[AZA 0/2]
1A.113/2000/bie
1A.114/2000/bie
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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20. November 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud, Bundesrichter Catenazzi und Gerichtsschreiber Sigg.
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In Sachen
1A.113/2000:
S.________, Wien, Österreich, Beschwerdeführer 1a,Stiftung Y.________, Vaduz, Liechtenstein, Beschwerdeführerin 1b,M.________, Israel, Beschwerdeführerin 1c,alle vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Hauser, c/o Hauser & Hauser, Talacker 35, Zürich,
und
1A.114/2000:
Bank C.________, Bahamas, Beschwerdeführerin 2a,J.________, Beschwerdeführerin 2b, vertreten durch ihren Sohn, H.________, Wien, Österreich, Beschwerdeführer 2c,Etablissement Z.________, Vaduz, Beschwerdeführer 2d,alle vertreten durch Rechtsanwalt Hadrian Meister, Sophienstrasse 2, Postfach 155, Zürich,
gegen
Bundesamt für Justiz (früher Bundesamt für Polizei), Abteilung internationale Rechtshilfe,
betreffend
internationale Rechtshilfe in Strafsachen an Deutschland;
Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen in
einem ausländischen Verwaltungsgerichtsverfahren;
B 87505/02
hat sich ergeben:
A.- Die Staatsanwaltschaft II beim Landgericht Berlin führt ein Strafverfahren gegen S.________ und weitere Beschuldigte wegen Untreue gemäss dem deutschen Strafgesetzbuch.
Es wird ihnen vorgeworfen, der unter Verwaltung der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) stehenden Firma N.________ GmbH Berlin nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten mehrere hundert Millionen Franken ohne Rechtsgrund entzogen zu haben. Am 19. Mai 1992 stellte die Staatsanwaltschaft Berlin ein erstes Rechtshilfebegehren, dem am 29. September 1992 und am 23. Juni 1993 weitere folgten. Mit Verfügung vom 1. September 1994 entsprach die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich dem Begehren. Dagegen erhobene Rekurse wies die III. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich mit Beschlüssen vom 3. April 1995 ab. Verschiedene hiergegen gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerden wies das Bundesgericht seinerseits mit Urteil vom 21. August 1995 ab, indem es alle von den Beschwerdeführern gegen die verlangte Rechtshilfeleistung vorgetragenen Rügen verwarf. Am 11. September 1995 übermittelte die Bezirksanwaltschaft Zürich der Staatsanwaltschaft Berlin die verlangten Akten.
B.-Am 15. Juli 1996 stellte die Staatsanwaltschaft Berlin unter ausdrücklichem Hinweis auf ihre früheren Ersuchen ein ergänzendes Rechtshilfebegehren, das sie auf Verlangen der Bezirksanwaltschaft Zürich mit Schreiben vom 19. November 1996 näher umschrieb. Am 13. Februar 1997 liess diese der Bezirksanwaltschaft Zürich eine Liste von 47 Konten bei verschiedenen Banken zugehen, über welche die Staatsanwaltschaft Berlin weitere Unterlagen in Form von Eröffnungsunterlagen, Korrespondenzen, Kontoauszügen sowie Detailbelegen wünschte. Weiter verlangte die Staatsanwaltschaft Berlin eine nicht anonymisierte, d.h. vollständige Fassung des am 4. Dezember 1992 im Auftrag der Bezirksanwaltschaft Zürich von der Firma A.________, Zürich, erstellten Gutachtens über den Zahlungsverkehr der Firma N.________ GmbH. Mit Schlussverfügung vom 11. August 1998 ordnete die Bezirksanwaltschaft Zürich die Herausgabe der geforderten Bankunterlagen sowie einer vollständigen Fassung des A.________-Gutachtens an. Hiergegen rekurrierten die Bank C.________, J.________, H.________ sowie das Etablissement Z.________ an das Obergericht des Kantons Zürich mit dem Hauptbegehren, es sei die Rechtshilfe hinsichtlich ihrer durch die Verfügung betroffenen Konten vollumfänglich zu verweigern. Mit Beschluss vom 29. Oktober 1998 wies die III. Strafkammer des Obergerichts den Rekurs ab und bestätigte damit die bezirksanwaltschaftliche Bewilligung der verlangten Rechtshilfeleistung. Mit Eingabe vom 9. Dezember 1998 erhoben die Bank C.________, J.________, H.________ sowie das Etablissement Z.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Mit Urteil vom 28. Januar 1999 hiess das Bundesgericht die Beschwerde teilweise gut, hob den Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich vom 29. Oktober 1998 auf und wies die Sache an die Vorinstanz zurück zur Anpassung des Spezialitätsvorbehaltes und zu neuem Entscheid über die Kostenauflage im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen. Im Übrigen wurde die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen, soweit auf sie einzutreten war. Mit Beschluss vom 24. Februar 1999 wies die III. Strafkammer des Obergerichts die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich an, lit. c des Spezialitätsvorbehaltes wie folgt zu formulieren:
"Die Verwendung der übermittelten Unterlagen und Informationen
im Rahmen eines ergänzenden Verwaltungs- oder Zivilverfahrens zwecks Rückführung von Vermögenswerten
an den Berechtigten oder die Ergreifung
von Verwaltungsmassnahmen gegen einen Straftäter ist
nur zulässig, wenn das Bundesamt für Polizeiwesen in
Bern vorgängig die Zustimmung erteilt hat.. "
C.- Die Unabhängige Kommission zur Überprüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der DDR beim Bundesministerium des Innern (UKPV) stellte mit Schreiben vom 14. Dezember 1999 den Antrag, es sei ihr zu bewilligen, die von der Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich der Staatsanwaltschaft bei dem Kammergericht Berlin übermittelten Informationen und Unterlagen, insbesondere das Gutachten der Firma A.________ vom 4. Dezember 1992 inklusive Zusatzgutachten vom 6. Januar 1993 in den Verwaltungsstreitverfahren OVG 3b 11.96 und OVG 3b 12.96 vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zu verwenden. Mit Verfügung vom 22. Februar 2000 entsprach das Bundesamt für Polizei (heute: Bundesamt für Justiz, im Folgenden: Bundesamt) dem Ersuchen.
D.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 24. März 2000 stellen S.________, die Stiftung Y.________ und M.________ (1A. 113/2000) sowie die Bank C.________, J.________, H.________ und das Etablissement Z.________ (1A. 114/2000) folgende Anträge:
"1. Es sei die angefochtene Verfügung des Bundesamtes
für Polizei vom 22. Februar 2000 aufzuheben.
2. Es sei die Sache zur Durchführung eines ordnungsgemässen
Verfahrens unter Gewährleistung des
rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer sowie
zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3. Eventuell es sei dem Ersuchen des Sekretariates
der unabhängigen Kommission zur Überprüfung des
Vermögens der Parteien und Massenorganisationen
der DDR beim Bundesministerium des Innern (UKPV)
vom 14. Dezember 1999 nicht zu entsprechen und
es sei demzufolge nicht zu gestatten, die anlässlich
der Rechtshilfeverfahren in Sachen
S.________ und andere von den schweizerischen
Behörden erhaltenen Informationen und Unterlagen
im Rahmen der im Ersuchen vom 14. Dezember 1999
erwähnten Verwaltungsstreitverfahren OVG 3b 11.96
und OVG 3b 12.96 vor dem Oberverwaltungsgericht
Berlin zu verwenden.
4. Es sei der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde
aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Staatskasse.. "
Das Bundesamt stellt den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerden seien abzuweisen. Die Beschwerdeführer 2a, 2b, 2c und 2d halten in der Replik an ihren Anträgen fest; die Beschwerdeführer 1a, 1b und 1c liessen sich nicht mehr vernehmen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Beide Beschwerden beziehen sich auf denselben Sachverhalt und richten sich gegen dieselbe Verfügung. Obwohl sie von zwei verschiedenen Anwälten eingereicht wurden, lauten beide Beschwerden wörtlich gleich. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, in sinngemässer Anwendung des Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG die beiden Beschwerden in einem Verfahren zusammenzufassen und sie durch einen einzigen Entscheid zu beurteilen (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 1, mit Hinweisen).
2.- Für die Rechtshilfe zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz sind in erster Linie die Bestimmungen des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959 (EUeR; SR 0.351. 1), dem die beiden Staaten beigetreten sind, und der zwischen ihnen abgeschlossene Zusatzvertrag vom 13. November 1969 (ZV; SR 0.351. 913.61) massgebend. Soweit diese Staatsverträge bestimmte Fragen nicht regeln, ist das Landesrecht - das Bundesgesetz über internationale Rechtshilfe in Strafsachen und die dazugehörende Verordnung - anzuwenden (vgl. Art. 1 Abs. 1 IRSG).
3.- a) Das Europäische Übereinkommen über Rechtshilfe in Strafsachen verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erfolgt (sogenannte primäre Rechtshilfe; Art. 1 Abs. 1 EUeR); es enthält keine Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 2 EUeR, wonach sich die Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird".
Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt); wann und inwieweit sie hierzu verpflichtet ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht.
Damit ist in erster Linie auf das Rechtshilfegesetz, insbesondere Art. 67 IRSG abzustellen (BGE 126 II 316 E. 2a, mit Hinweisen).
b) Gemäss Art. 67 Abs. 1 Satz 1 IRSG darf der ersuchende Staat die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten, derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern (BGE 122 II 134 E. 7c/bb S. 138). Nicht rechtshilfefähig sind gemäss Art. 3 IRSG Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen.
Dagegen steht Art. 67 Abs. 1 IRSG einer Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes für Justiz. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen, weshalb es sich rechtfertige, den durch eine Straftat Geschädigten beweismässig besser zu stellen als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher Rechtshilfe angewiesen sind und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang entgegengehalten werden kann als bei der Rechtshilfe in Strafsachen (BGE 122 II 124 E. 7c/dd S. 139). Die Zustimmung des Bundesamtes darf deshalb erteilt werden, wenn das Ersuchen die Zivilverfahren, in denen die rechtshilfeweise übermittelten Unterlagen verwendet werden sollen, in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, diese Verfahren mit dem Strafverfahren konnex sind und sie der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dienen (BGE 126 II 316 E. 2b, mit Hinweis auf die unveröffentlichte Rechtsprechung des Bundesgerichts).
c) Das Bundesamt hält in seiner Vernehmlassung dafür, die für ein Strafverfahren übermittelten Informationen und Unterlagen dürften im hängigen Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin benützt werden, ohne dass vorher das Bundesamt zustimmen müsse. Gemäss lit. c des Spezialitätsvorbehaltes, den die III. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich mit Beschluss vom 24. Februar 1999 formuliert hatte, ist die Verwendung der übermittelten Unterlagen und Informationen im Rahmen eines ergänzenden Verwaltungs- oder Zivilverfahrens zwecks Rückführung von Vermögenswerten an den Berechtigten oder die Ergreifung von Verwaltungsmassnahmen gegen einen Straftäter nur zulässig, wenn das Bundesamt für Polizei in Bern vorgängig die Zustimmung erteilt hat. Diese vom Obergericht festgesetzte Bestimmung beruht auf den Urteilen des Bundesgerichts vom 28. Januar 1999, in welchen das Bundesgericht ausdrücklich festgestellt hatte, dass die zivilrechtliche Weiterverwendung der rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte an die Zustimmung des Bundesamtes gebunden sei (1A. 245/1998 und 1A.247/1998, Urteile je S. 14). Die Frage, zu deren Beantwortung das Bundesamt um einen Grundsatzentscheid ersucht, ist somit bereits in diesen beiden Urteilen beantwortet worden. Nach Art. 38 OG sind beide Urteile mit ihrer Ausfällung, also am 28. Januar 1999, rechtskräftig geworden. Das Bundesamt hätte deshalb über die vorliegende Streitsache ein förmliches Verfahren durchführen und den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör gewähren müssen.
Das wäre erst recht deshalb erforderlich gewesen, weil im neuen Rechtshilfeverfahren gerade umstritten ist, ob das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht überhaupt der Rückführung deliktisch erlangter Vermögenswerte an den Berechtigten dient. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden erweisen sich insoweit als begründet.
4.-a) Die Beschwerdeführer bestreiten die Legitimation der UKPV, eine Bewilligung für die Verwendung der umstrittenen Informationen und Unterlagen im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zu verlangen. Bei der UKPV und ihrem Sekretariat handle es sich weder um eine strafrechtliche noch um eine zivil- oder verwaltungsrechtliche Instanz. Sie sei auch nicht Partei oder Parteivertreterin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren; die UKPV sei bloss Beigeladene.
b) Gemäss Art. 75 Abs. 1 IRSG können Behörden um Rechtshilfe ersuchen, die Widerhandlungen zu verfolgen oder in anderen Verfahren zu entscheiden haben, auf welche dieses Gesetz anwendbar ist (vgl. Art. 1 IRSG). Art. 75 Abs. 2 IRSG lässt allerdings unter bestimmten Voraussetzungen auch Rechtshilfegesuche von Parteien zu: Diese können Ersuchen um Vornahme von Prozesshandlungen stellen, die nach den Vorschriften des ersuchenden Staates Sache der Parteien sind.
