[AZA 0/2]
1P.163/2001
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
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14 mai 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann et Favre.
Greffier: M. Kurz.
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Statuant sur le recours de droit public
formé par
la Société X.________, représentée par Me Stéphane Riand, avocat à Sion,
contre
l'arrêt rendu le 21 décembre 2000 par la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais dans la cause qui oppose la recourante au Conseil d'Etat du canton du Valais et à la Municipalité de Sion;
(aménagement de la Place du Midi)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Le 17 juillet 1998, la commune de Sion a mis à l'enquête un projet d'aménagement de la Place du Midi, située au sud des Remparts de la ville. Orientée ouest-est, d'une longueur d'environ 150 m et occupée par deux voies de circulation séparées par un terre-plein central, cette place est bordée au nord et au sud par des immeubles occupés au rez par des activités commerciales (magasins, cafés, restaurants); elle est pourvue à l'est d'un giratoire donnant accès à la rue de la Dixence, à la rue du Scex (qui prolonge la place) et à la rue du Rhône; vingt-deux places de stationnement de courte durée y sont aménagées. Le projet mis à l'enquête prévoit la création d'un espace piétonnier sur le côté nord de la place, avec une double rangée d'arbres, le déplacement du trafic motorisé au sud de la place sur trois voies (y compris les arrêts de bus, avec une voie centrale d'évitement), la création d'un mini-giratoire déplacé légèrement au sud (dans le prolongement de la rue du Scex), ainsi que la suppression des places de stationnement.
B.- Propriétaire de locaux commerciaux dans la partie nord de la Place du Midi, la Société X.________ a formé opposition contre ce projet. Elle soutenait que le projet n'avait pas fait l'objet d'une consultation sérieuse des commerçants; la circulation serait entravée dans toute la ville; l'approvisionnement des commerces serait empêché, notamment par l'installation au hasard de bornes et chicanes entravant l'accès; il n'y avait pas eu d'étude d'impact.
L'opposition a été levée, avec d'autres, le 12 avril 2000 par le Conseil d'Etat du canton du Valais. Le projet avait fait l'objet de préavis favorables de tous les services cantonaux. Deux séances d'information avaient été organisées, dont une à l'intention des commerçants. Une certaine tolérance serait appliquée s'agissant des horaires de livraisons. La suppression des places de parc était admissible compte tenu des possibilités de stationner à proximité. L'aménagement prévu (cinq passages pour piétons avec îlots-refuges, arrêts de bus et giratoire) réduirait la vitesse de circulation - limitée à 40 km/h -, ainsi que les nuisances. Une étude d'impact n'était pas nécessaire. Les plans relatifs à l'aménagement et à la signalisation ont été approuvés, sous certaines conditions concernant la protection de l'environnement. La signalisation était adoptée à l'essai, pour une année.
C.- La Société X.________ a recouru auprès de la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan, en reprenant ses objections.
Par arrêt du 21 décembre 2000, la Cour de droit public a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité.
La procédure suivie (mise à l'enquête et oppositions), correspondait aux exigences des
D.- La Société X.________ forme un recours de droit public contre ce dernier arrêt, dont elle requiert l'annulation.
Elle demande le renvoi du dossier à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat ont renoncé à se déterminer. La Municipalité de Sion conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
Considérant en droit :
1.- a) Le recours de droit public est ouvert à l'encontre d'un plan d'affectation tel que celui approuvé par le Conseil d'Etat. L'arrêt attaqué est une décision finale de dernière instance cantonale. La recourante se plaint d'une violation de l'art. 25 al. 1 de la loi cantonale sur les routes (LR), mais elle fait valoir, par ce biais, que les intérêts économiques des commerçants situés sur le côté nord de la Place du Midi auraient été négligés. L'autorisation d'accès limitée entre 07h00 et 10h00 serait insuffisante pour assurer un approvisionnement par la route. La cour cantonale aurait par ailleurs méconnu les nécessités économiques du trafic. Sur ces deux points, la recourante se plaint d'arbitraire.
Elle reproche par ailleurs au Tribunal cantonal de ne pas avoir tenu compte de l'argumentation qui lui était soumise, commettant ainsi une violation de l'obligation de motiver.
b) Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont de portée générale. Contre une décision relative à l'adoption d'un plan d'affectation, le recours de droit public n'est ainsi ouvert, selon la jurisprudence, qu'à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples intérêts de fait, est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85; 125 II 440 consid. 1c et les arrêts cités).
La recourante est propriétaire de plusieurs immeubles bordant au nord la Place du Midi (notamment sur les parcelles 213, 217 et 221, comme cela ressort de la liste des propriétaires par parcelles, dressée le 14 novembre 2000 par le Service de l'édilité de la commune de Sion). Elle expose que plusieurs commerces et boutiques seraient situés dans ces immeubles. Elle n'indique pas qu'elle exploiterait elle-même un ou plusieurs de ces commerces; il semble plutôt s'agir de surfaces commerciales louées à des tiers. Or, la recourante ne serait pas recevable à agir pour sauvegarder les intérêts des commerçants (ATF 125 I 161 consid. 2a p. 162). Les normes relatives à l'approvisionnement de ces derniers ne tendent, en tout cas pas directement, à la protection du propriétaire de l'immeuble. La recourante n'invoque d'ailleurs pas son propre droit de propriété, ni sa liberté économique (elle ne le fait, incidemment, qu'à propos de la violation alléguée de l'obligation de motiver), mais uniquement la prohibition de l'arbitraire, ce qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour agir (ATF 126 I 81). L'auteur d'un recours de droit public doit soumettre au Tribunal fédéral les éléments de fait permettant de se prononcer sur l'existence d'une atteinte actuelle et personnelle aux intérêts juridiquement protégés (ATF 127 III 41 consid. 2b p. 42; 123 I 279 consid. 3c/bb p. 280), et le recours ne répond pas à cette exigence. Compte tenu de l'issue du recours, la question de la qualité pour recourir n'a pas à être examinée plus en détail.
2.- La recourante invoque son droit d'être entendue, grief d'ordre formel qui doit être examiné en premier lieu, et que la recourante a qualité pour soulever, indépendamment du fond. Il est reproché à la cour cantonale de ne pas avoir tenu compte de l'argumentation qui lui était soumise dans le recours cantonal, en se prononçant sur des griefs soulevés par d'autres recourants (suppression des places de parc), mais non sur les arguments relatifs aux nécessités économiques, compte tenu des difficultés d'approvisionnement des commerçants.
a) Le droit d'être entendu, garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. , comprend notamment l'obligation de motiver. L'autorité doit indiquer les raisons qui ont conduit à son prononcé, et prendre position sur les arguments pertinents qui lui sont valablement soumis (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102/103 et les arrêts cités).
b) Dans son recours cantonal, la recourante soulignait qu'elle ne s'opposait pas au réaménagement de la Place du Midi, pas plus qu'à la suppression des places de parc qui s'y trouvent. Elle contestait en revanche que l'autorisation d'approvisionner les commerces entre 07h00 et 10h00 soit suffisante, et estimait que cet horaire devait être étendu, en tout cas, à 12h00 voire 13h00. Cette argumentation figure sous la rubrique "exposé préliminaire". Sous la rubrique "motivation quant au fond", la recourante soutenait que les modifications prévues rendraient désastreuses les conditions de circulation en ville de Sion, l'accès des véhicules de livraison étant rendu impossible ou provoquant des interruptions de la circulation. Enfin, sous la mention "considérations juridiques", la recourante invoquait les art. 25 et 26 LR.
Faute d'une argumentation en droit désignée comme telle, la recourante n'était guère explicite quant aux griefs qui appelaient selon elle une réponse de la part de la cour cantonale. Celle-ci ne s'est, certes, déterminée qu'indirectement sur la question de l'accès aux commerces; elle a centré son argumentation sur les seules dispositions légales invoquées par la recourante, soit les art. 25 et 26 LR, en relevant que la première de ces dispositions ne protégeait pas les intérêts économiques des bordiers, ce qui n'est du reste pas contesté par la recourante, et que les griefs concernant la seconde n'étaient pas suffisamment motivés, les transports publics ayant au demeurant été soigneusement intégrés au projet.
L'argumentation de la recourante n'était pas dépourvue d'ambiguïté, faute d'indiquer clairement quel grief elle tenait pour essentiel. On ne saurait donc reprocher à la cour cantonale de s'en être tenue à une motivation d'ensemble. Par ailleurs, le Conseil d'Etat a relevé, dans sa réponse au recours cantonal, que la réglementation relative aux horaires de livraisons était susceptible de dérogations, car il n'était pas dans l'intérêt de la commune de Sion que le projet ait des conséquences néfastes pour les commerces. Compte tenu de cette réponse, la cour cantonale pouvait considérer que l'argumentation développée à ce propos perdait en grande partie son objet, et n'appelait plus de réponse spécifique.
Dans sa réplique, la recourante se limitait d'ailleurs à la question de l'accès aux commerces par le public. Il n'y a pas, par conséquent, violation de l'obligation de motiver.
3.- Sur le fond, la recourante persiste à invoquer l'art. 25 LR, soit les nécessités économiques et celles du trafic. Comme cela est relevé ci-dessus, il est douteux que la recourante ait qualité pour agir sur ce point. Elle n'a en tout cas pas qualité pour invoquer les intérêts du trafic proprement dit. Son grief revient en définitive à invoquer le principe de la proportionnalité, en relation avec la restriction alléguée de sa liberté économique ou de son droit de propriété, au motif que les possibilités de livraisons n'ont pas été aménagées de manière suffisante. Il apparaît toutefois que tel n'est pas le cas. Le projet de signalisation, qui fait partie intégrante de l'aménagement de la Place du Midi, prévoit, aux deux extrémités du côté nord de la place, une interdiction générale de circuler, assortie d'une exception pour les livraisons, de 07h00 à 10h00; est également réservée une autorisation communale. La recourante ne soutient pas que la nouvelle configuration de la place rendrait impossible l'accès aux véhicules de livraison; l'aménagement du côté nord de la place ne présente pas d'obstacle infranchissable.
Au surplus, le Conseil d'Etat a déjà relevé que des dérogations pourront être envisagées, notamment pour les cas évoqués par la recourante, de livraisons de provenance lointaine, ce que la Municipalité de Sion a confirmé dans sa réponse au recours de droit public. En définitive, le grief relève davantage de la police de la circulation que de l'aménagement proprement dit. La recourante perd d'ailleurs de vue que la signalisation routière n'a été approuvée qu'à titre d'essai, pour une durée d'une année. La situation devrait pouvoir être réexaminée s'il devait apparaître que les commerçants sont confrontés à des problèmes insurmontables de livraisons, ce qui ne semble pas devoir être le cas.
4.- Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Un émolument judiciaire est mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 156 al. 1 OJ).
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours dans la mesure où il est recevable.
2. Met à la charge de la recourante un émolument judiciaire de 4000 fr.
3. Communique le présent arrêt en copie au mandataire de la recourante, à la Municipalité de Sion, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton du Valais.
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Lausanne, le 14 mai 2001 KUR/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,