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2A.218/2001
[AZA 0/2]
 
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
************************************************
 
9 avril 2002
 
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hungerbühler, Müller, Yersin et Merkli.
Greffière: Mme Dupraz.
 
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
Z.________, représentée par le Centre social protestant, rue du Village-Suisse 14, case postale 177, à Genève,
 
contre
la décision prise le 9 avril 2001 par la Commission suisse de recours en matière d'asile;
(liberté personnelle: légalité des conditions de séjour dans
un centre d'enregistrement de requérants d'asile)
 
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
 
A.- Ressortissante de la Sierra Leone née le 10 septembre 1977, Z.________ est arrivée en Suisse le 4 août 2000 et a déposé une demande d'asile le même jour au Centre d'enregistrement de X.________. Le 13 septembre 2000, elle a adressé à la Commission suisse de recours en matière d'asile (ci-après: la Commission suisse de recours) une demande intitulée "requête en matière de liberté personnelle", dans laquelle elle se plaignait d'atteinte à sa liberté personnelle, en particulier à sa liberté de mouvement. Cette atteinte provenait de l'obligation de rester dans le centre d'enregistrement précité en respectant un règlement intérieur strict, selon lequel notamment toute sortie était soumise à autorisation.
Elle demandait à la Commission suisse de recours d'examiner ces conditions de séjour en particulier sous l'angle de l'art. 5 CEDH et de constater que son droit à la liberté personnelle avait été violé par les restrictions qui lui avaient été imposées. Elle lui demandait aussi de dire que son séjour dans ledit centre d'enregistrement devait prendre fin immédiatement ou, à tout le moins, qu'elle devait pouvoir jouir sans restriction de sa liberté de mouvement.
 
Le 20 septembre 2000, Z.________ a été attribuée au canton de Genève et a pu quitter le centre d'enregistrement susmentionné. La Commission suisse de recours a renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel digne de protection au traitement du recours selon l'art. 48 lettre b (recte lettre a) PA et continué la procédure bien que Z.________ eût terminé son séjour dans ce centre d'enregistrement. Elle a ouvert un échange de vues, d'abord avec le Département de justice et police et des transports du canton de Genève en raison d'une éventuelle compétence de la Commission cantonale de recours de police des étrangers du canton de Genève (lettre du 13 octobre 2000), puis avec les autorités compétentes des autres cantons qui accueillent des centres d'enregistrement et, enfin, avec le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) à qui il incombe de traiter les dénonciations (art. 71 PA) ou les recours pour retard injustifié (art. 70 PA). Par courrier du 26 mars 2001, le Département fédéral s'est déclaré prêt à examiner la requête du 13 septembre 2000 sous l'angle de la dénonciation.
 
Le 9 avril 2001, la Commission suisse de recours a décidé de ne pas entrer en matière sur ladite requête. Elle a nié sa compétence pour deux raisons. D'une part, le législateur avait prévu une compétence résiduelle du Département fédéral pour les recours qui n'étaient pas expressément attribués à la Commission suisse de recours (art. 105 al. 1 et 4 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile - LAsi; RS 142. 31).
D'autre part, il manquait un véritable acte attaquable, à savoir une décision de l'Office fédéral des réfugiés, de sorte que les seules voies de droit entrant en considération étaient la dénonciation ou le recours pour retard injustifié, domaines relevant du Département fédéral. La Commission suisse de recours a par conséquent transmis la cause au Département fédéral.
 
B.- Le 7 mai 2001, Z.________ a formé un recours de droit administratif. Elle demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision d'irrecevabilité prise le 9 avril 2001 par la Commission suisse de recours et d'inviter cette dernière à statuer, en tant qu'autorité compétente, sur la requête du 13 septembre 2000. Du point de vue procédural, elle requiert le Tribunal fédéral de la dispenser de tous les frais de procédure, de lui communiquer les pièces du dossier qui lui sont encore inconnues et de lui accorder un délai pour compléter son mémoire de recours.
 
La Commission suisse de recours et le Département fédéral concluent à l'irrecevabilité du recours.
 
Le 5 septembre 2001, la recourante a déposé un mémoire complémentaire portant notamment sur les documents recueillis lors de l'échange de vues effectué par la Commission suisse de recours.
 
Considérant en droit :
 
1.- a) L'acte attaqué est une décision d'irrecevabilité (non-entrée en matière) de la Commission suisse de recours.
La question de la recevabilité du recours de droit administratif contre cette décision doit être tranchée selon les dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire, le cas échéant selon d'autres normes relevant de la législation spéciale. D'après le principe de l'unité de la procédure consacré à l'art. 101 OJ (cf. ATF 111 Ib 73; 119 Ib 412 consid. 2a p. 414), la voie du recours de droit administratif n'est pas ouverte à l'encontre d'une décision de non-entrée en matière, si elle n'est pas ouverte à l'encontre de la décision au fond. Il convient donc d'examiner si un recours de droit administratif à l'encontre de la décision finale de la Commission suisse de recours aurait été recevable, au cas où cette autorité serait entrée en matière sur la requête précitée et aurait statué sur le fond.
 
b) La décision attaquée se fonde sur le droit public fédéral et émane d'une commission fédérale de recours (art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA et art. 98 lettre e OJ).
L'art. 100 al. 1 lettre b OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en matière de police des étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). La question de la régularité du séjour dans le centre d'enregistrement précité, problème que la recourante voulait voir jugé par la Commission suisse de recours, ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. Par conséquent, le recours de droit administratif est recevable d'après la clause générale de l'art. 97 OJ, pour autant qu'une loi spéciale, en l'espèce la loi sur l'asile, ne l'exclue pas.
 
 
 
c) La procédure devant la Commission suisse de recours et les tâches de cette dernière sont réglementées aux art. 104-112 LAsi.
 
L'art. 105 LAsi, intitulé "Compétence", a la teneur suivante:
 
"1La commission de recours statue en dernière instance
sur les recours contre les décisions de l'office
concernant:
 
a.le refus de l'asile et la non-entrée en matière
sur une demande d'asile;
 
b.le refus de la protection provisoire; l'art. 68, 2e alinéa, est réservé, à moins que la
violation du principe de l'unité de la famille
 
ne soit invoquée;
 
c.le renvoi;
 
d.la fin de l'asile ou de la protection provisoire;
 
e.la levée de l'admission provisoire, si une
telle admission a été prononcée en vertu de
l'art. 44, 2e et 3e alinéas.
 
2Les cantons peuvent faire recours auprès de la commission
de recours si l'office n'a pas donné suite à
une demande faite en vertu de l'art. 44, 5e alinéa.
 
3Les recours se fondant sur des dispositions du chapitre
7 sont régis par l'article 25 de la loi fédérale
du 19 juin 1992 sur la protection des données.
 
4Le département statue en dernière instance sur les
autres recours, à moins qu'un recours de droit administratif
ne soit recevable au Tribunal fédéral".
 
L'art. 105 al. 1 LAsi règle deux questions. D'une part, il définit la compétence de la Commission suisse de recours; cette définition correspond en fait à la position défendue dans la décision attaquée, ce qui s'explique aisément, compte tenu notamment de l'art. 105 al. 4 LAsi. D'autre part, il établit que la Commission suisse de recours statue définitivement sur les cas relevant de sa compétence. L'art. 105 LAsi qui, en tant que norme spéciale, l'emporte sur les art. 97 ss OJ, exclut ainsi toute voie de recours à une autre instance, en particulier le recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
 
 
Si la Commission suisse de recours statue en principe définitivement dans sa sphère de compétence, il lui incombe aussi, à elle seule, d'interpréter en dernier ressort l'art. 105 al. 1 LAsi. Si elle n'est pas entrée en matière sur la requête susmentionnée parce qu'elle n'était pas compétente pour examiner les questions que cette requête soulevait, le Tribunal fédéral ne peut pas entrer en matière sur le recours de droit administratif formé contre sa décision de non-entrée en matière, compte tenu en particulier du principe de l'unité de la procédure. Cela serait notamment valable si la Commission suisse de recours s'était déclarée à tort incompétente, quand bien même elle aurait vraiment été compétente, car, précisément, sa décision aurait été prise en dernière instance selon l'art. 105 al. 1 LAsi.
 
d) La recourante invoque à tort l'ATF 123 II 193.
 
Dans ce cas, la décision attaquée émanait du juge de la détention du Tribunal du district de Zurich, soit d'une autorité statuant en dernière instance cantonale. Ainsi, le Tribunal fédéral pouvait laisser ouverte la question de savoir si le recours de droit administratif était recevable (aucune norme d'exclusion claire comme l'art. 105 al. 1 LAsi n'entrait en ligne de compte), puisque, selon les art. 84al. 1 et 86 al. 1 OJ, le recours de droit public était de toute façon recevable, les griefs déterminants ayant été soulevés conformément aux exigences de l'art. 90 OJ (ATF 123 II 193 consid. 2 non publié). Dans cette affaire, la compétence du Tribunal fédéral ne faisait pas de doute tandis que, dans la présente espèce, elle est exclue par une réglementation légale claire. Si le Tribunal fédéral a alors déclaré que la Commission suisse de recours était l'autorité compétente, c'est que la rétention dans l'aéroport résultait du fait que l'entrée en Suisse avait été provisoirement refusée parce qu'un renvoi était à prévoir; il fallait considérer cette mesure comme une décision incidente portant sur des mesures provisionnelles dans la procédure de renvoi du droit d'asile; il s'agissait d'une décision attaquable comme telle, de manière indépendante, à l'instar de la décision de renvoi (ATF 123 II 193 consid. 5 d/bb p. 206/207). De prime abord, une telle base manque ici pour fonder la compétence de la Commission suisse de recours. C'est pourquoi il est exclu que le Tribunal fédéral, en l'absence de compétence propre, examine dans un obiter dictum si et sur quelle base on pourrait fonder une compétence de la Commission suisse de recours pour traiter la requête précitée.
 
2.- Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable.
 
Succombant, la recourante n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ) et doit en principe supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Elle a cependant demandé l'assistance judiciaire en ce sens qu'elle soit dispensée de payer les frais judiciaires. Comme elle est dans le besoin et que, compte tenu de l'ensemble des circonstances, on ne saurait lui opposer que son recours était voué à l'échec, il convient d'agréer sa demande, soit de renoncer à percevoir des frais judiciaires (art. 152 al. 1 OJ).
 
Par ces motifs,
 
le Tribunal fédéral :
 
1. Déclare le recours irrecevable.
 
2. Admet la demande d'assistance judiciaire.
 
3. Dit qu'il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
 
4. Communique le présent arrêt en copie au représentant de la recourante, au Département fédéral de justice et police et à la Commission suisse de recours en matière d'asile.
____________
Lausanne, le 9 avril 2002 DAC/elo
 
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
 
La Greffière,
 
 
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