[AZA 7]
I 630/01 Go
II. Kammer
Präsident Schön, Bundesrichterin Widmer und nebenamtlicher
Richter Maeschi; Gerichtsschreiber Flückiger
Urteil vom 8. Mai 2002
in Sachen
S.________, 1955, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ueli Kieser, Ulrichstrasse 14, 8032 Zürich,
gegen
IV-Stelle des Kantons Zürich, Röntgenstrasse 17, 8087 Zürich, Beschwerdegegnerin,
und
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Winterthur
A.- Der 1955 geborene, als Bauarbeiter tätig gewesene S.________ leidet an einem Lumbovertebralsyndrom und einer somatoformen Schmerzstörung; ferner besteht ein Status nach abgeheilter Fraktur der Grosszehenendphalanx links und Algodystrophie (Gutachten des Zentrums für Medizinische Begutachtung Basel [ZMB] vom 17. November 1998). Auf Anmeldung vom 27. Mai 1997 sprach ihm die IV-Stelle des Kantons Zürich ab 1. Juni 1997 eine halbe Rente (Härtefall), nebst Zusatzrente für die Ehefrau und Kinderrenten, auf Grund eines Invaliditätsgrades von 40 % zu (Verfügung vom 6. Oktober 1999). Die hiegegen erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit unangefochten gebliebenem Entscheid vom 21. Mai 2001 ab. Am 27. November 2000 liess S.________ gestützt auf eine Verfügung des kantonalen Amtes für Wirtschaft und Arbeit (AWA) vom 19. Oktober 2000, mit welchem seine Vermittlungsfähigkeit in der Arbeitslosenversicherung verneint wurde, um Revision der Rente ersuchen. Auf einen Vorbescheid der IV-Stelle vom 30. November 2000 reichte er am 15. Januar 2001 mehrere Arztzeugnisse ein. Mit Verfügung vom 2. Februar 2001 trat die IV-Stelle auf das Begehren nicht ein, weil mit den eingereichten Unterlagen nicht glaubhaft gemacht werde, dass sich der Gesundheitszustand geändert habe.
B.- S.________ liess gegen diese Verfügung beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde erheben und beantragen, die Sache sei zur materiellen Beurteilung des Revisionsbegehrens an die Verwaltung zurückzuweisen.
Mit Eingabe vom 11. Juni 2001 beantragte er, das Verfahren sei einer andern Kammer zuzuteilen als derjenigen (IV. Kammer), welche den Entscheid vom 21. Mai 2001 betreffend IV-Leistungen und den gleichentags ergangenen Entscheid zur Vermittlungsfähigkeit in der Arbeitslosenversicherung gefällt habe. Mit Entscheid vom 28. August 2001 wies die IV. Kammer des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich die Beschwerde in beiden Punkten ab.
C.- S.________ lässt Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen mit dem Rechtsbegehren, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie über das Ausstandsbegehren unter Ausschluss der Mitglieder der IV. Kammer entscheide; eventuell sei das Ausstandsbegehren gutzuheissen und die Vorinstanz zu verpflichten, eine andere Kammer mit der Urteilsfällung zu beauftragen; subeventuell sei die Verwaltung zu verpflichten, auf das Revisionsbegehren einzutreten.
Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich äussert sich zum Ausstandsbegehren. Die IV-Stelle schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das Bundesamt für Sozialversicherung verzichtet auf eine Vernehmlassung.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- Zu prüfen ist zunächst die Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Entscheids über das Ausstandsbegehren vom 11. Juni 2001.
a) Nach den in Art. 30 Abs. 1 BV (mit welcher Bestimmung Art. 58 Abs. 1 aBV unverändert übernommen wurde) und Art. 6 Ziff. 1 EMRK enthaltenen Garantien hat der Einzelne Anspruch darauf, dass seine Sache von einem unparteiischen, unvoreingenommenen und unbefangenen Richter ohne Einwirken sachfremder Umstände entschieden wird. Liegen bei objektiver Betrachtungsweise Gegebenheiten vor, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen, so ist die Garantie verletzt (BGE 126 I 73 Erw. 3a mit Hinweisen).
Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann bei den Parteien immer dann entstehen, wenn einzelne Gerichtspersonen in einem früheren Verfahren mit der konkreten Streitsache schon einmal befasst waren. In einem solchen Fall sogenannter Vorbefassung stellt sich die Frage, ob sich ein Richter durch seine Mitwirkung an früheren Entscheiden in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt hat, die ihn nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren als nicht mehr offen erscheinen lassen. Ob dies der Fall ist, kann nicht generell gesagt werden; es ist nach der Rechtsprechung in jedem Einzelfall zu untersuchen, ob die konkret zu entscheidende Rechtsfrage trotz Vorbefassung als offen erscheint (BGE 126 I 73 Erw. 3c mit Hinweisen).
b) Im vorliegenden Fall leitet der Beschwerdeführer eine die Befangenheit begründende Vorbefassung daraus ab, dass die gleichen Richter über die Beschwerde gegen die Nichteintretensverfügung vom 2. Februar 2001 entschieden haben, welche am 21. Mai 2001 über die Beschwerden gegen die Verfügung der Invalidenversicherung vom 6. Oktober 1999 betreffend Invaliditätsbemessung und gegen die Verfügung der Arbeitslosenversicherung vom 19. Oktober 2000 betreffend Vermittlungsfähigkeit geurteilt hatten. Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Zwischen den genannten richterlichen Erkenntnissen besteht zwar insofern ein Zusammenhang, als die Entscheide vom 21. Mai 2001 auch die im neuen Verfahren zu beurteilende Frage nach dem Rentenanspruch in der Zeit nach dem 6. Oktober 1999 zu beeinflussen vermögen. Soweit sich dies aus der Sache selbst ergibt, kann daraus jedoch keine Befangenheit zufolge Vorbefassung abgeleitet werden. Zudem ging es im neuen Verfahren insofern um eine andere Sach- und Rechtsfrage, als nur darüber zu befinden war, ob die Voraussetzungen für eine Rentenrevision in der Zeit nach Erlass der Verfügung vom 6. Oktober 1999 erfüllt waren. Nachdem die IV-Stelle auf das Revisionsbegehren nicht eingetreten war, hatte das Gericht lediglich zu prüfen, ob der Versicherte im Sinne von Art. 87 Abs. 3 IVV glaubhaft gemacht hatte, dass sich der Invaliditätsgrad in einer für den Rentenanspruch erheblichen Weise geändert hat. Diese Frage war grundsätzlich unabhängig von den früheren Entscheiden zu beurteilen und es fehlen jegliche Anhaltspunkte dafür, dass sich die an den Entscheiden vom 21. Mai 2001 beteiligten Richter bereits in einer Weise festgelegt hätten, welche den Ausgang des neuen Verfahrens nicht mehr als offen erscheinen liesse. Der Umstand allein, dass sie bereits früher zu Ungunsten des Beschwerdeführers entschieden haben, vermag ihre Ablehnung nicht zu begründen (BGE 114 Ia 278 Erw. 1). Eine Verletzung der Garantie des verfassungsmässigen Richters liegt somit nicht vor; ebensowenig eine solche von Art. 6 Abs. 1 EMRK (vgl. hiezu BGE 120 Ia 85 Erw. 6d/aa mit Hinweisen).
c) Dem Beschwerdeführer kann auch insoweit nicht gefolgt werden, als er einen Verstoss gegen die Garantie des verfassungsmässigen Richters darin erblickt, dass die Beurteilung des Ausstandsbegehrens durch diejenige Kammer erfolgte, welche abgelehnt wurde. In der Regel soll niemand, gegen den ein Ausstandsbegehren gerichtet ist, darüber selber entscheiden. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht ausnahmslos.
