[AZA 3]
1P.738/1999/bmt
I. ÖFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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21. März 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Bundesrichter Jacot-Guillarmod, Bundesrichter Catenazzi,
Bundesrichter Favre und Gerichtsschreiberin Gerber.
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In Sachen
Bernischer Lehrerinnen- und Lehrerverein, Brunngasse 16,
Bern, Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher
Dr. Thomas Eichenberger, Kappellenstrasse 14, Post-
fach 6916, Bern,
gegen
Regierungsrat des Kantons B e r n, vertreten durch die
Erziehungsdirektion,
Verwaltungsgericht des Kantons B e r n, Verwaltungs-
rechtliche Abteilung,
betreffend
Gewaltentrennung
(Sistierung Gehaltsaufstieg Schuljahr 1998/1999),
hat sich ergeben:
A.-
Art. 12 des bernischen Gesetzes vom 20. Januar 1993
über die Anstellung der Lehrkräfte (LAG) lautet:
Art. 12 Gehalt
1 Lehrkräfte haben Anspruch auf Gehalt und gege-
benenfalls auf Zulagen.
2 Der Grosse Rat legt die Grundsätze der Gehalts-
ordnung durch Dekret fest. Das Nähere regelt
der Regierungsrat.
Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung erliess
der Grosse Rat das Dekret vom 8. September 1994 über die An-
stellung der Lehrkräfte (LAD). Das Gehalt der Lehrkräfte be-
misst sich gemäss Art. 4 LAD zunächst aus einem Grundgehalt.
Das Anfangsgehalt entspricht dem Grundgehalt, reduziert um
allfällige Vorstufen (Art. 5 LAD). Das Grundgehalt wird er-
gänzt durch einen Erfahrungsanteil, der über 26 Erfahrungs-
stufen einen Gehaltsanstieg von maximal 56% des Grundlohns
erlaubt. Art. 8 LAD in der hier massgebenden Fassung vom
20. Januar 1993 bestimmt hierzu:
Art. 8 Vorstufen, Erfahrungsstufen
1 Jede einzelne Vorstufe reduziert, jede einzelne
Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt.
2 Für jedes absolvierte Praxisjahr (innerhalb
oder ausserhalb des Schuldienstes) wird höchs-
tens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Der An-
spruch entsteht jeweils auf Semesteranfang.
3 Eine Erfahrungsstufe erhöht das Grundgehalt wie
folgt:
a nach ein bis zwölf Praxisjahren je drei Pro-
zent pro Jahr,
b nach 13 bis 18 Praxisjahren weitere zwei
Prozent pro Jahr,
c nach 20 Praxisjahren weitere zwei Prozent,
d nach 22 Praxisjahren weitere zwei Prozent,
e nach 24 Praxisjahren weitere zwei Prozent,
f nach 26 Praxisjahren weitere zwei Prozent.
Vorbehalten bleibt Absatz 5 Buchstabe d.
4 Jede Vorstufe reduziert das Grundgehalt um
zweieinhalb Prozent.
5 Der Regierungsrat legt fest,
a nach welchen Kriterien und in welchem Aus-
mass ausserschulische Berufserfahrung sowie
Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird;
b unter welchen Voraussetzungen zusätzliche
Erfahrungsstufen gewährt werden können;
c unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung
von Erfahrungsstufen sistiert werden kann;
d wie viele Erfahrungsstufen höchstens er-
reicht werden können, wenn das Anfangsgehalt
kleiner als das Grundgehalt ist.
B.-
Nach Einführung des neuen Gehaltssystems am 1. Au-
gust 1996 stellte der Regierungsrat des Kantons Bern fest,
dass die Gesamtlohnsumme für Lehrkräfte etwas schneller
anstieg als prognostiziert; ohne Massnahmen werde die für
Budget und Finanzplan ab 1999 festgelegte jährliche Zuwachs-
rate von 1% überschritten werden. Der Regierungsrat fasste
daher am 13. Mai 1998, gestützt auf Art. 8 Abs. 5 lit. c
LAD, folgenden Beschluss:
1. Für Lehrkräfte und andere der Lehreranstel-
lungsgesetzgebung unterstellte Personen wird
die Anrechnung einer weiteren ordentlichen
Erfahrungsstufe, welche im Schuljahr 1998/99
fällig wird, sistiert. Sinngemäss gilt dies
auch für die Vorstufen.
