[AZA 3]
4A.12/1999
Ie COUR CIVILE
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2 mars 2000
Composition de la Cour: M. Walter, président, M. Corboz et Mme Klett, juges. Greffière: Mme Aubry Girardin.
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Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
Manfred Küng, Bahnhofstrasse 26/Paradeplatz, case postale 5230, à Zurich, recourant,
contre
l'arrêt rendu le 18 octobre 1999 par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel;
(registre du commerce; émolument)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 8 octobre 1996, l'avocat Manfred Küng a demandé au Registre du commerce de Neuchâtel un extrait et l'ensemble des copies des pièces justificatives relatives à la transformation d'une société coopérative en société anonyme.
La facture du registre du commerce du 17 octobre 1996 accompagnant ces documents s'élevait à 622, 70 fr. A la suite de contestations émises par Manfred Küng, cette somme a été réduite de 46 fr.; puis, par décision du 7 janvier 1997, le préposé a fixé le montant final dû à 341, 70 fr. Sont compris dans cette somme 45 fr. pour l'extrait du registre du commerce, 260 fr. pour 38 photocopies recto et 28 photocopies recto-verso, le timbre cantonal et les frais de port.
Le 10 décembre 1997, le recours formé par Manfred Küng à l'encontre de cette décision a été rejeté par le Département de la justice, de la santé et de la sécurité du canton de Neuchâtel (ci-après: le département).
Suivant la voie de droit indiquée à tort par le département, Manfred Küng a formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision du 10 décembre 1997. Ce recours a été déclaré irrecevable par arrêt du 25 juin 1998 et la cause transmise au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
Par arrêt du 18 octobre 1999, le Tribunal administratif a admis partiellement le recours de Manfred Küng, annulant la décision du département du 10 décembre 1997 et renvoyant la cause à celui-ci pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. Aucun dépens n'a été alloué au recourant, qui ne s'était pas fait représenter par un mandataire professionnel. Les juges ont considéré en substance que, outre l'émolument prélevé pour l'extrait du registre du commerce qui n'était pas contesté, la perception d'un timbre cantonal et de frais de port était admissible. Quant à l'émolument concernant les copies de pièces, les éléments de fait étaient insuffisants pour établir si celui-ci respectait le principe de l'équivalence.
B.- Contre cet arrêt, Manfred Küng interjette, en langue allemande, un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée et demande que l'émolument facturé pour l'extrait du registre du commerce et pour les copies soit fixé à 130 fr., avec suite de frais et dépens.
Tant le Tribunal cantonal que l'Office fédéral du registre du commerce ont renoncé à présenter des observations, s'en référant à l'arrêt entrepris.
Considérant en droit :
1.- Bien que la décision attaquée soit en français, le recourant peut déposer un mémoire rédigé en allemand devant le Tribunal fédéral (art. 30 al. 1 OJ; art. 4 Cst. ; cf. art. 116 de l'ancienne Constitution fédérale). Il n'y a cependant aucune raison de déroger en l'espèce à l'art. 37 al. 3 1ère phrase in fine OJ, selon lequel l'arrêt est rédigé, en règle générale, dans la langue de la décision attaquée. Le recourant ne fait du reste pas valoir qu'il serait incapable de comprendre un arrêt écrit en français (cf. ATF 124 III 205 consid. 2).
2.- a) Contre une décision émanant d'une autorité judiciaire cantonale, la voie du recours de droit administratif est en principe ouverte en regard des art. 98 let. g OJ et 5 de l'ordonnance sur le registre du commerce du 7 juin 1937 (RS 221. 411; ci-après: ORC). Il n'existe dans le cas présent aucun motif d'irrecevabilité prévu aux art. 99 à 102 OJ; l'exception de l'art. 99 let. b OJ ne peut entrer en ligne de compte, dès lors que l'arrêt attaqué a pour objet l'application d'un tarif dans un cas particulier et non l'approbation de ce tarif comme tel (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 4 avril 1997 dans la cause X. contre Registre du commerce du canton de Zurich, publié in Jahrbuch des Handelsregisters, Zurich 1997 p. 144 ss, consid. 1; ATF 109
Ib 308 consid. 1).
b) Dans la mesure où l'arrêt entrepris confirme le bien-fondé de la perception d'un timbre cantonal et de frais de port, il constitue, en tant que jugement partiel, une décision finale sujette immédiatement à un recours de droit administratif (art. 97 al. 1 OJ et 106 al. 1 1ère phrase OJ; art. 5 al. 1 PA).
