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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
 
 
 
 
{T 1/2}
 
1C_241/2015
 
 
 
 
Urteil vom 20. November 2015
 
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
 
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
 
Verfahrensbeteiligte
Swisscom (Schweiz) AG,
Beschwerdeführerin,
 
gegen
 
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.
 
Gegenstand
Festsetzung Strassenprojekt,
 
Beschwerde gegen das Urteil vom 5. März 2015 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer.
 
 
Sachverhalt:
 
A. 
Vom 8. April bis zum 9. Mai 2011 legte der Stadtrat von Zürich das Strassenbauprojekt Forchstrasse, eine Hauptstrasse mit überkommunaler Bedeutung, Abschnitt Burgwies bis Friedhof Enzenbühl, öffentlich auf. Geplant war dabei die Ersetzung der beinahe 30-jährigen Tramgeleise, der behindertengerechte Ausbau der Haltestellen Balgrist und Burgwies, die Schaffung einer Begegnungszone bei der Haltestelle Burgwies, die Verbreiterung der Autofahrspuren, die Umsetzung einer Radroute sowie die Sanierung der Kanalisation und von Werkleitungen. Dagegen erhob die Swisscom (Schweiz) AG Einsprache. Sie beantragte hauptsächlich, die Stadt Zürich bzw. ihr Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) sei zu verpflichten, die Swisscom für sämtliche kanalbaubedingten Umlegungen und entsprechenden Anpassungen der Telekommunikationsinfrastruktur im Betrag von voraussichtlich Fr. 132'000.-- zu entschädigen; sodann seien die Stadt bzw. ihre konzessionierten Transportunternehmungen (Verkehrsbetriebe Zürich [VBZ] sowie Forchbahn AG) zu verpflichten, die Swisscom für sämtliche bahn- bzw. gleisbaubedingten Umlegungen sowie entsprechenden Anpassungen der Telekommunikationsinfrastruktur im Betrag von voraussichtlich Fr. 16'000.-- zu entschädigen. Am 16. Mai 2012 beschloss der Stadtrat von Zürich die Realisierung des Projekts, wies die Einsprache der Swisscom ab und verpflichtete diese im Wesentlichen, ihre Leitungsanlagen und weitere damit verbundene bauliche Massnahmen dem Strassen- und Kanalbauprojekt anzupassen und die dadurch hervorgerufenen Mehr- und Folgekosten selbst zu tragen.
Mit Entscheid vom 15. Januar 2014 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich einen dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG erhobenen Rekurs ab.
 
B. 
Am 5. März 2015 wies in der Folge auch das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine dagegen von der Swisscom (Schweiz) AG eingereichte Beschwerde ab.
 
C. 
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2015 an das Bundesgericht beantragt die Swisscom (Schweiz) AG, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Swisscom von jeglicher Kostentragungspflicht zu befreien. Eventuell sei die Angelegenheit unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts an dieses oder direkt an die Stadt Zürich zurückzuweisen zur Festlegung einer angemessenen Kostenbeteiligung der "veranlassenden Dritten". Zur Begründung wird im Wesentlichen ein Verstoss gegen die verfassungsmässige Pflicht zur rechtsgenüglichen Begründung des Gerichtsurteils durch das Verwaltungsgericht, die unrichtige Feststellung des Sachverhalts und die Verletzung des Fernmelde- und Eisenbahnrechts des Bundes sowie der Eigentumsgarantie geltend gemacht.
Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellt Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK verzichtete auf eine Stellungnahme.
 
D. 
Das Strassenbauprojekt wurde inzwischen realisiert.
 
 
Erwägungen:
 
1.
 
1.1. Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht insbesondere Beschwerden gegen kantonal letztinstanzliche Endentscheide (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG) in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen solchen Endentscheid über die Kostentragungspflicht für bauliche Massnahmen. Es kann hier offen bleiben, ob der Streitgegenstand eher zum Raumplanungs- und Baurecht oder zum Fernmelde- oder Eisenbahnrecht zu zählen ist. So oder so handelt es sich um ein Rechtsgebiet, das zum öffentlichen Recht gehört und vom Anwendungsbereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht ausgenommen ist (vgl. Art. 83 ff., insbes. Art. 83 lit. p, BGG e contrario; BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251). Die Beschwerdeführerin ist als zur Kostentragung Verpflichtete sowie als direkte Adressatin des angefochtenen Entscheids zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 BGG).
 
1.2. Mit der Beschwerde an das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden weiteren Möglichkeiten abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalem Verfassungsrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und c BGG). Dies prüft das Bundesgericht frei. Hingegen überprüft es die Anwendung des übrigen kantonalen Rechts lediglich auf Willkür (gemäss Art. 9 BV) hin.
 
1.3. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die von den Beschwerdeführern geltend gemacht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG). Erhöhte Anforderungen an die Begründung gelten, soweit die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht) gerügt wird (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
 
2.
 
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei ihrer Pflicht zur rechtsgenüglichen Begründung der Beschwerde nicht nachgekommen.
 
2.2. Aus dem Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 Abs. 2 BV leitet sich unter anderem die Verpflichtung der Behörde ab, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88 mit Hinweisen).
 
2.3. Das Verwaltungsgericht ging in der Begründung seines Urteils auf die entscheidwesentlichen Gesichtspunkte detailliert und nachvollziehbar ein. Zu prüfen ist im hier strittigen Rechtspunkt im Wesentlichen die Auslegung und Anwendung von Bundesrecht im Hinblick auf die der Beschwerdeführerin auferlegte Kostentragungspflicht. Wie im bundesgerichtlichen Verfahren machte die Beschwerdeführerin schon vor der Vorinstanz zahlreiche Ausführungen, die nicht entscheidwesentlich sind und wozu sich das Verwaltungsgericht - wie im Übrigen nunmehr auch das Bundesgericht - nicht zwingend äussern musste. Das gilt namentlich für die Frage, inwieweit den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benützung des Bodens im Gemeingebrauch zu erlauben ist, da unter den Verfahrensbeteiligten das entsprechende Recht der Anbieterinnen grundsätzlich gar nicht strittig ist. Es trifft ebenfalls zu auf die von der Beschwerdeführerin angerufenen Rechtsordnungen in Deutschland sowie in verschiedenen anderen Gemeinden als der Stadt Zürich. Hingegen erläutert die Vorinstanz durchaus nachvollziehbar, weshalb aus ihrer Sicht nicht das Eisenbahn-, sondern das Fernmelderecht des Bundes anwendbar sei und weshalb der Beschwerdeführerin gestützt darauf keine Kostenbefreiung bzw. keine Kostenerstattung zustehe. Die Beschwerdeführerin konnte den verwaltungsgerichtlichen Entscheid sachgerecht beim Bundesgericht anfechten. Die Vorinstanz verletzte demnach ihre Pflicht zur zureichenden Begründung ihres Entscheides nicht.
 
3.
 
3.1. Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe den wesentlichen Sachverhalt fehlerhaft festgestellt. Die Vorinstanz gehe in ihrem Urteil fälschlicherweise davon aus, dass allein das Strassenbauprojekt die Umlegungen der Anlagen der Beschwerdeführerin mit sich gebracht habe. Dabei übersehe sie, dass auch die Tramgeleise und die Kanalisation erneuert worden seien. Es sei daher erforderlich, die Anpassungen der Fernmeldeleitungen je einem veranlassenden Infrastrukturträger zuzuordnen, was auch möglich sei.
 
3.2. Gemäss Art. 105 Abs. 1 BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur berichtigt oder ergänzt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer gravierenden Rechtsverletzung (im Sinne von Art. 95 BGG) beruht (Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
 
3.3. Möglicherweise könnten die erforderlichen Anpassungen an den Fernmeldeleitungen tatsächlich mehr oder weniger klar je nach Strassenabschnitt einem einzelnen Infrastrukturträger zugeordnet werden. Es erscheint aber nicht als offenkundig falsch, das Strassenbauprojekt als Auslöser sämtlicher baulicher Veränderungen an den Fernmeldeleitungen zu bezeichnen. Auch wenn einzelne Anpassungen unmittelbar mit tram- oder kanalbaubedingten Massnahmen zusammenhängen, so stand an deren Ursprung doch das Strassenbauprojekt. Viele der einzelnen Massnahmen innerhalb eines Bauvorhabens hängen jeweils gegenseitig voneinander ab. Fahrbahnveränderungen lösen Anpassungen an der Gleisanlage und diese wiederum solche an den sich unterhalb der Oberfläche befindenden Werkleitungen aus usw. Dass das Strassenbauprojekt auch dazu genutzt wurde, um andere teilweise renovationsbedürftige Infrastrukturen zu erneuern, ändert nichts daran, dass es ohne Willkür als Auslöser der Umbauten bzw. Verlegungen angesehen werden kann.
 
3.4. Die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts erweisen sich daher nicht als offensichtlich unrichtig und sind für das Bundesgericht verbindlich.
 
4.
 
4.1. Die Beschwerdeführerin beruft sich im Wesentlichen auf Bundesrecht, nämlich auf das Fernmelderecht einerseits sowie auf das Eisenbahn- in Verbindung mit dem Enteignungsrecht andererseits. Ergänzend bezieht sie sich auf kantonales oder kommunales zürcherisches Recht, insbesondere auf das Strassengesetz des Kantons Zürich vom 27. September 1981 (StrG). Dazu führt sie jedoch nicht aus, inwiefern das kantonale Recht von der Vorinstanz willkürlich ausgelegt und angewendet worden sein sollte. Es ist darauf daher genauso wenig einzugehen wie auf das ebenfalls angerufene deutsche Recht sowie auf das Recht anderer Gemeinden. Die Beschwerdeführerin legt insofern nicht dar, weshalb die entsprechenden Bestimmungen einschlägig oder auch nur für einen Rechtsvergleich geeignet sein sollten bzw. inwiefern damit eine Verletzung von Bundesrecht aufgezeigt werden könnte. Zu prüfen ist demnach einzig die Vereinbarkeit des angefochtenen Entscheids mit dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Bundesgesetzesrecht.
 
4.2. Nach Art. 35 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) sind die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch verpflichtet, den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benutzung dieses Bodens für Bau und Betrieb von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen zu bewilligen, sofern diese Einrichtungen den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen (Abs. 1). Anbieterinnen von Fernmeldediensten nehmen Rücksicht auf den Zweck und die Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks und tragen die Kosten für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Sie sind verpflichtet, ihre Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin oder vom Grundeigentümer eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt ist, die sich mit der Leitungsführung nicht verträgt (Abs. 2). Der Bundesrat regelt die Einzelheiten, namentlich die Koordinationspflicht der Anbieterinnen sowie die Voraussetzungen für die Verlegung von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen (Abs. 3). Die Bewilligung ist in einem einfachen und raschen Verfahren zu erteilen. Ausser kostendeckenden Gebühren darf eine Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, nicht verlangt werden (Abs. 4).
Gemäss Art. 76 der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1) zeigen die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch die Verlegung von Leitungen oder öffentlichen Sprechstellen der Anbieterin von Fernmeldediensten unter Angabe der Gründe schriftlich an. Die Anbieterin muss sich zur Art und Weise der Verlegung, zu deren Kosten und zur Kostentragung äussern. Sofern keine Einigung über die Art und Weise der Verlegung zu Stande kommt, verfügt die Eigentümerin oder der Eigentümer dieVerlegung unter Berücksichtigung der Angaben der Anbieterin (Abs. 1). Nach Abs. 2 der Bestimmung werden die Kosten der Verlegung in der Regel von der Anbieterin getragen. Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch müssen sich jedoch angemessen daran beteiligen, sofern:
a. die aktuelle Lage der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle ihrem ausdrücklichen Anliegen entspricht;
b. sie die Leitung für eigene Zwecke mitbenützen;
c. die Verlegung der Leitung oder öffentlichen Sprechstelle innerhalb eines Jahres seit der Erstellung verlangt wird;
d. die Kosten anderer zumutbarer Massnahmen tiefer wären als diejenigen der Verlegung.
Erfolgt die Verlegung zu Gunsten Dritter, so sind diese in das Verfahren einzubeziehen. Sie haben sich angemessen an den Kosten der Verlegung zu beteiligen (Abs. 3).
 
4.3. Unter eisenbahnrechtlichen Gesichtspunkten fällt vor allem die Anwendung von Art. 18 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) in Betracht. Gemäss Art. 31 Abs. 2 EBG gehen namentlich die durch Erstellung einer neuen Kreuzung oder Änderung einer bestehenden Kreuzung entstehenden Kosten für Bau, Unterhalt und Erneuerung sowie für alle vorübergehenden und dauernden Massnahmen im Interesse der Verhütung von Schäden an der Kreuzungsstelle zu Lasten des jeweiligen Bauherrn. Für die Benützung des Eigentums der Eisenbahn durch private Anlagen kann das Eisenbahnunternehmen eine angemessene Vergütung verlangen (...).
Im Übrigen richten sich allfällige Entschädigungsansprüche im Zusammenhang mit dem Eisenbahnrecht nach dem Enteignungsrecht des Bundes. Gemäss Art. 19 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) sind insbesondere bei der Festsetzung der Entschädigung alle Nachteile zu berücksichtigen, die dem Enteigneten aus der Entziehung oder Beschränkung seiner Rechte erwachsen. Demnach sind zu vergüten:
a. der volle Verkehrswert des enteigneten Rechtes;
b. wenn von einem Grundstück oder von mehreren wirtschaftlich zusammenhängenden Grundstücken nur ein Teil in Anspruch genommen wird, auch der Betrag, um den der Verkehrswert des verbleibenden Teils sich vermindert;
c. alle weitern dem Enteigneten verursachten Nachteile, die sich nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge als Folge der Enteignung voraussehen lassen.
 
5.
 
5.1. Das Recht der Beschwerdeführerin zur Benutzung des im Gemeingebrauch stehenden Bodens, der vom fraglichen Strassenbauprojekt betroffen ist, ist unter den Verfahrensbeteiligten nicht strittig. Umstritten ist einzig die Kostentragungspflicht der Beschwerdeführerin.
 
5.2. Nach BGE 131 II 420 folgt die Kostentragung bei der bahnbaubedingten Umlegung von im Strassenkörper verlegten Werk- und Versorgungsleitungen ausschliesslich dem Eisenbahn- und Enteignungsrecht und nicht dem Fernmelderecht. Die Vorinstanz folgerte daraus im Umkehrschluss, dass ebenfalls einzig das Fernmelderecht anwendbar sei, wenn die Verlegung der Leitungen nicht bahnbaubedingt sei, sondern auf anderen Ursachen beruhe. Dies ist nicht zu beanstanden, sondern logische Folge des zitierten Urteils. Mit dem Verwaltungsgericht ist aus BGE 131 II 420 abzuleiten, dass sich bei einem gemischten Projekt die Leitungsverlegungskosten einheitlich nach dem für das Gesamtbauvorhaben gemäss funktioneller Betrachtung überwiegenden Gesichtspunkt und dem damit verbundenen Recht richten. Im vorliegenden Fall war das Strassenbauprojekt und nicht die bauliche Anpassung der Tramgeleise Auslöser der Leitungsverlegung, wie die Vorinstanz für das Bundesgericht verbindlich festgestellt hat (vgl. E. 3). Im Vordergrund steht somit das Verhältnis der Beschwerdeführerin als Konzessionärin von Fernmeldediensten zum Gemeinwesen, d.h. hier der Stadt Zürich, als Grundeigentümerin und Bauherrin des Strassenbauprojekts und nicht zu den beteiligten Verkehrsbetrieben. Jedenfalls die Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) sind ohnehin der Stadt Zürich zuzurechnen (vgl. E. 6.4).
 
5.3. Die Kostentragungsfolge untersteht demnach entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin dem Fernmelde- und nicht dem Eisenbahn- und Enteignungsrecht.
 
6.
 
6.1. Nach Art. 35 Abs. 2 FMG tragen die Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Kosten für die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes und sind verpflichtet, ihre Leitungen zu verlegen, wenn von der Grundeigentümerin oder vom Grundeigentümer eine Benützung des Grundstücks beabsichtigt wird, die sich mit der Leitungsführung nicht verträgt. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, der Wortlaut sei nicht klar und will auf dem Weg der Auslegung durch teleologische Reduktion aus der Bestimmung ableiten, dass sie nicht die Kosten für die Verlegung der Leitungen zu tragen habe, die sich nicht unmittelbar aus dem Hauptzweck des in Frage stehenden Gemeingebrauchs, d.h. hier aus der Nutzung durch den Strassenverkehr, ergeben.
 
6.2. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente (sog. Methodenpluralismus, vgl. BGE 140 IV 28 E. 4.3.1 S. 34; 133 III 175 E. 3.3.1 S. 178). Dabei kommt es namentlich auf den Sinn und Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (BGE 141 II 220 E. 3.3.1 S. 225; 138 IV 232 E. 3 S. 234 f.; je mit Hinweisen).
 
6.3. Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, der Gesetzgeber habe die Verlegungskosten zulasten der Anbieterin von Fernmeldediensten nicht auf spezielle mit dem widmungsgemässen Gemeingebrauch zusammenhängende Änderungen wie dem bestimmungsgemässen verkehrstechnischen Widmungszweck beschränken und insbesondere unterirdische Anpassungen von der Regelung ausnehmen wollen. Der Wortlaut von Art. 35 Abs. 2 FMG ist insofern denn auch eindeutig: Beabsichtigt die Eigentümerin oder der Eigentümer des Grundstücks im Gemeingebrauch eine Benützung des Grundstücks, die sich mit der Leitungsführung nicht verträgt, ist die Anbieterin von Fernmeldediensten zur Verlegung der Leitungen verpflichtet. Die Frage der Verteilung der dadurch anfallenden Kosten wird in Art. 76 Abs. 2 FDV geregelt, der sich auf die klare Delegationsnorm von Art. 35 Abs. 3 FMG stützt. Darin ist als Grundsatz vorgesehen, dass die Fernmeldediensteanbieterinnen die Kosten zu tragen haben. Die Ausnahmen davon werden in der Verordnung ausdrücklich aufgezählt. Der Gesetzgeber ging dabei grundsätzlich davon aus, dass für die Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch, hauptsächlich die Kantone und Gemeinden, keine Mehrbelastungen entstehen sollten (vgl. BBl 1996 III 1438). Ein Ausnahmetatbestand gemäss der entsprechenden Aufzählung von Art. 76 Abs. 2 FDV liegt hier nicht vor. Aus der Bestimmung von Art. 76 Abs. 2 lit. c FDV, wonach eine Ausnahme gilt, wenn die Verlegung der Leitung innerhalb eines Jahres seit der Erstellung verlangt wird, lässt sich im Gegenteil ableiten, dass dies andernfalls gerade nicht zutreffen soll.
Als Regel gilt mithin, dass die Eigentümerinnen und Eigentümer den Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Nutzung des Bodens unentgeltlich zu bewilligen, dafür aber mit Ausnahme der in Art. 76 Abs. 2 FDV explizit bezeichneten Sondertatbestände auch keine Kosten im Zusammenhang mit den Fernmeldeinfrastrukturen zu tragen haben. Die Nutzung des Bodens durch die Eigentümer bleibt zwar prioritär, indem die Fernmeldeanbieterin zur Verlegung ihrer Leitungen verpflichtet ist, wenn die Eigentümer die Nutzung ändern bzw. überarbeiten oder renovieren. Diese Priorisierung beschränkt sich aber nicht auf eine einzige bestimmte Nutzung, soweit eine solche überhaupt bestimmbar erscheint. Keine Auslegungsmethode legt in diesem Sinne nahe, dass die in Art. 35 Abs. 2 FMG vorgesehene Verpflichtung der Fernmeldeanbieterinnen zur Leitungsverlegung bzw. die in Art. 76 Abs. 2 FDV enthaltene Regel zur Kostentragung nur dann gelten soll, wenn die Nutzung durch die Grundeigentümer in einer bestimmten Art und Weise bzw. einzig nach dem Hauptzweck der Widmung des Bodens im Gemeingebrauch erfolgt. Für die von der Beschwerdeführerin geforderte teleologische Reduktion besteht weder Bedarf noch Anlass. Im Übrigen erscheint die Führung von öffentlichen Werkleitungen im Strassenraum aus heutiger Sicht keineswegs als unüblich. Gerade die Erstellung und der Betrieb einer öffentlichen Kanalisation zur Ableitung von Abwässern zählt zu den Aufgaben des Gemeinwesens und fällt unter den Begriff der Benützung des Grundstücks gemäss Art. 35 Abs. 2 FMG. Analoges gilt für Tramlinien, die in aller Regel und häufig kombiniert mit dem Strassenverkehr auf öffentlichem Grund verlegt werden.
 
6.4. Die Beschwerdeführerin beantragt gestützt auf Art. 76 Abs. 3 FDV, die "veranlassenden Dritten" müssten sich an den Kosten beteiligen. In der Beschwerdebegründung nennt sie dazu einzig das Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) und die Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ). Inwiefern allenfalls die Forchbahn AG als unabhängige Dritte zur Kostentragung beizuziehen wäre, legt die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift nicht dar, weshalb darauf auch nicht einzugehen ist (vgl. E. 1.3). Da die von der Beschwerdeführerin als selbständige Kostenpflichtige bezeichneten Einheiten bisher nicht ins Verfahren einbezogen worden sind, käme ohnehin einzig in Betracht, das Verfahren gänzlich von vorne aufzurollen, wie sich das diesfalls aus allgemeinen prozessualen Prinzipien sowie aus dem klaren Wortlaut von Art. 76 Abs. 3 FDV ergäbe. Hierzu besteht jedoch kein Anlass.
Das Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) ist organisatorisch eine Dienstabteilung der Stadt Zürich, und die Verkehrsbetriebe Zürich [VBZ] stellen als öffentlich-rechtliche Anstalt eine Verwaltungsabteilung der Stadt Zürich dar. Sie lassen sich damit funktionell und organisatorisch nicht von der Stadt als Hoheitsträgerin unterscheiden. Grundeigentümerin des beanspruchten Bodens im Gemeingebrauch ist die Stadt Zürich mit allen ihren Dienst- und Verwaltungseinheiten, mithin auch mit dem Werk Entsorgung + Recycling Zürich (ERZ) und den Verkehrsbetrieben Zürich (VBZ). Es handelt sich somit nicht um begünstigte unabhängige Dritte, die in Anwendung von Art. 76 Abs. 3 FDV selbständig zur Kostentragung beigezogen werden könnten.
 
6.5. Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Wettbewerbsverzerrung bzw. einen Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Da sie insofern keine andere Bestimmung des Bundesrechts und insbesondere des Bundesverfassungsrechts nennt, ist davon auszugehen, dass sie dies im Rahmen der Auslegung des Fernmeldegesetzes geltend macht. Die Beschwerdeführerin verweist in diesem Zusammenhang namentlich auf das glasfaserbasierte Breitbandnetz ("ewz-zürinet") des Elektrizitätswerks der Stadt Zürich (ewz). Das Strassenbauprojekt Forchstrasse enthält jedoch keinen Glasfaserbau. Das Elektrizitätswerk erweiterte im Projektbereich lediglich das bestehende Versorgungsnetz, so unter anderem die öffentliche Beleuchtung, ohne dass dadurch Anpassungen an den Leitungsanlagen der Beschwerdeführerin ausgelöst wurden. Es verstösst daher nicht gegen Bundesrecht, wenn die Vorinstanz darauf nicht vertieft eingegangen ist.
 
6.6. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach das Fernmelderecht des Bundes nicht.
 
7. 
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV. Es kann hier offen bleiben, ob überhaupt ein Eingriff in dieses Grundrecht vorliegt. So oder so würde ein solcher auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage in Art. 35 FMG in Verbindung mit Art. 76 FDV beruhen und im offenkundigen öffentlichen Interesse liegen. Schliesslich wäre er auch verhältnismässig und namentlich angesichts der Rechtslage, wonach die Beschwerdeführerin den öffentlichen Boden kostenlos benutzen kann, zumutbar. Der angefochtene Entscheid verletzt mithin auch nicht die Eigentumsgarantie.
 
8. 
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang wird die unterliegende Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 66 Abs.1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen, praxisgemäss auch nicht der obsiegenden Stadt Zürich (vgl. Art. 68 BGG sowie BGE 134 II 117 E. 7 S. 118 f.).
 
 
 Demnach erkennt das Bundesgericht:
 
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
 
2. 
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
 
3. 
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich, dem Regierungsrat des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.
 
 
Lausanne, 20. November 2015
 
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
 
Der Präsident: Fonjallaz
 
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
 
 
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