2. Personen im Aufholstatus erhalten im Schuljahr
1998/99 nur die im LAD Artikel 21 Absatz 1 de-
finierten zusätzlichen Erfahrungsstufen.
3. Neueintretende Lehrkräfte mit anrechenbaren
Praxisjahren werden im Schuljahr 1998/99 so
eingestuft, dass die Einstufung den bereits
angestellten Lehrkräften mit gleichviel an-
rechenbaren Praxisjahren entspricht.
4. Der Regierungsrat entscheidet zu einem späteren
Zeitpunkt, ob und wann die für das Schuljahr
1998/99 sistierte Erfahrungsstufe nachgewährt
werden kann.
5. Dieser Beschluss tritt am 1. August 1998 in
Kraft. Er ist in der Bernischen Amtlichen
Gesetzessammlung zu publizieren.
C.-
Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhob
am 9. Juli 1998 gegen diesen Beschluss staatsrechtliche Be-
schwerde an das Bundesgericht. Dieses trat am 10. Mai 1999
auf die Beschwerde mangels Letztinstanzlichkeit nicht ein
und überwies sie dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern zur
Behandlung (BGE 125 I 313). Das Verwaltungsgericht wies die
Beschwerde am 27. Oktober 1999 ab.
D.-
Der Bernische Lehrerinnen- und Lehrerverein erhebt
staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den Entscheid
des Verwaltungsgerichts sowie den Regierungsratsbeschluss
vom 13. Mai 1998 aufzuheben und die Erziehungsdirektion des
Kantons Bern anzuweisen, den Mitgliedern des Beschwerdefüh-
rers für das absolvierte Praxisjahr innerhalb des Schul-
dienstes gemäss Art. 8 LAD die im Schuljahr 1998/99 (auf
Semesteranfang) fällig gewordene weitere Erfahrungsstufe
anzurechnen und die im Schuljahr 1998/99 (auf Semesteran-
fang) fällig gewordenen ordentlichen Erhöhungen des Grund-
gehalts nachzuerstatten.
E.-
Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern namens des
Regierungsrates sowie das Verwaltungsgericht beantragen die
Abweisung der Beschwerde.
F.-
Am 20. Januar 1999 beschloss der Grosse Rat eine
Änderung des Gesetzes über die Anstellung der Lehrkräfte
(Bernische Amtliche Gesetzessammlung 99-64). Das revidierte
LAG (im Folgenden: LAG n.F.) enthält nunmehr selbst die
Grundzüge des Gehaltskonzepts (Art. 12a - 14) und ermäch-
tigt den Grossen Rat, das Nähere zur Gehaltsordnung und
zur beruflichen Vorsorge durch Dekret festzulegen (Art. 26a
Abs. 1) und gewisse Regelungsbefugnisse ganz oder teilweise
an den Regierungsrat zu übertragen (Abs. 2). Art. 26a Abs. 3
LAG n.F. sieht vor, dass der Grosse Rat den Regierungsrat
ermächtigen kann, bei schwieriger Finanzlage des Kantons
durch Verordnung den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder auf
einen Gehaltsaufstieg vorübergehend ganz zu verzichten.
Diese Gesetzesänderung ist auf den 1. August 1999 in Kraft
getreten.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung
:
1.-
a) Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letzt-
instanzlicher Entscheid, gegen den kein anderes bundesrecht-
liches Rechtsmittel offen steht. Die staatsrechtliche Be-
schwerde ist daher grundsätzlich zulässig (Art. 84 Abs. 2
und
b) Zur staatsrechtlichen Beschwerde ist legiti-
miert, wer durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid
eine Rechtsverletzung erlitten hat (Art. 88 OG). Ein Verband
ist legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde die Inte-
ressen seiner Mitglieder zu wahren, wenn er als juristische
Person konstituiert ist, nach seinen Statuten die durch die
angerufenen verfassungsmässigen Rechte geschützten Interes-
sen seiner Mitglieder zu wahren hat und die Mehrzahl oder
doch eine Grosszahl seiner Mitglieder vom angefochtenen Er-
lass oder Entscheid betroffen sind (BGE 125 I 71 E. 1b/aa
Hinweisen).
Der Beschwerdeführer ist ein Verein, dem ein gros-
ser Teil der im Kanton Bern tätigen Lehrkräfte angeschlossen
ist und der statutarisch die Wahrung der Vermögensinteressen
seiner Mitglieder bezweckt. Er rügt eine Verletzung der Ge-
waltenteilung sowie eine willkürliche Auslegung von Art. 8
LAD. Die Mitglieder des Beschwerdeführers können sich auf
die Gewaltenteilung als Individualrecht berufen. Ebenso
haben nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts die
öffentlichen Bediensteten einen rechtlich geschützten An-
spruch darauf, nicht willkürlich besoldet zu werden (BGE 123
I 1, nicht publ. E. 1b; BGE 121 I 102, nicht publ. E. 1b).
Sie und demzufolge auch der Beschwerdeführer sind daher zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert.
c) Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist somit
grundsätzlich einzutreten.
2.-
a) Der Beschwerdeführer rügt in erster Linie die
Verletzung der Grundsätze der Berner Kantonsverfassung über
die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen und damit eine
Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips: Die Sistierung des
Gehaltsaufstiegs berühre einen wesentlichen Grundsatz des
Gehaltssystems und bedürfe daher gemäss Art. 69 Abs. 4
lit. a der Berner Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV/BE)
einer Grundlage im formellen Gesetz, die 1998 noch nicht be-
standen habe; selbst wenn eine Delegation an den Regierungs-
rat zulässig sein sollte, bedürfe es hierfür gemäss
Abs. 1 und 2 KV/BE
len) Gesetz, die im vorliegenden Fall fehle; schliesslich
bewege sich der angefochtene Beschluss offensichtlich aus-
serhalb der dem Regierungsrat in Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD
erteilten Regelungskompetenz; die Auslegung dieser Bestim-
mung durch den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht sei
willkürlich.
b) Die Erziehungsdirektion des Kantons Bern ver-
tritt in ihrer Vernehmlassung die Auffassung, dass die vom
Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen ihre Grundlage verlie-
ren, wenn man den angefochtenen Beschluss des Regierungs-
rats, wie in BGE 125 I 313 geschehen, als Allgemeinverfügung
qualifiziere. Dem widerspricht der Beschwerdeführer: Zum
einen sei die Allgemeinverfügung zwischen Erlass und Verfü-
gung einzuordnen; zum anderen unterliege das Verwaltungs-
handeln dem Legalitätsprinzip und bedürfe einer gesetzlichen
Grundlage, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich
hierfür zuständigen Organ erlassen worden sei.
c) Das Bundesgericht hat im Entscheid BGE 125 I 313
(E. 2) den angefochtenen Beschluss des Regierungsrats als
Allgemeinverfügung qualifiziert, der einen bestimmten Sach-
verhalt (die Sistierung der Anrechnung der Erfahrungsstufe
für das Schuljahr 1998/99 auf das Gehalt der Berner Lehr-
kräfte) regle und ohne weitere Konkretisierungsverfügung
unmittelbar durchsetzbar sei. Hiervon ist im vorliegenden
Verfahren auszugehen. Ihrer Konkretheit wegen werden die
Allgemeinverfügungen in der Regel den gewöhnlichen Verfü-
gungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b S. 316 f. mit
Hinweisen). Das bedeutet - und insofern ist der Erziehungs-
direktion zuzustimmen -, dass die Grundsätze über die Dele-
gation von Rechtsetzungsbefugnissen gemäss Art. 69 KV/BE
nicht unmittelbar anwendbar sind. Die (Allgemein) Verfügung
muss sich aber auf eine gesetzliche Grundlage stützen kön-
nen, die ihrerseits verfassungsmässig sein, d.h. die Zu-
ständigkeitsordnung der Kantonsordnung respektieren muss.
Dies kann das Bundesgericht im Verfahren der staatsrecht-
lichen Beschwerde vorfrageweise prüfen. Dabei prüft es die
Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei,
jene des Gesetzes- und Dekretsrechts dagegen nur auf Willkür
hin (vgl. BGE 124 I 216 E. 3b S. 219; 123 I 1 E. 2b S. 3 f.
und E. 4 S. 5). Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht
schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar
erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht
weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn
dieser offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stos-
sender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE
125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15, 129 E. 5b
S. 134; je mit Hinweisen).
3.-
Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob
Art. 8 LAD eine genügende gesetzliche Grundlage für die
Sistierungsverfügung darstellt.
a) aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, Art. 8 LAD
enthalte eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die ge-
nerelle Sistierung des Gehaltsaufstiegs der Lehrkräfte. Es
ging davon aus, Art. 8 Abs. 2 LAD, wonach für jedes absol-
vierte Praxisjahr "höchstens" eine Erfahrungsstufe anzurech-
nen sei, erlaube es, auf das Anrechnen einer Erfahrungsstufe
zu verzichten; zudem ermächtige Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den
Regierungsrat festzulegen, unter welchen Voraussetzungen die
Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden könne. Diese
Bestimmung sei zwar als Befugnis zum Erlass einer abstrakten
Regelung formuliert, verbiete aber nicht von vornherein den
Erlass einer konkreten Anordnung, für die der Regierungsrat
als Exekutivorgan ebenfalls zuständig sei. Zwar erwähne der
Vortrag der Erziehungsdirektion an den Regierungsrat zuhan-
den des Grossen Rates zum LAD vom 28. März 1994 diese Be-
fugnis nur im Zusammenhang mit der Einführung einer lohn-
wirksamen Lehrerfortbildung durch den Regierungsrat gemäss
Art. 13 LAG; dem Vortrag komme jedoch nicht die gleiche
Bedeutung zu wie dem Gesetzestext, der die möglichen Vor-
aussetzungen, die zu einer Gehaltssistierung führen können,
nicht einschränke. Der Text sei vielmehr so offen formu-
liert, dass jeder sachgerechte Sistierungsgrund zulässig
erscheine. Aus dem Wortlaut lasse sich auch nicht ein Ver-
bot für eine generelle - statt einer bloss individuellen -
Sistierung des Aufstiegs ableiten.
bb) Der Beschwerdeführer hält diese Auslegung für
willkürlich. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD seien auf dem
Hintergrund von Art. 13 LAG (in der bis zum 31. Juli 1999
geltenden Fassung) zu verstehen, der den Regierungsrat er-
mächtige, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der
Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für die Gehaltswirk-
samkeit festzulegen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD stellten
klar, dass sich eine Leistungsbeurteilung im Vergleich zum
heute alleine geltenden permanenten Gehaltsaufstieg in beide
Richtungen flexibilisierend auswirken würde: Auf der einen
Seite könnten durch herausragende Leistungen zusätzliche
Erfahrungsstufen erreicht werden (lit. b), die Einführung
der Leistungslohnkomponente könnte aber auch dazu führen,
dass bei ungenügenden Leistungen oder Vernachlässigung der
Fortbildung der Gehaltsaufstieg sistiert werde (lit. c).
Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmungen sowie nach den
Materialien gebe es nicht den geringsten Anhaltspunkt für
mögliche generelle Gehaltssistierungen ausserhalb eines
solchen Systems der Leistungsbeurteilung. Das Parlament habe
sich in den Beratungen zu Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD nicht ge-
äussert und sich damit der Auffassung der Erziehungsdirek-
tion im Vortrag zum LAD angeschlossen. Dagegen habe der
Grosse Rat um den Verlauf der Lebenslohnkurve gerungen; es
sei daher willkürlich anzunehmen, er habe dem Regierungs-
rat die Möglichkeit eröffnen wollen, die Gehaltskurve aus
finanzpolitischen Gründen nach Belieben vorübergehend zu
verflachen oder zu verändern. Das Verwaltungsgericht habe
nur dem Wortlaut der Bestimmung Gewicht zugemessen, unter
Missachtung aller anderen Auslegungsgrundsätze. Im Übrigen
verpflichte Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat, die
Voraussetzungen für eine allfällige Gehaltssistierung zu-
nächst abstrakt durch Verordnung zu regeln, bevor konkrete
Sistierungen angeordnet würden. Dies sei jedoch nicht ge-
schehen.