Er findet keine Anwendung, wenn sich das Begehren als von vornherein unzulässig erweist. Dies trifft namentlich - aber nicht nur - für missbräuchliche Ausstandsgesuche zu, welche vorwiegend die Funktionsfähigkeit der entscheidenden Behörde beeinträchtigen sollen (BGE 122 II 476 Erw. 3a, 114 Ia 156 Erw. 3a/aa, 105 Ib 304 Erw. 1c; ferner SZS 42/1998 S. 59). Im vorliegenden Fall wird der Partei nicht zum Vorwurf gemacht, sie habe das Ausstandsbegehren in rechtsmissbräuchlicher Absicht eingereicht. Den Ausführungen in der Vernehmlassung der Vorinstanz zufolge wurde das Gesuch vielmehr deshalb als offensichtlich unzulässig erachtet, weil es dem Grundsatz des raschen und einfachen Verfahrens zuwiderläuft und die Funktionsfähigkeit des Gerichts erheblich beeinträchtigen würde, müsste Befangenheit allein schon deshalb bejaht werden, weil sich Mitglieder des Gerichts bereits einmal mit einer Streitigkeit der versicherten Person befasst haben. Ob dieser Begründung in der vorgebrachten allgemeinen Form beigepflichtet werden kann, ist fraglich, bedarf jedoch keiner nähern Prüfung. Es genügt festzustellen, dass es im Hinblick auf die geltend gemachten Ausstandsgründe und das in lit. b hievor Gesagte nicht bundesrechtswidrig ist, wenn das Begehren als offensichtlich unzulässig qualifiziert wurde und der Entscheid durch die abgelehnte Kammer selbst erfolgte.
Zu einem andern Schluss führt auch das kantonale Prozessrecht nicht. Nach § 21 der zürcherischen Verordnung vom 6. Oktober 1994 über die Organisation und den Geschäftsgang des Sozialversicherungsgerichts (LS 212. 811) hat der Entscheid über ein Ausstandsbegehren als Zwischenbeschluss der Kammer oder des Gesamtgerichtes zu ergehen, wobei das Gesamtgericht zuständig ist, wenn sich das Begehren gegen eine Kammer richtet. Zudem sollen praxisgemäss die von einem Ablehnungsbegehren betroffenen Personen nicht selber darüber entscheiden (vgl. Zünd, Kommentar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, Zürich 1999, S. 64). Diese Regelung schliesst nicht aus, dass bei offensichtlich unzulässigen Begehren im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ausnahmsweise hievon abgewichen werden kann. Wenn die Vorinstanz im vorliegenden Fall in diesem Sinn entschieden und den Entscheid durch die abgelehnte Kammer selbst gefällt hat, stellt dies keine willkürliche Anwendung kantonalen Verfahrensrechts dar.
2.- Materiell zu prüfen ist, ob die Verwaltung auf das Begehren um Rentenrevision vom 27. November 2000 zu Recht nicht eingetreten ist.
a) Nach Art. 41 Abs. 1 IVG ist die Rente für die Zukunft entsprechend zu erhöhen, herabzusetzen oder aufzuheben, wenn sich der Grad der Invalidität eines Rentenbezügers in einer für den Anspruch erheblichen Weise ändert.
Gemäss Art. 87 IVV erfolgt die Revision von Amtes wegen oder auf Gesuch hin (Abs. 1). Im Revisionsgesuch ist glaubhaft zu machen, dass sich der Invaliditätsgrad in einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert hat (Abs. 3). Wurde eine Rente wegen eines zu geringen Invaliditätsgrades verweigert, so wird eine neue Anmeldung nur geprüft, wenn die Voraussetzungen gemäss Abs. 3 erfüllt sind (Abs. 4).
Nach der Verordnung hat die Verwaltung bei Eingang einer Neuanmeldung oder eines Revisionsgesuchs zunächst zu prüfen, ob die Vorbringen des Versicherten überhaupt glaubhaft sind; verneint sie dies, so erledigt sie das Gesuch ohne weitere Abklärung durch Nichteintreten. Dabei hat sie praxisgemäss unter anderem zu berücksichtigen, ob die frühere Verfügung nur kurze oder schon längere Zeit zurückliegt, und dementsprechend an die Glaubhaftmachung höhere oder weniger hohe Anforderungen zu stellen. Es steht ihr diesbezüglich ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, welchem das Gericht Rechnung zu tragen hat (BGE 109 V 264 Erw. 3).
b) Im vorliegenden Fall wurde dem Versicherten mit Verfügung vom 6. Oktober 1999 rückwirkend ab 1. Juni 1997 eine gemäss Art. 28 Abs. 1bis IVG als Härtefallrente zur Ausrichtung gelangende halbe Rente bei einem Invaliditätsgrad von 40 % zugesprochen. Bei der Invaliditätsbemessung stützte sich die Verwaltung unter anderem auf Arbeitsplatz-Angaben (DAP) der SUVA und das Gutachten des ZMB vom 17. November 1998, wonach dem Versicherten aus somatischer Sicht Schwerarbeiten nicht mehr zumutbar sind, er der Behinderung angepasste körperlich leichtere Arbeiten jedoch voll zu verrichten vermöchte, wobei ihm aus psychischen Gründen lediglich eine Tätigkeit von sechs Stunden im Tag möglich ist. Im Hinblick auf die vorgenommenen eingehenden medizinischen und erwerblichen Abklärungen sowie unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die frühere Verfügung nicht lange zurücklag und es für eine Rentenerhöhung einer erheblichen Zunahme des Invaliditätsgrades bedurfte, rechtfertigte es sich, an die Glaubhaftmachung einer Änderung hohe Anforderungen zu stellen. Wenn die Verwaltung diese Anforderungen nicht als erfüllt erachtet hat, so lässt sich dies in Würdigung der eingereichten Unterlagen nicht beanstanden.
Aus der Verfügung der Arbeitslosenversicherung vom 19. Oktober 2000, mit welcher die Vermittlungsfähigkeit und damit der Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ab 1. September 2000 verneint wurde, geht hervor, dass der Beschwerdeführer vom behandelnden Arzt als zu 50 % arbeitsunfähig beurteilt worden war, er selber dem AWA jedoch angegeben hatte, nicht mehr arbeitsfähig zu sein. Wenn die Arbeitslosenversicherung unter diesen Umständen seine Vermittlungsfähigkeit verneint hat, so lässt dies nicht schon auf eine für den Rentenanspruch relevante Verschlechterung des Gesundheitszustandes schliessen. Hiefür bilden auch die nachgereichten Zeugnisse des Dr. med. R.________, Zürich, worin eine Arbeitsunfähigkeit von 50 % vom 1. Oktober 1999 bis
27. August 2000, von 100 % vom 28. August bis 9. September 2000 und von 50 % ab 10. September 2000 bestätigt wurde, keine hinreichende Grundlage. Nachdem Dr. med. R.________ den Versicherten laut Gutachten des ZMB (S. 5) bereits ab Ende Januar 1998 zu 100 % arbeitsunfähig geschrieben hatte, lässt sich daraus nicht auf eine erhebliche Verschlechterung des Gesundheitszustandes schliessen. Für eine anspruchsrelevante Änderung in den tatsächlichen Verhältnissen fehlen jegliche Anhaltspunkte. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Verwaltung auf das Revisionsgesuch nicht eingetreten ist, wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, der Ausgleichskasse Zürcher Arbeitgeber und dem Bundesamt für Sozialversicherung
zugestellt.
Luzern, 8. Mai 2002
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der II. Kammer:
Der Gerichtsschreiber: