________ AG als Dachdecker angestellt und damit bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) gegen die Folgen von Berufs- und Nichtberufsunfällen versichert. Am 5. September 2001 verletzte er sich bei einem Sturz von der Leiter an der linken Schulter. Die SUVA kam für die Folgen dieses Unfalles auf und erbrachte die gesetzlichen Leistungen. Mit Schreiben vom 13. Oktober 2003 ersuchte der Versi-cherte um Durchführung einer orthopädischen Begutachtung, mit welcher vorzugsweise eine Universitätsklinik zu beauftragen sei. Die SUVA lehnte dies am 27. Oktober 2003 ab mit der Begründung, im Bürgerspital X.________, der Rehaklinik Y.________, dem Universitätsspital Z.________ und durch verschiedene Kreisärzte seien orthopädische Untersuchungen vorgenommen worden, welche übereinstimmend zum Ergebnis geführt hätten, dass die geklagten Beschwerden nicht nachvollziehbar seien. Am 12. November 2003 verlangte B.________ erneut eine medizinische Begutachtung und im ablehnenden Fall eine anfechtbare Verfügung. Mit Verfügung vom 26. November 2003 eröffnete ihm die SUVA, dass eine weitere Begutachtung nicht notwendig sei. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung liess der Versicherte am 17. Dezember 2003 dagegen Einsprache erheben. Mit Einspracheentscheid vom 1. März 2004 trat die SUVA auf die Einsprache nicht ein mit der Begründung, es bestehe kein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der angefochtenen Verfügung.
B.
Beschwerdeweise liess B.________ geltend machen, die SUVA sei anzuweisen, das beantragte Gutachten einzuholen. Mit Entscheid vom 12. Oktober 2004 wies das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.
B.________ lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Antrag, der vorinstanzliche Entscheid sei aufzuheben und die SUVA sei anzuweisen, die Einsprache materiell zu behandeln.
 
Die SUVA schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Gesundheit verzichtet auf eine Vernehmlassung.
 
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen den Entscheid des kantonalen Versicherungsgerichts, welches den Nichteintretensentscheid der SUVA vom 1. März 2004 schützte.
1.1 Das kantonale Gericht hat erwogen, die Versicherungsträger seien nicht verpflichtet, die gegen die Verweigerung einer beantragten medizinischen Begutachtung erhobenen Einwendungen der versicherten Person in Verfügungsform zurückzuweisen. Vor Erlass der Leistungsverfügung mangle es am Rechtsschutzinteresse hinsichtlich der Beurteilung der Frage, ob eine weitere medizinische Begutachtung notwendig sei. Die Rüge der ungenügenden Abklärung des medizinischen Sachverhalts könne erst nach Erlass der Leistungsverfügung einsprache- oder beschwerdeweise vorgebracht werden. Die SUVA sei daher zu Recht auf die Einsprache nicht eingetreten.
1.2 Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, die Verweigerung der Durchführung eines Gutachtens habe stets in Verfügungsform zu ergehen. Dies entspreche auch der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts, wie sie insbesondere in SVR 2002 UV Nr. 10 S. 29 (Urteil S. vom 30. November 2001, U 338/99) zum Ausdruck komme.
2.
Am 1. Januar 2003 sind das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) vom 6. Oktober 2000 und die dazugehörige Verordnung vom 11. September 2002 in Kraft getreten. Dieses Gesetz koordiniert das Sozialversicherungsrecht des Bundes, indem es u.a. ein einheitliches Sozialversicherungsverfahren festlegt und die Rechtspflege regelt (Art. 1 Ingress und lit. b ATSG). Seine Bestimmungen sind auf die bundesrechtlich geregelten Sozialversicherungen anwendbar, wenn und soweit die einzelnen Sozialversicherungsgesetze es vorsehen (Art. 2 ATSG). Nach Art. 1 Abs. 1 Abs. 1 UVG sind die Bestimmungen des ATSG anwendbar, soweit das Unfallversicherungsgesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vorsieht.
3.
Gemäss Art. 43 Abs. 1 Satz 1 ATSG prüft der Versicherungsträger die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Laut Satz 1 derselben Bestimmung sind mündlich erteilte Auskünfte schriftlich festzuhalten. Im Rahmen der Beweiswürdigung ist das Beweismaterial zu gewichten und sodann zu entscheiden, welche medizinischen Unterlagen allenfalls noch beizuziehen und welche Abklärungen noch zu treffen sind. Beweise sind indessen nur über jene Tatsachen abzunehmen, die für die Entscheidung der Streitsache erheblich sind. Auf weitere Beweisvorkehren kann auch dann verzichtet werden, wenn der Sachverhalt, den eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist, wenn bereits Feststehendes bewiesen werden soll, wenn von vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine Abklärungen herbeizuführen vermag, oder wenn die Behörde den Sachverhalt gestützt auf ihre eigene Sachkenntnis oder jene ihrer fachkundigen Beamten zu würdigen vermag. Die versicherte Person hat von Bundesrechts wegen keinen formellen Anspruch auf Beizug eines versicherungsexternen Gutachtens, wenn Leistungsansprüche streitig sind. Erachtet der Sozialversicherer die rechtserheblichen tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen bei pflichtgemässer Beweiswürdigung als schlüssig, darf er das Abklärungsverfahren ohne Weiterungen, insbesondere ohne Beizug eines medizinischen Gutachtens, abschliessen (BGE 122 V 162 Erw. 1d).
4.
4.1 Laut Art. 49 Abs. 1 ATSG hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Gegen Verfügungen kann nach Art. 52 Abs. 1 ATSG innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen. Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann gemäss Art. 56 Abs. 1 ATSG Beschwerde erhoben werden.
4.2 Auch unter der Herrschaft des ATSG bildet im System der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege der Erlass einer Verfügung unabdingbare Sachurteilsvoraussetzung im nachfolgenden Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahren, ohne die auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden darf. Der Begriff der Verfügung bestimmt sich dabei mangels näherer Konkretisierung in Art. 49 Abs. 1 ATSG nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 VwVG (vgl. Art. 55 ATSG; BGE 132 V 98 Erw. 3.2 mit Hinweisen). Bei den in Art. 52 Abs. 1 2. Satzteil ATSG erwähnten prozess- und verfahrensleitenden Verfügungen handelt es sich um Zwischenverfügungen (BGE 131 V 46 Erw. 2.4). Wann Zwischenverfügungen zu erlassen sind, wird im ATSG nicht geregelt. Da sich der Verfügungsbegriff unter der Herrschaft des ATSG nach Massgabe von Art. 5 Abs. 1 VwVG definiert und Art. 55 Abs. 1 ATSG auf das Verwaltungsverfahrensgesetz verweist, soweit die in den Art. 27 bis 54 ATSG oder in den Einzelgesetzen enthaltenen Verfahrensbereiche nicht abschliessend geregelt sind, ist bezüglich dieser Frage auf das VwVG zurückzugreifen (BGE 132 V 106 Erw. 6.1).
4.3 Zu den Verfügungen gemäss Art. 5 Abs. 2 VwVG gehören Zwischenverfügungen im Sinne von Art. 45 VwVG, insbesondere über die Ablehnung von Beweisanerbieten (Art. 45 Abs. 2 lit. f VwVG). Weder das ATSG noch das gestützt auf Art. 55 Abs. 1 ATSG anwendbare VwVG schreiben jedoch den Erlass einer Zwischenverfügung zwingend vor, wenn einem Antrag auf Einholung eines medizinischen Gutachtens nicht entsprochen wird. Aus Art. 45 Abs. 1 und Abs. 2 lit. f VwVG ergibt sich lediglich, dass Zwischenverfügungen über die Ablehnung von Beweisanerbieten selbstständig anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Dies schliesst indessen nicht aus, dass der Versicherungsträger zusammen mit der Endverfügung über das Leistungsbegehren darüber befindet, ob die beantragte Expertise erforderlich und voraussichtlich geeignet ist, etwas zur Abklärung des medizinischen Sachverhalts beizutragen. Ein solches Vorgehen dürfte in der Praxis aufgrund des im Hinblick auf eine beförderliche Behandlung der Leistungsgesuche im Abklärungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot in im Zeitpunkt des Beweisantrages bereits liquiden Fällen die Regel sein.
5.
5.1 Erlässt der Sozialversicherer jedoch wie hier die SUVA mit der Verfügung vom 26. November 2003 in einem der Endverfügung vorangehenden Verfahren eine Zwischenverfügung zur Frage, ob der beantragten medizinischen Begutachtung stattzugeben sei, ist diese selbstständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 und Abs. 2 lit. f VwVG).
5.2 Die Voraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils muss auch erfüllt sein für die Anfechtung von Zwischenverfügungen über die Ablehnung von Beweisanerbieten, woran nichts ändert, dass diese in Art. 45 Abs. 2 lit. f OG ausdrücklich erwähnt sind (grundlegend BGE 98 Ib 283 Erw. 3; vgl. auch BGE 127 II 136 Erw. 2a, 122 II 213 Erw. 1c, je mit Hinweisen). Mit der Beschränkung der Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen soll verhindert werden, dass die Gerichte Anordnungen überprüfen müssen, die durch einen günstigen Endentscheid für die betroffene Person jeden Nachteil verlieren; die Gerichte sollen sich in der Regel nur einmal mit einer bestimmten Streitsache befassen müssen (BGE 116 Ib 344 347 Erw. 2c). Dafür, ob ein Gericht schon vor Abschluss des Verfahrens soll angerufen werden können, sind insbesondere auch Überlegungen der Prozessökonomie und der Zweckmässigkeit von Bedeutung. Dabei ist eine separate Anfechtung nicht für jede Art von Zwischenverfügungen gerechtfertigt. Zwischenverfügungen über die (umstrittene) Zuständigkeit einer Instanz oder über Ausstandsbegehren sollen grundsätzlich selbstständig angefochten werden können (Urteil X. vom 17. März 2005, 2A. 149/2005, mit Hinweis auf Art. 87 Abs. 1 OG für das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, wo ansonsten die Anfechtung von Zwischenverfügungen nur mit grosser Zurückhaltung zugelassen wird). Anders verhält es sich bei Zwischenverfügungen über die Ablehnung von Beweisanträgen. Ob mit einem solchen Entscheid das rechtliche Gehör verletzt wird, hängt im Wesentlichen von einer antizipierten Beweiswürdigung ab, was letztlich bereits eine recht weitgehende Auseinandersetzung mit den im Hinblick auf den Endentscheid massgebenden Fragen erfordert (vgl. BGE 98 Ib 286 Erw. 3). Mit einer Anfechtung soll darum regelmässig bis zum Vorliegen des Endentscheids zugewartet werden. Dies ist der betroffenen Person umso mehr zumutbar, als es auch ihr leichter fällt, bei Kenntnis der vollständigen Erwägungen des Endentscheids wirksam die zur Ablehnung des Beweisantrages führende antizipierende Beweiswürdigung zu beanstanden. Nach der Rechtsprechung ist daher die Beschwerde gegen Beweisanträge ablehnende Zwischenverfügungen unabhängig von der Endverfügung nur zulässig, wenn die Beweise gefährdet erscheinen und sie erhebliche, bisher noch nicht geklärte Umstände betreffen (ZAK 1988 S. 524; Urteil S. vom 29. November 2005, I 757/05).
6.
6.1 Es besteht kein Grund zur Annahme, die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Beweiserhebungen seien gefährdet, etwa durch eine wesentliche Änderung des Gesundheitszustandes. Der Versicherte macht keine Gründe geltend, noch sind solche aufgrund der Akten ersichtlich, die eine sofortige Ergänzung der verschiedenen von der SUVA eingeholten medizinischen Unterlagen nahe legen würde. Zudem kann die Weigerung, ein medizinisches Gutachten anzuordnen, auch noch in einem gegen die Verfügung über das Leistungsbegehren gerichteten Rechtsmittel geltend gemacht werden. Somit fehlt es an einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil an der Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung vom 26. November 2003.
6.2 Da gegen prozess- und verfahrensleitende Verfügungen keine Einsprachemöglichkeit gegeben ist (Art. 52 Abs. 1 Satz 2 ATSG), hätte darüber nicht die SUVA, sondern gestützt auf Art. 56 Abs. 1 ATSG das kantonale Sozialversicherungsgericht befinden müssen. Daran ändert die auf Einsprache lautende Rechtsmittelbelehrung in der Verfügung vom 26. November 2003 nichts. Eine falsche Rechtsmittelbelehrung vermag eine nicht vorgesehene Rechtsmittelzuständigkeit nicht zu begründen (BGE 92 I 77 Erw. 2a; 129 III 89 Erw. 2.1; 129 IV 200 Erw. 1.5; ZAK 1985 S. 234 Erw. 2). Zur Beurteilung der Frage, ob ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gegen sei, war die SUVA somit nicht zuständig. Sie hätte daher die Eingabe vom 17. Dezember 2003 als Beschwerde an das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn überweisen und das Nichteintreten damit begründen müssen, dass gar keine Einsprachemöglichkeit gegeben sei. Das kantonale Gericht seinerseits hätte die Eingabe vom 17. Dezember 2003 in der Folge als Beschwerde behandeln müssen und darauf mangels eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht eintreten dürfen.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
 
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen. Dispositiv-Ziffer 1 des Entscheids des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn vom 12. Oktober 2004 wird aufgehoben mit der Feststellung, dass auf die Beschwerde vom 17. Dezember 2003 nicht einzutreten und der Einspracheentscheid vom 1. März 2004 aufzuheben ist.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Gesundheit zugestellt.
Luzern, 3. November 2006
Im Namen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts
 
Die Präsidentin der I. Kammer: Die Gerichtsschreiberin:
 
 
 
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