Diese Bestimmung soll den Besonderheiten des anglo-amerikanischen Rechts Rechnung tragen, wonach die Vorladung und die Befragung der Parteien, Zeugen und Sachverständigen, die Edition von Urkunden, das Einholen von Gutachten, die Vornahme von Augenscheinen usw. nicht auf richterlicher Verfügung beruhen, sondern im Parteienbetrieb erfolgen.
Art. 75 IRSG ist allerdings auf die Rechtshilfe in Strafsachen zugeschnitten und kann nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall angewendet werden, in dem es um die Zustimmung zur verwaltungsgerichtlichen Verwendung von bereits übermittelten Dokumenten geht. Sicher ist die Behörde des ersuchenden Staates, die das ursprüngliche Rechtshilfeersuchen gestellt hat, auch berechtigt, Zusatzersuchen nach Art. 67 Abs. 2 IRSG zu stellen. Es wäre auch sachwidrig, die Befugnis zur Gesuchstellung auf die Strafverfolgungsbehörden und -gerichte zu beschränken, wenn über die Entschädigung des Opfers nicht im Strafverfahren, sondern in einem selbständigen Zivil- oder Verwaltungsverfahren entschieden wird. Hier muss, analog Art. 75 Abs. 1 IRSG, auch die "zur Entscheidung berufene Behörde", d.h. das zuständige Zivil- oder Verwaltungsgericht, das Bundesamt um Zustimmung ersuchen können. Schliesslich ist Art. 75 Abs. 2 IRSG zu entnehmen, dass das Gesuch ausnahmsweise auch durch eine Partei gestellt werden kann, z.B. wenn diese kein richterliches Gesuch erwirken kann (vgl. das nicht veröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 20. Dezember 1999 i.S. D.P., E. 2b, mit Hinweisen).
c) Die UKPV tritt im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin als Vertreterin der Bundesrepublik Deutschland auf, welche ihrerseits als Beigeladene am Verfahren teilnimmt. Bei der UKPV handelt es sich demnach weder um das für die Beurteilung der Schadenersatzansprüche zuständige Gericht noch um eine Partei im Verfahren über diese Ansprüche. Nach der zitierten Rechtsprechung sind Parteien ohnehin nur ausnahmsweise berechtigt, ein Gesuch um die Erlaubnis zur zivil- oder verwaltungsgerichtlichen Verwendung bereits übermittelter Auskünfte und Unterlagen zu stellen.
In den Akten und den Rechtsschriften findet sich kein Anhaltspunkt dafür, dass die Parteien aus rechtlichen Gründen nicht ein Gesuch des Oberverwaltungsgerichts Berlin um Überlassung der umstrittenen Informationen und Unterlagen erwirken könnten. Deshalb gibt es keinen Grund, der UKPV, welche die bloss beigeladene Bundesrepublik Deutschland vertritt, das Recht einzuräumen, selbst ein derartiges Gesuch zu stellen. Damit fehlt ein von einer zureichend legitimierten ausländischen Behörde eingereichtes Gesuch um Bewilligung anderweitiger Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Akten. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden erweisen sich auch in dieser Beziehung als begründet.
5.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit gutzuheissen.
Die angefochtene Verfügung des Bundesamtes für Polizei vom 22. Februar 2000 ist aufzuheben.
Das Bundesamt kann einen ersuchenden Staat einladen, Mängel in der Gesuchstellung zu beheben bzw. ein Gesuch zu verbessern. Ein solcher Mangel liegt auch vor, wenn ein Ersuchen nach Art. 67 Abs. 2 IRSG von einer staatlichen Stelle ausgeht, die im Sinne von Art. 75 IRSG nicht zureichend legitimiert ist. Im Hinblick darauf ist die Streitsache an das Bundesamt für Justiz zu neuem Entscheid im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen zurückzuweisen.
Der unterliegenden Eidgenossenschaft sind keine Kosten aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 2 OG). Hingegen hat sie die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden 1A.113/2000 und 1A.114/2000 werden vereinigt.
2.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden gutgeheissen.
Die angefochtene Verfügung des Bundesamtes für Polizei vom 22. Februar 2000 wird aufgehoben. Die Sache wird an das Bundesamt für Justiz zu neuem Entscheid im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen zurückgewiesen.
3.- Es werden keine Kosten erhoben.
4.- Die schweizerische Eidgenossenschaft (Bundesamt für Justiz) hat die Beschwerdeführer 1a, 1b und 1c für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
5.- Die schweizerische Eidgenossenschaft (Bundesamt für Justiz) hat die Beschwerdeführer 2a, 2b, 2c und 2d für das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'500.-- zu entschädigen.
6.- Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Bundesamt für Justiz (internationale Rechtshilfe) schriftlich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 20. November 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: