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[AZA 0]
1P.757/1999
 
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
**********************************************
 
23 février 2000
 
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président, Féraud et Favre. Greffier: M. Parmelin.
 
___________
 
Statuant sur le recours de droit public
formé par
 
X.________ , représenté par Me Aba Neeman, avocat à Monthey,
 
contre
l'arrêt rendu le 28 octobre 1999 par le Juge unique de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais, dans la cause qui oppose le recourant au Chef du Service de la circulation routière et de la navigation du canton du Valais;
 
(procédure pénale; principe de l'accusation;
droit d'être entendu; présomption d'innocence)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
 
A.- Le 2 janvier 1999, à 14h45, la Police cantonale valaisanne a interpellé X.________ alors qu'il circulait à Y.________, au volant d'un véhicule de marque Nissan Primera, dont les vitres latérales avant étaient recouvertes à l'intérieur d'un film plastique translucide de couleur brune qui diminuait la visibilité; elle a dressé un procès-verbal de contravention et a invité le conducteur à soumettre son véhicule à un nouveau contrôle technique.
 
Le 18 février 1999, le Chef du Service de la circulation routière et de la navigation du canton du Valais a infligé à X.________ à raison de ces faits une amende de100 fr. pour avoir contrevenu aux art. 29 et 93 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) et 57 de l'ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR).
 
Le 9 mars 1999, X.________ a formé une réclamation contre ce prononcé en exposant qu'il avait acquis son automobile le 20 octobre 1992 avec les vitres latérales avant déjà teintées et que le Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud n'avait émis aucune remarque lors des inspections techniques effectuées les 20 octobre 1992, 30 août 1993 et 31 juillet 1996. Il a versé au dossier des photographies du véhicule et des témoignages visant à attester la présence de ces feuilles teintées dès 1992.
 
Le 29 mars 1999, il a présenté son véhicule à une nouvelle inspection après avoir fait retirer les feuilles teintées recouvrant les vitres latérales avant.
B.- Par décision du 22 avril 1999, le Chef du Service de la circulation routière et de la navigation a rejeté la réclamation et a condamné X.________ à une amende de 100 fr. ainsi qu'aux frais de la cause arrêtés à 62 fr. Il a considéré que le jour du contrôle, le véhicule du réclamant ne répondait pas aux prescriptions légales puisque les glaces latérales avant se trouvaient recouvertes d'un film ou de feuilles autocollantes teintées.
 
Saisi d'un appel du condamné, le Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan (ci-après, le Juge cantonal) a confirmé cette décision par arrêt du 28 octobre 1999; il a retenu que l'appelant avait enfreint intentionnellement l'art. 93 ch. 2 LCR après le 2 janvier 1999, car il aurait circulé avec son véhicule, muni des films teintés, pendant au moins deux à trois semaines. Il tirait cette conclusion du dernier paragraphe de la lettre de réclamation de X.________ adressée le 9 mars 1999 au Chef du Service de la circulation routière et de la navigation, aux termes de laquelle celui-ci se déclarait prêt à enlever les feuilles autocollantes.
 
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt.
Il se plaint d'avoir été condamné pour des faits sur lesquels il n'a pas eu l'occasion de se déterminer et qui ne seraient pas établis, en violation de son droit d'être entendu découlant des art. 4 aCst. et 6 § 3 let. a CEDH, de la présomption d'innocence garantie à l'art. 6 § 2 CEDH et du droit à un procès équitable au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. Il reproche au Juge cantonal d'avoir violé le droit cantonal de procédure en lui infligeant une amende pour une infraction non visée par l'acte d'accusation et d'avoir procédé à une appréciation arbitraire des preuves.
Le Chef du Service de la circulation routière et de la navigation conclut au rejet du recours; le Juge cantonal a formulé des observations.
 
Considérant en droit :
 
1.- a) Le pourvoi en nullité à la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral n'est pas ouvert pour se plaindre d'une appréciation arbitraire des preuves et des constatations de fait qui en découlent (ATF 124 IV 81 consid. 2ap. 83 et les arrêts cités), ni pour invoquer la violation directe d'un droit constitutionnel (ATF 120 IV 113 consid. 1a p. 114) ou d'un droit découlant de la Convention européenne des droits de l'homme (ATF 121 IV 104 consid. 2bp. 207; 119 IV 107 consid. 1a p. 109). Au vu des arguments soulevés, seul le recours de droit public est ouvert en l'occurrence.
 
b) Le recourant est directement touché par l'arrêt attaqué qui confirme sa condamnation à une amende de 100 fr.; il a un intérêt personnel, actuel et juridiquement protégé à ce que cet arrêt soit annulé et a, partant, qualité pour recourir selon l'art. 88 OJ.
 
Les autres conditions de recevabilité du recours de droit public sont par ailleurs réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
 
2.- Le recourant se plaint d'avoir été condamné pour des faits sur lesquels il n'a pas eu l'occasion de se déterminer et qui ne seraient pas établis. Il dénonce à ce propos une violation de son droit d'être entendu découlant des art. 4 aCst. et 6 § 1 et § 3 let. a CEDH ainsi que du principe de la présomption d'innocence consacré à l'art. 6 § 2 CEDH.
a) Composant du droit d'être entendu découlant de l'art. 4 aCst. , le principe de l'accusation implique que le prévenu sache exactement les faits qui lui sont imputés et quelles sont les peines et mesures auxquelles il s'expose, afin qu'il puisse s'expliquer et préparer efficacement sa défense (ATF 120 IV 348 consid. 2b p. 353 et les références citées). Une condamnation fondée sur un état de fait différent de celui qui figure dans l'acte d'accusation viole ainsi le droit d'être entendu, si cet acte n'a pas été complété ou modifié d'une manière suffisante en temps utile au cours de la procédure, l'accusé en ayant été informé de façon à pouvoir présenter ses observations et préparer sa défense (ATF 116 Ia 455 consid. 3cc p. 458). L'art. 6 § 3 let. a CEDH, en relation avec la garantie d'un procès équitable consacrée à l'art. 6 § 1 CEDH, n'offre pas sur ce point une protection plus étendue que celle que l'on peut déjà déduire de l'art. 4 aCst.
 
Le principe d'accusation est concrétisé en droit cantonal par les art. 135 et 139 du Code de procédure pénale valaisan du 22 février 1962 (CPP val. ), dont le recourant invoque également la violation. En substance, toute nouvelle infraction, ou autre qualification pénale de l'infraction retenue, ou augmentation de la peine menace, sera "dénoncée" à l'accusé pour qu'il puisse faire valoir son droit d'être entendu, ce qui implique également la modification de l'acte d'accusation, puisque le tribunal ne se prononce que sur les faits retenus par ce dernier (art. 139 al. 1 CPP val. ).
 
b) Le Juge cantonal considère que la décision administrative attaquée devant lui ne tiendrait pas lieu d'acte d'accusation. Cette opinion ne saurait être soutenue.
 
L'art. 34h de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) institue le "mandat de répression", sommairement motivé, par lequel les autorités administratives chargées de compétences pénales, en vertu des art. 335 et 345 CP ainsi que de la législation cantonale et communale, peuvent statuer sans audition préalable du contrevenant. Ceci, lorsque la situation de fait paraît clairement établie et que l'infraction est passible d'une amende de 5'000 fr. au plus. Aux termes de l'art. 34i LPJA, le prévenu amendé peut former réclamation contre le mandat de répression, soit une voie d'opposition auprès de l'autorité qui a rendu la décision initiale (art. 34a al. 2 LPJA, applicable par renvoi de l'art. 34i LPJA). Si la décision pénale rendue par l'autorité administrative ne fait pas l'objet d'une telle réclamation, ou en cas de retrait de celle-ci, le mandat de répression est assimilé à un jugement exécutoire (art. 34i al. 2 LPJA).
 
La décision sur réclamation est seule susceptible d'appel auprès d'un juge, qui se prononce en dernière instance cantonale selon les règles du code de procédure pénale (art. 34k LPJA), ce qui ouvre la voie du pourvoi en nullité à la Cour de cassation pénale du Tribunal fédéral, le cas échéant (Michel Perrin, Introduction à la procédure pénale valaisanne, Martigny 1995, p. 110). Initialement, était compétent pour connaître de cet appel le juge du district du for de l'infraction. Actuellement, en vertu du décret du 1er décembre 1998 modifiant le code de procédure pénale valaisan, sont susceptibles d'appel à un juge du Tribunal cantonal, qui statue définitivement, les prononcés des autorités cantonales ou communales concernant les infractions jugées en application des art. 335 et 345 CP, ainsi que de la législation cantonale ou communale (art. 194bis CPP val. ).
 
Selon l'art. 194bis al. 2 CPP val. , l'appel contre les prononcés pénaux administratifs est notamment régi par l'art. 191 ch. 1, 2, 4 et 5 CPP val. D'après l'art. 191 ch. 1 CPP val. , les dispositions sur les débats et le jugement en première instance, soit les art. 122 à 142 CPP val. , sont applicables en appel, sous certaines réserves non décisives dans le cas présent. En particulier, l'art. 194bis ch. 2 CPP val. exclut du renvoi l'art. 191 ch. 3 CPP val. , traitant de la modification de l'accusation (art. 135 CPP val. ). Celle-ci n'est admise que dans les limites de l'art. 193 ch. 2 CPP val. , qui prévoit l'interdiction de la reformatio in peius, sauf le cas d'appel principal ou d'appel par voie de jonction introduit par le Ministère public ou la partie civile. Cette exclusion de l'art. 135 CPP val. de la procédure d'appel contre les prononcés pénaux administratifs s'explique par le fait que l'art. 194bis ch. 2 let. f CPP val. contient une norme explicite quant à la reformatio in peius, d'après laquelle le juge du Tribunal cantonal "peut (seulement) confirmer ou atténuer le prononcé". Par ailleurs, l'art. 194bis ch. 2 let. d CPP val. confère au juge d'appel une certaine latitude dans la conduite de l'instruction, qu'il peut compléter "lorsqu'il l'estime utile", ces deux dispositions définissant son pouvoir d'instruction et d'examen par rapport à l'objet du litige.
 
c) Il découle de l'examen du droit cantonal pertinent que le mandat de répression est assimilé à un jugement lorsqu'il est devenu définitif, par l'écoulement du délai de réclamation ou en cas de retrait de cette dernière. Selon le système analogue du droit genevois (art. 218 à 218F du Code de procédure pénale genevois), l'ordonnance de condamnation, à l'instar du mandat de répression, ne déploie des effets juridiques contraignants qu'en cas d'acceptation, manifestée par une absence d'opposition des parties. En revanche, si l'ordonnance de condamnation, respectivement le mandat de répression, sont attaqués par la voie de l'opposition ou de l'appel, ils ne constituent que des "propositions de jugement" à l'autorité judiciaire compétente, dont ils définissent la saisine; ils sont de la sorte pleinement assimilables à des réquisitions ou à tout acte de poursuite émanant de l'accusateur public (cf. ATF 124 I 76 consid. 2 p. 78/79 et les références citées) et forment le cadre du procès pénal au sens de l'art. 139 al. 1 CPP val. , applicable également en matière d'appel sommaire déposé contre une décision sur réclamation traitant d'un mandat de répression, en vertu des art. 194bis ch. 2 et 191 ch. 1 CPP val.
 
d) Le Juge cantonal prétend à tort que la procédure sur réclamation différerait des procédures pénales ordinaires et qu'il lui appartenait d'élucider d'office les faits en application des art. 17 ss LPJA et de motiver sa décision en fait et en droit. Il méconnaît en effet la portée des art. 194bis ch. 2 et 191 ch. 1 CPP val. , qui fixent le cadre dans lequel l'appelant peut faire valoir ses moyens de fait et de droit. Le juge d'appel a certes la compétence de compléter l'instruction "lorsqu'il l'estime utile" (art. 194bis ch. 2 let. d CPP val. ). Il ne saurait toutefois modifier les faits retenus par l'autorité dont il doit contrôler le prononcé.
En d'autres termes, il convient de ne pas confondre le principe d'accusation avec la maxime d'office consacrée par l'art. 194bis ch. 2 let. d CPP val. , le premier traitant de l'objet du litige et la seconde de l'établissement des faits dans le cadre circonscrit par l'acte de saisine du juge d'appel, soit en l'espèce la décision sur réclamation qui est seule susceptible d'une telle procédure (art. 34k LPJA). Même si le complément d'instruction est admis plus largement pour la procédure d'appel sommaire en matière de mandat de répression que dans le cadre de l'art. 190 CPP val. , le juge d'appel doit appliquer les règles du code de procédure pénale et non plus la loi sur la procédure et la juridiction administratives, de sorte qu'il ne saurait étendre l'objet du litige en violation des art. 194bis ch. 2, 191 ch. 1 et 139 ch. 1 CPP val. Il y a lieu de distinguer entre la définition de l'objet du litige et le pouvoir d'instruction et d'examen du juge d'appel: la décision attaquée devant ce dernier est uniquement celle rendue sur réclamation, qu'il peut confirmer ou atténuer, mais non pas aggraver, en application de l'art. 194bis ch. 2 let. f CPP val. interdisant la reformation in peius. L'interprétation de cette dernière règle démontre que le cadre donné au juge d'appel est bien le prononcé pénal administratif, soit plus précisément la décision sur réclamation concernant le mandat de répression. C'est cette dernière décision qui trace les limites du procès pénal en appel et qui fixe les éléments pertinents sur lesquels le contrevenant doit pouvoir faire valoir son droit d'être entendu (ATF 116 Ia 455 consid. 3cc p. 458).
 
e) En l'occurrence, la décision sur réclamation du 22 avril 1999 confirme l'amende de 100 fr. infligée à X.________ pour avoir circulé le 2 janvier 1999 au volant d'un véhicule dont les vitres latérales avant étaient revêtues d'un film plastique teinté diminuant la visibilité. Elle ne retient pas en revanche que le recourant aurait conduit sa Nissan Primera avec les vitres teintées après cette date. En considérant qu'aucune infraction ne pouvait être reprochée sur le plan subjectif au contrevenant, jusque et y compris le 2 janvier 1999, mais que ce dernier avait intentionnellement enfreint l'art. 93 ch. 2 LCR après cette date, en circulant au moins pendant deux ou trois semaines au volant d'un véhicule ne répondant pas aux exigences techniques requises, sans l'avoir interpellé à ce sujet, le Juge cantonal a étendu l'accusation à des faits que le recourant ne devait pas s'attendre à se voir reprocher, en violation du droit d'être entendu déduit des art. 4 aCst. et 6 § 3 let. a CEDH.
 
f) Le recours doit par conséquent être admis pour ce motif et l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si le Juge cantonal pouvait retenir l'infraction à l'art. 93 ch. 2 LCR pour réalisée en se fondant sur la lettre de réclamation du 9 mars 1999 ou sur les déclarations du recourant aux débats, sans violer le principe de la présomption d'innocence.
 
3.- Vu l'issue du recours, il y a lieu de statuer sans frais (art. 156 al. 2 OJ); le canton du Valais versera en revanche au recourant une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens, conformément à l'art. 159 al. 1 OJ.
 
Par ces motifs,
 
le Tribunal fédéral :
 
1. Admet le recours et annule l'arrêt attaqué;
 
2. Dit qu'il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire;
 
3. Dit que le canton du Valais versera au recourant une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens;
 
4. Communique le présent arrêt en copie au mandataire du recourant, au Chef du Service de la circulation routière et de la navigation et au Juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais.
 
___________
 
Lausanne, le 23 février 2000
PMN/mnv
 
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
 
Le Greffier,
 
 
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