S'agissant du montant facturé pour les copies de pièces, le tribunal cantonal a renvoyé la cause à l'autorité inférieure pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. Les décisions de renvoi sont en principe qualifiées de décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours, à moins qu'elles puissent causer un préjudice irréparable (art. 97 OJ en relation avec l'art. 45 PA; cf. ATF 116 Ib 235 consid. 2). Toutefois, la jurisprudence considère que, lorsqu'une décision tranche une question de principe et renvoie la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle statue dans le sens des considérants, il s'agit d'une décision finale qui peut être portée devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 11 février 1998, partiellement publié in Pra 1998 no 70 p. 435 consid. 1b; ATF 120 Ib 97 consid. 1b; 118 Ib 196 consid. 1b; 117 Ib 325 consid. 1b), mais uniquement sur les points qu'elle tranche définitivement.
Dans la mesure où l'arrêt entrepris indique à l'autorité inférieure les critères à prendre en considération pour examiner la conformité de l'émolument en matière de copies avec le principe de l'équivalence, il peut être attaqué par la voie du recours de droit administratif. Les critiques du recourant qui s'écartent des points définitivement tranchés ne sont en revanche pas recevables.
3.- Le recourant considère que la perception d'un timbre cantonal et de frais de port est contraire au droit fédéral.
a) Sur la base de l'art. 929 CO, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur les émoluments en matière de registre du commerce du 3 décembre 1954 (RS 221. 411.1; ci-après: OERC); à l'instar de la législation en matière de poursuite pour dettes et de faillite (cf. art. 16 LP; ordonnance sur les émoluments perçus en application de la LP [RS 281. 35]), c'est également le droit fédéral qui détermine, dans le domaine du registre du commerce, si et dans quelle mesure des émoluments peuvent être perçus. L'ORC ne fait pas de réserve en faveur d'une ordonnance cantonale en matière d'émolument; c'est pourquoi, il convient de conclure à l'existence d'une réglementation de droit fédéral exhaustive en matière de tarif. Même lorsqu'il est possible de trouver du droit cantonal d'exécution, celui-ci doit, en vertu de l'art. 1 al. 4 ORC, être soumis à l'approbation de la Confédération (ATF 124 III 259 consid. 4).
b) L'art. 9 OERC énumère les émoluments spéciaux que peuvent percevoir les offices cantonaux du registre du commerce. Tant dans sa version du 9 juin 1992 (RO 1992 p. 1225 s.) en vigueur en 1996 au moment où les prestations ont été fournies, que dans sa teneur actuelle, cette disposition ne prévoit aucune possibilité pour un canton de prélever, en sus des émoluments énumérés, une contribution relevant du droit cantonal et consistant en un montant déterminé par page sur les documents et actes délivrés par le registre du commerce.
Le timbre cantonal mis à la charge du recourant, en tant qu'il entre dans cette catégorie de contributions, viole donc le droit fédéral. Le tribunal cantonal ne pouvait par conséquent en confirmer le bien-fondé, de sorte que le recours doit être admis sur ce point.
c) Quant aux frais de port, il ne s'agit pas d'émoluments, mais de "débours" soit de frais effectifs qui ne dépendent pas d'un tarif (cf. Wurzburger, De la constitutionnalité des émoluments judiciaires en matière civile, in Études de procédure et d'arbitrage en l'honneur de Jean-François Poudret, Lausanne 1999, p. 299 ss, 300). Ceux-ci peuvent donc être ajoutés aux émoluments mis à la charge du destinataire de la prestation. C'est du reste ce que prévoit expressément l'art. 21 al. 1 OERC, selon lequel celui qui a recours aux services du registre du commerce répond personnellement du paiement des émoluments et débours. Le recourant ne peut donc être suivi lorsqu'il soutient que les frais de port sont déjà compris dans les émoluments pour copies de pièces et qu'aucune disposition légale ne prévoit leur remboursement.
4.- S'agissant de l'émolument pour les copies de pièces, le recourant considère qu'en renvoyant la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle complète les faits et examine si le montant prélevé respecte le principe de l'équivalence, le tribunal cantonal a violé le droit fédéral.
a) L'art. 9 ch. 6 OERC du 9 juin 1992 en vigueur au moment des faits (ci-après: aOERC) correspond textuellement à l'art. 9 al. 1 ch. 6 OERC dans sa version actuelle. Cette disposition prévoit qu'un émolument de 10 à 120 fr. peut être prélevé notamment pour les copies de pièces. Comme le tirage des photocopies requises par le recourant a été facturé 260 fr., il faut tout d'abord se demander si le tribunal cantonal n'aurait pas dû considérer qu'en tous les cas ce montant n'était pas conforme au tarif.
b) La formulation de l'art. 9 ch. 6 aOERC (art. 9 al. 1 ch. 6 OERC) n'est pas très explicite. Il en résulte seulement que l'émolument prévu vise le cas où soit une seule soit plusieurs copies sont requises, mais rien n'est indiqué concernant le contexte ou l'objet de la demande. Cette disposition doit donc être interprétée en tenant compte des principes applicables en la matière.
Selon la jurisprudence, les émoluments mentionnés à l'art. 929 al. 1 CO doivent respecter l'égalité de traitement et, plus spécialement, les principes de la couverture des frais et de l'équivalence (cf. ATF 109 II 478 consid. 3a). La couverture des frais suppose que l'ensemble des ressources provenant d'un émolument ne soit pas ou à peine supérieur à l'ensemble des dépenses de la collectivité pour l'activité administrative en cause (ATF 124 I 11 consid. 6c p. 20; 121 I 230 consid. 3f p. 236 s.; 120 Ia 171 consid. 2a). Selon le principe de l'équivalence, le montant de chaque émolument doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (ATF 121 I 230 consid. 3g/bb p. 238). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré (cf. ATF 119 III 133 consid. 3b), soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les arrêts cités).
Puisque l'émolument prévu par l'OERC est prélevé à chaque demande de copie(s), le respect de l'égalité de traitement implique que, lorsqu'une personne forme simultanément plusieurs requêtes, un émolument distinct soit exigé pour chacune de celles-ci. En l'espèce, le recourant a demandé l'ensemble des copies des pièces justificatives relatives à la transformation d'une société coopérative en société anonyme. Il s'agit donc d'une seule requête, mais qui porte sur plusieurs pièces différentes. Or, l'OERC n'indique pas si, à chaque pièce copiée, un émolument peut être perçu ou si, comme le soutient le recourant, un seul émolument doit être facturé pour l'ensemble des copies, quel que soit le nombre de pièces concerné. Le tribunal cantonal a considéré que, dans l'hypothèse où plusieurs pièces sont copiées, il convient de fixer l'émolument en fonction des cas d'espèce, en veillant au respect du principe de l'équivalence. Une telle position peut être suivie, dès lors qu'elle favorise une souplesse dans l'application de la règle de l'art. 9 ch. 6 aOERC (art. 9 al. 1 ch. 6 OERC), de nature précisément à éviter la survenance de situations choquantes, comme celles évoquées par le recourant, notamment lorsque de nombreuses pièces sont concernées.
Par conséquent, en ne réduisant pas d'office à 120 fr. l'émolument facturé au recourant, le tribunal cantonal n'a pas fait une fausse application de l'OERC, compte tenu du fait que la requête portait sur la copie de plusieurs pièces.
c) Tout en renvoyant la cause à l'autorité inférieure, le tribunal cantonal a énuméré les éléments pertinents pour déterminer si l'émolument de 260 fr. facturé respectait le principe de l'équivalence. Il a souligné qu'il fallait prendre en considération le temps investi par l'administration pour opérer les copies, le nombre de copies requises, le fait que certaines d'entre elles avaient été effectuées recto-verso et certifiées conformes, ainsi qu'éventuellement le but de la demande.
Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur la fixation de l'émolument pour les copies en matière de registre du commerce. Dans un arrêt de 1983, il a considéré que, lorsqu'un extrait consistait dans une feuille copiée sur deux côtés d'un texte certifié authentique, un émolument de 30 fr. au plus pouvait être prélevé (ATF 109 II 478 consid. 3d p. 482). Dans ses considérants, il a précisé qu'il fallait tenir compte des dépenses liées à l'établissement de l'authenticité de la pièce et des frais généraux (ATF 109 II 478 consid. 3d p. 481). Plus récemment, la Cour de céans a admis, pour le même genre de document, un émolument de 40 fr., tout en soulignant que, même si l'acte de copier prenait encore moins de temps qu'auparavant grâce aux outils informatiques, il fallait prendre en considération, dans le montant prélevé, les coûts résultant de l'introduction de ces nouvelles technologies (arrêt op. cit. , Jahrbuch des Handelsregisters 1997 p. 144 ss, consid. 4c/cc p. 154).
Compte tenu de cette jurisprudence, il n'apparaît pas que le tribunal cantonal ait posé des critères qui ne seraient pas pertinents pour vérifier si l'émolument de 260 fr. prononcé est ou non excessif. Tout au plus peut-on relever que les frais généraux sont également de nature à influencer le montant prélevé. Les critiques du recourant à ce propos sont donc infondées. Il apparaît notamment que le nombre de copies certifiées conformes est un élément déterminant, bien qu'il puisse être tempéré selon le but de la demande, en particulier si celui-ci est, comme le prétend le recourant, exclusivement scientifique.
d) Lorsque le recourant considère que, s'agissant de certains éléments de fait, le tribunal n'avait pas à renvoyer la cause à l'autorité inférieure, mais qu'il aurait dû statuer directement, il s'en prend à des points qui, par définition, n'ont pas été définitivement tranchés, de sorte que ses critiques sont irrecevables (cf. supra consid. 2b in fine).
Quant au tarif cantonal d'octobre 1996 évoqué dans l'arrêt attaqué, il n'y a pas lieu d'en examiner la légalité, dès lors que les juges ont précisé que les émoluments perçus dans le cas d'espèce n'en tenaient pas compte. Il importe donc peu que le tribunal se soit inspiré de ce tarif cantonal pour fixer les principes à l'attention de l'autorité inférieure, du moment que, comme on vient de le voir, ceux-ci ne vont pas à l'encontre du droit fédéral.
Enfin, puisque l'arrêt attaqué exige la fixation d'un émolument conforme au principe de l'équivalence, la crainte du recourant de devoir verser un montant de nature à limiter indirectement la garantie de la publicité du registre du commerce (art. 930 CO) s'avère infondée. En effet, ce principe tend précisément à éviter que le taux de l'émolument empêche ou rende difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les arrêts cités).
5.- Dans son dernier grief, le recourant critique le refus du tribunal cantonal de lui allouer des dépens, parce qu'il n'était pas représenté par un mandataire professionnel.
Le recours de droit administratif n'est pas ouvert pour se plaindre d'une question relevant du droit cantonal et ne présentant pas un rapport de connexité étroit avec l'application du droit public de la Confédération (cf. ATF 125 V 183 consid. 2a p. 185; 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; 123 II 359 consid. 1a/aa). Le grief du recourant qui concerne les dépens de l'arrêt attaqué relève de la procédure cantonale (cf. Poudret, COJ II, Berne 1990, art. 43 no 1.4.2.18 p. 136), sans que l'on ne discerne de lien étroit sur ce point avec le droit fédéral applicable (cf. ATF 117 Ib 216 consid. 5b). Il n'est donc pas admissible dans l'optique de la voie de droit utilisée, mais aurait dû être invoqué dans un recours de droit public. Le fait que le recourant ait seulement formé un recours de droit administratif ne peut cependant lui porter préjudice, car il est possible de joindre, dans un même acte, ces deux types de recours (ATF 105 Ib 221 consid. 2a p. 223; 100 Ia 277 consid. 1b p. 280). La critique relative aux dépens peut donc être envisagée sous l'angle du recours de droit public, à condition qu'elle en remplisse les exigences. Or, sur ce point, la motivation du recourant n'est pas conforme à l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 110 Ia 1 consid. 2a), dès lors qu'il se contente d'affirmer que le refus de lui allouer des dépens est arbitraire, sans indiquer la disposition constitutionnelle violée et surtout sans que l'on ne puisse déduire de son argumentation appellatoire en quoi consisterait l'arbitraire. Le grief est donc irrecevable.
6.- Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée annulée dans le sens où elle admet la perception d'un timbre cantonal (cf. supra consid. 3b). Il en résulte que le département, à qui la cause est renvoyée, ne pourra prélever aucun montant à ce titre. Dès lors que les frais judiciaires mis à la charge du recourant sur le plan cantonal étaient déjà fortement réduits, il n'y a pas lieu de modifier l'arrêt entrepris sur cette question (cf. art. 157 OJ).
Le recourant n'obtient gain de cause que sur un point, de sorte qu'il devra supporter le 3/4 des frais judiciaires de la procédure devant le Tribunal fédéral (art. 156 al. 3 OJ). Comme ses intérêts pécuniaires sont en jeu, le canton devra verser le solde de ces frais (
Dans le cadre de la procédure fédérale, il ne se justifie pas d'allouer au recourant, qui n'est pas représenté par un avocat, une indemnité à titre de dépens réduits (art. 159 al. 3 OJ; cf. ATF 125 II 518 consid. 5b; 113 Ib 353 consid. 6b).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1.Admetpartiellementlerecoursdanslamesureoùilestrecevable. Annulel'arrêtattaquédanslesens des considérants s'agissant du timbre cantonal et le confirme pour le surplus;
2. Met un émolument judiciaire de 1'500 fr. à la charge du recourant;
3. Met un émolument judiciaire de 500 fr. à la charge du canton de Neuchâtel;
4. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;
5. Communique le présent arrêt en copie au recourant, au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel et à l'Office fédéral du registre du commerce.
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Lausanne, le 2 mars 2000
ECH
Au nom de la Ie Cour civile
du TRIBUNAL FÉDÉRAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,