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Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
 
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
 
Cause
{T 7}
C 240/02
 
Arrêt du 7 mai 2004
Ire Chambre
 
Composition
MM. les Juges Borella, Président, Lustenberger, Schön, Ursprung et Frésard. Greffier : M. Berthoud
 
Parties
B.________, recourante,
 
contre
 
Caisse publique cantonale valaisanne de chômage, place du Midi 40, 1951 Sion, intimée
 
Instance précédente
Commission cantonale de recours en matière de chômage, Sion
 
(Jugement du 16 mai 2002)
 
Faits :
A.
Les époux B.________ se sont séparés au mois de juillet 2000, après 35 années de vie commune. Leurs relations ont été réglées par une ordonnance de mesures protectrices de l'union conjugale du 28 juillet 2000. Selon les modalités prévues, l'épouse a conservé le logement familial. Le mari devait verser une contribution mensuelle de 2'500 fr. en faveur de son épouse plus une contribution de 700 fr. par mois pour l'enfant R.________, issu de l'union conjugale et né le 21 mai 1982.
 
Au mois d'août 2000, B.________ s'est annoncée à l'assurance-chômage en indiquant qu'elle recherchait une activité de thérapeute à plein temps. Par décision du 12 septembre 2000, la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage a nié le droit de la requérante à une indemnité à partir du 17 août 2000. Elle a considéré que l'intéressée n'avait pas exercé, durant six mois au moins, une activité soumise à cotisation. En outre, aucune période éducative ne pouvait entrer en considération dans le calcul de la période de cotisation. Enfin, la requérante ne pouvait pas non plus être libérée des conditions relatives à la période de cotisation, attendu qu'elle disposait d'un revenu de l'ordre de 4'000 fr. par mois, de sorte que la prise d'un emploi n'était pas justifiée par un besoin financier.
B.
Par jugement du 16 mai 2002, la Commission cantonale valaisanne de recours en matière de chômage a rejeté le recours formé contre cette décision par B.________.
C.
B.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel elle conclut à l'allocation d'indemnités de chômage pour la période du 17 août 2000 au 31 mars 2001. La caisse intimée et le Secrétariat d'état à l'économie (seco) renoncent à se déterminer. La commission de recours a présenté des observations et a proposé, implicitement, de rejeter le recours.
D.
La Ire Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu une audience ouverte aux parties, le 7 mai 2004, à l'issue de laquelle le dispositif qui suit a été adopté.
Considérant en droit :
1.
Le juge des assurances sociales n'a pas à prendre en considération les modifications du droit ou de l'état de fait postérieures à la date déterminante de la décision litigieuse du 12 septembre 2000 (ATF 129 V 4 consid. 1.2 et les références). Pour ce motif, les dispositions légales applicables dans le cas d'espèce sont mentionnées dans les considérants qui suivent dans leur teneur en vigueur à cette date-là.
2.
Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. e LACI, l'assuré a droit à une indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites du délai-cadre applicable à la période de cotisation (c'est-à-dire deux ans avant le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies [art. 9 al. 3 LACI]), a exercé durant six mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation. Il est constant, en l'espèce, que la recourante, durant ce délai-cadre, n'a pas réalisé un gain suffisant pour être pris en considération au titre de période de cotisation au sens de l'art. 13 al. 1 LACI (art. 23 al. 1 LACI en corrélation avec l'art. 40 OACI).
3.
Selon l'art. 13 al. 2bis LACI, les périodes durant lesquelles l'assuré s'est consacré à l'éducation d'enfants de moins de seize ans, et n'a, de ce fait, pas exercé d'activité soumise à cotisation, comptent comme périodes de cotisation, lorsque l'assuré est contraint, par nécessité économique, de reprendre une activité salariée à l'issue d'une période éducative. En l'occurrence, la recourante ne peut pas être mise au bénéfice de cette disposition, attendu que son fils cadet a atteint l'âge de seize ans révolus le 21 mai 1998, soit avant le début du délai-cadre relatif à la période de cotisation (17 août 1998).
4.
Il convient d'examiner si la recourante peut se prévaloir d'un motif de libération prévu à l'art. 14 al. 2 LACI. D'après cette disposition, sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, par suite de séparation de corps ou de divorce, d'invalidité ou de mort de leur conjoint ou pour des raisons semblables ou pour cause de suppression de leur rente d'invalidité, sont contraintes d'exercer une activité salariée ou de l'étendre; cette règle ne s'applique pas lorsque l'événement en question remonte à plus d'une année. Un motif de libération peut aussi être invoqué en cas de séparation de fait (DTA 2002 p. 176 consid. 1b; SVR 2000 ALV n° 15 p. 41 consid. 5b).
 
L'art. 14 al. 2 LACI vise à favoriser les personnes qui, en raison de certains événements, se trouvent soudainement confrontées à une situation qui est de nature à mettre en péril leurs moyens d'existence. Son application suppose un lien de causalité entre le motif de libération (en l'occurrence la séparation) et la nécessité de prendre ou d'augmenter une activité lucrative dépendante. La preuve stricte de la causalité, dans une acception scientifique, ne doit pas être exigée; l'existence d'un lien de causalité doit déjà être admise lorsqu'il apparaît crédible et compréhensible que l'événement en question est à l'origine de la décision du conjoint d'exercer une activité salariée ou de l'étendre (ATF 125 V 125 consid. 2a, 121 V 344 consid. 5c/bb; DTA 2002 p. 176 consid. 2).
4.1 Les premiers juges retiennent que la recourante obtient de son mari pour elle et pour son fils des contributions d'entretien pour un montant de 3'200 fr. par mois, auxquelles s'ajoutent les allocations familiales en faveur de l'enfant. D'autre part, elle exerce une activité lucrative indépendante qui lui rapporterait environ 600 fr. par mois. Dans de telles conditions, on doit admettre que la séparation n'engendre pas des difficultés économiques telles qu'elles rendraient nécessaire la prise par l'assurée d'une activité lucrative. Pour ce motif, le refus de la caisse est justifié.
 
De son côté, la recourante fait valoir que les revenus de son activité indépendante (cours de gymnastique) lui ont procuré un revenu mensuel variant entre 208 fr. et 390 fr. entre septembre 2000 et février 2001. A cela s'ajoute un revenu annuel brut de 1'350 fr. pour des cours donnés à l'école U.________. Elle soutient que c'est en raison de ses difficultés financières qu'elle est obligée de reprendre une activité professionnelle.
4.2 A ce jour, le Tribunal fédéral des assurances ne s'est pas prononcé de manière définitive sur la situation de besoin justifiant la reprise d'une activité lucrative dans le cas de l'art. 14 al. 2 LACI. Il a écarté le critère du minimum vital selon le droit des poursuites. Dans l'arrêt S. du 6 juin 1998, publié dans la SVR 1999 ALV n° 14 p. 33, il a envisagé deux limites supérieures possibles au-delà desquelles la situation de besoin peut être niée :
 
On peut tout d'abord se référer aux montants forfaitaires pris en compte au titre de gain assuré pour les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation (art. 23 al. 2 LACI); selon la formation de l'assuré, ceux-ci s'élèvent à 153 fr., 127 fr. ou 102 fr. par jour (art. 41 al. 1 OACI). Convertis en gain mensuel (art. 40a OACI), ils représentent une perte de gain hypothétique pour ces personnes de 3'321 fr., 2'756 fr. ou 2'214 fr.
 
L'autre méthode envisagée consiste à se référer à la réglementation prévue pour l'application de l'art. 13 al. 2bis LACI. A ce propos, l'art. 13 al. 2ter LACI stipule qu'il y a nécessité économique lorsque le revenu considéré de l'assuré et celui de son conjoint n'atteignent pas une limite fixée par le Conseil fédéral; le Conseil fédéral détermine la part de la fortune à prendre en considération. En exécution de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté l'art. 11b OACI. D'après l'alinéa 1er de cette disposition, l'assuré peut se prévaloir de l'art. 13 al. 2bis LACI lorsque la somme du revenu et de la fortune à prendre en considération représente moins de 35 pour cent du gain maximum assuré tel qu'il est défini à l'art. 23 al. 1 LACI. Depuis le 1er janvier 2000, le montant maximum du gain assuré s'élève à 8'900 fr. par mois (art. 22 al. 1 OLAA, dans sa nouvelle teneur selon le chiffre I de l'ordonnance du 28 septembre 1998 [RO 1998 2588]). Le pourcentage de 35 pour cent est majoré de dix pour cent si l'assuré est marié (art. 11b al. 1 let. a OACI); il est encore majoré de 10 pour cent pour le premier enfant et de 5 pour cent pour chaque enfant suivant pour lequel l'assuré a une obligation d'entretien, mais de 30 pour cent au maximum (art. 11b al. 1 let. b OACI). L'art. 11b al. 2 OACI règle la prise en compte de la fortune.
4.3 Il y a lieu de constater une certaine similitude dans les buts respectifs de protection sociale des art. 13 al. 2bis LACI et 14 al. 2 LACI. L'introduction de l'art. 13 al. 2bis dans la LACI, à l'occasion de la deuxième révision partielle de la LACI du 29 novembre 1993, se justifiait par la considération que la protection sociale est plus étendue pour les personnes exerçant une activité professionnelle que pour les personnes qui ont renoncé à une telle activité pour se consacrer à l'éducation des enfants. Bien qu'ayant une valeur économique importante, cette dernière activité n'est pas rémunérée. Etant donné qu'elle n'est pas soumise à cotisation et que, de surcroît, il n'y a pas de possibilité d'affiliation facultative en matière d'assurance-chômage, il existait ainsi une lacune dans la protection sociale. La prise en compte du temps consacré à l'éducation comme période de cotisation permettait de combler cette lacune (voir à ce sujet FF 1994 I 356; cf. aussi ATF 128 V 184 consid. 2a). Dans le cas de l'art. 13 al. 2bis LACI, l'assuré est donc contraint, par nécessité économique, de reprendre une activité salariée après une période éducative qui l'empêchait d'exercer une semblable activité. Dans l'éventualité visée par l'art. 14 al. 2 LACI, c'est, principalement, la perte du statut de conjoint qui induit la nécessité d'étendre ou de reprendre une activité professionnelle.
 
Malgré le but social analogue qui est à la base de ces deux dispositions légales et bien que celles-ci impliquent toutes deux le besoin économique de prendre une activité professionnelle à l'extérieur (ou de l'étendre), il ne se justifie pas, pour l'application de l'art. 14 al. 2 LACI, de se référer aux pourcentages figurant à l'art. 11b al. 1 OACI. En effet, les revenus du conjoint sont pris en compte quand il s'agit d'appliquer l'art. 13 al. 2bis LACI. Par exemple pour un couple avec un enfant le revenu du ménage ne doit pas dépasser 4'895 fr. par mois. Or, dans le cas de l'art. 14 al. 2 LACI, les revenus du conjoint ne sont le cas échéant pas pris en compte, puisque la nécessité de prendre ou d'étendre une activité professionnelle est due, précisément et en règle ordinaire, à la séparation (divorce, séparation de corps ou de fait) ou au décès du conjoint. Du point de vue économique, les situations à comparer ne sont donc pas semblables. En outre, dans certains cas, la limite fixée à l'art. 11b OACI peut se révéler trop basse. Comme on l'a vu, l'art. 14 al. 2 LACI se rapporte à des situations où l'assuré se trouve soudainement plongé dans une situation imprévue qui l'oblige à prendre rapidement des dispositions nouvelles (voir également à ce sujet Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in SBVR, Soziale Sicherheit, ch. 200; Gerhards, Kommentar zur Arbeitslosenversicherung, note 33 ad art. 14 LACI). En pareille situation, il arrive fréquemment, en raison justement de la soudaineté et de l'imprévisibilité de l'événement considéré, que la personne qui se prévaut de l'art. 14 al. 2 LACI ait à supporter temporairement des charges fixes que n'aurait pas à assumer une personne vivant seule. Tel peut être le cas, par exemple, du loyer correspondant à la jouissance de l'appartement des époux et qui est plus élevé que le logement dont le conjoint devrait se contenter compte tenu des circonstances nouvelles. Dans sa circulaire relative à l'indemnité de chômage, le seco indique d'ailleurs que la notion de contrainte au sens de l'art. 14 al. 2 LACI ne correspond pas à la définition de la nécessité économique visée par l'art. 13 al. 2ter LACI, en raison des situations particulières à considérer et du but de protection sociale de la norme; aussi bien le seco prescrit-il aux caisses de chômage d'apprécier ces situations de manière plus large (ch. B137 de ladite circulaire). Mais il faut aussi voir qu'à l'inverse, la limite de revenu calculée selon l'art. 11b OACI peut se révéler, selon les cas, trop élevée, par exemple en l'absence de dépenses effectives pour le logement et quand on peut admettre que les contributions versées par l'autre conjoint suffisent à l'entretien du bénéficiaire (cf. Gerhards, op. cit., note 41 ad art. 14 LACI).
 
Pour les mêmes motifs, la prise en compte des montants forfaitaires fixés comme gain assuré pour les personnes qui sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation (art. 41 OACI) ne peuvent pas non plus être pris en considération dans le présent contexte. Au demeurant, comme on l'a vu, les montants forfaitaires sont établis en fonction du niveau de formation des personnes concernées. Or, le besoin économique au sens de l'art. 14 al. 2 LACI ne saurait guère varier en fonction de ce critère.
4.4 De manière générale, il y a lieu de constater que la notion de «raisons semblables» au sens de l'art. 14 al. 2 LACI n'a, à dessein, pas été précisée par le législateur, afin de laisser aux organes d'application de cette disposition la souplesse requise par la diversité des situations de l'existence (ATF 121 V 343 consid. 5c/aa et les références). Il convient d'appliquer cette même souplesse pour apprécier la notion de nécessité économique au sens de l'art. 14 al. 2 LACI, en tenant compte des circonstances concrètes du cas d'espèce. D'autre part, comme on l'a vu, la personne assurée - le plus souvent une femme mariée - n'a pas à prouver de manière stricte la causalité entre un état de besoin et la nécessité de prendre ou d'augmenter une activité lucrative : il suffit qu'il apparaisse crédible et compréhensible que l'événement se fonde sur une raison indiquée à l'art. 14 al. 2 LACI. Appliquer un schématisme rigoureux concrétisé par des limites de revenus ou des montants forfaitaires déterminés serait difficilement conciliable avec l'absence d'exigence d'une preuve stricte. Dans ces conditions, il convient bien plutôt, pour évaluer cette nécessité, d'examiner s'il existe un équilibre entre les revenus (y compris les revenus de la fortune) et les dépenses courantes fixes (dans ce sens : Béatrice Despland, Responsabilités familiales et assurance-chômage - une contradiction ? Bâle 2001, p. 43 ch. 152; cf. également Gerhards, op. cit., note 37 ad art. 14 LACI). On tiendra également compte de manière appropriée de la fortune disponible (voir à ce sujet SVR 1999 ALV no 14 p. 35 consid. 7b). S'il apparaît que la personne n'est pas à même de faire face à ses obligations à court et moyen terme on doit constater que la décision de reprendre ou d'étendre une activité se fonde sur une des raisons mentionnées à l'art. 14 al. 2 LACI et admettre, en conséquence, l'existence d'un motif de libération.
4.5 En l'espèce, la recourante ne dispose pas d'une fortune significative qui puisse être prise en considération. Elle est certes propriétaire d'un chalet sis dans un pâturage («mayen»), hérité semble-t-il de ses parents et dont la valeur fiscale s'élève à 67'155 fr. Ce chalet est grevé d'une hypothèque pour laquelle la recourante supporte une charge d'intérêts. Rien ne permet de penser que cet immeuble aurait pu être réalisé à court terme et avec profit au moment où la recourante s'est annoncée à l'assurance chômage.
 
Les contributions alimentaires versées à la recourante représentent au total 3'200 fr. par mois. Sur le vu des allégations de la recourante et des pièces produites, on peut estimer le revenu mensuel moyen de la recourante, provenant d'une activité lucrative, à 400 fr. au maximum. Après déduction d'un loyer de 1'300 fr. par mois, il reste un montant disponible de 2'300 fr. Si l'on tient compte des primes d'assurance-maladie, des impôts, des frais d'un véhicule automobile dont la recourante a l'usage, ainsi que du fait que la recourante a la charge d'un fils qui fait des études, on doit conclure, sans qu'il soit nécessaire d'établir un calcul détaillé, qu'il existe un lien de causalité entre la séparation et la volonté de prendre une activité salariée à plein temps. La situation ne serait pas différente si l'on ajoutait les allocations familiales à propos desquelles la recourante a indiqué qu'elles étaient versées au mari.
4.6 Il convient en conséquence de renvoyer la cause à la caisse de chômage pour qu'elle vérifie si toutes les conditions - non examinées ici - du droit à l'indemnité de chômage sont remplies et qu'elle rende ensuite une nouvelle décision sur la prétention de la recourante.
5.
Dans cette mesure, le recours de droit administratif se révèle bien fondé.
 
Vu la nature du litige, la procédure est gratuite (art. 134 OJ).
 
La recourante était représentée par une avocate devant la commission de recours. Compte tenu de l'issue de la procédure cantonale, les premiers juges ne lui ont pas alloué de dépens (chiffre III du dispositif du jugement attaqué). Dès lors que la recourante obtient gain de cause en instance fédérale, la juridiction cantonale de recours se prononcera à nouveau sur ce point, au regard de l'issue définitive du litige.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :
1.
Le recours est admis et le jugement de la Commission cantonale valaisanne de recours en matière de chômage du 16 mai 2002, ainsi que la décision de la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage du 12 septembre 2000, sont annulés.
2.
La cause est renvoyée à la caisse de chômage pour nouvelle décision au sens des motifs.
3.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale valaisanne de recours en matière de chômage, à l'Office régional de placement de Sion, au Service de l'industrie, du commerce et du travail du canton du Valais, et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 7 mai 2004
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier:
 
 
 
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