b) Eine Norm ist in erster Linie aus sich selbst,
d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde lie-
genden Wertungen auszulegen (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525;
125 V 355 E. 1b S. 356; je mit Hinweisen). Auszugehen ist
vom Wortlaut, doch kann der Wortlaut einer Norm nicht
allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist
oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren
Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer
Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte
der Norm, ihrem Zweck und ihrem Kontext mit anderen Bestim-
mungen (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen).
c) Art. 8 LAD regelt die Vorstufen und Erfahrungs-
stufen, die das Grundgehalt reduzieren bzw. erhöhen. Abs. 5
beauftragt den Regierungsrat, gewisse Fragen zu regeln, die
sich in diesem Zusammenhang stellen: nach welchen Kriterien
und in welchem Ausmass ausserschulische Berufserfahrung so-
wie Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird (lit. a), unter
welchen Voraussetzungen zusätzliche Erfahrungsstufen ge-
währt werden können (lit. b), unter welchen Voraussetzungen
die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden kann
(lit. c) und wie viele Erfahrungsstufen höchstens erreicht
werden können, wenn das Anfangsgehalt kleiner ist als das
Grundgehalt (lit. d).
Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung handelt es
sich um einen Rechtsetzungsauftrag, d.h. einen Auftrag zur
generell-abstrakten Regelung. Das Verwaltungsgericht nahm
jedoch an, der Regierungsrat sei auch zum Erlass einer kon-
kreten Anordnung ermächtigt, ohne zuvor die Voraussetzungen
der Sistierung abstrakt durch Verordnung festlegen zu müs-
sen. Diese Auffassung erscheint zumindest für finanzpoli-
tisch motivierte generelle Sistierungen vertretbar, deren
Voraussetzungen kaum abstrakt geregelt werden können, son-
dern auf konkreten finanzpolitischen Entscheidungen beruhen,
und die alle Lehrkräfte in gleicher Weise treffen. Voraus-
setzung wäre jedoch, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD (allein
oder in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 LAD) bei willkürfreier
Auslegung eine hinreichend bestimmte Ermächtigung für eine
derartige Anpassung des Gehaltsanstiegs an die Finanzlage
des Kantons enthält. Das ist im Folgenden zu prüfen.
d) Gemäss Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LAD wird für jedes
absolvierte Praxisjahr innerhalb oder ausserhalb des Schul-
dienstes höchstens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Diese
Bestimmung enthält ein Maximum (höchstens eine Erfahrungs-
stufe je Praxisjahr) und gibt dem Regierungsrat zugleich die
Möglichkeit, in gewissen Fällen mehr als ein Jahr Praxis je
Erfahrungsstufe zu verlangen (z.B. für berufliche Erfahrung
ausserhalb des zu unterrichtenden Fachbereichs oder für
Elternarbeit: vgl. Art. 16 Abs. 2 und Abs. 5 der Verordnung
des Regierungsrats über die Anstellung der Lehrkräfte vom
21. Dezember 1994 in der bis zum 21. April 1999 geltenden
Fassung [LAV]); er kann auch gewisse Praxiszeiten von der
Anrechnung auszunehmen (vgl. Art. 16 Abs. 6 LAV: Nichtan-
rechnung von Aus- und Weiterbildungszeiten, Assistenzzeiten,
etc.). Dagegen kann dieser Bestimmung nicht entnommen wer-
den, dass von der Anrechnung einer nach LAD und LAV an sich
erfüllten Erfahrungsstufe im Einzelfall oder generell abge-
sehen werden dürfte; Satz 2 gewährt vielmehr ausdrücklich
einen jeweils auf Semesteranfang entstehenden "Anspruch".
Eine Sistierung der Anrechnung ist nur in Art. 8 Abs. 5
lit. c LAD vorgesehen, auf den sich der Beschluss des
Regierungsrats denn auch ausdrücklich stützt.
e) aa) Diese Bestimmung ist - worauf das Verwal-
tungsgericht zu Recht hingewiesen hat - sehr offen formu-
liert und enthält vom Wortlaut her keine Einschränkung auf
bestimmte Sistierungsgründe oder -arten.
bb) Betrachtet man jedoch die anderen in Art. 8
Abs. 5 LAD genannten Fälle (lit. a, b und d), so geht es
jeweils um die Konkretisierung der Voraussetzungen für die
Anrechnung von Erfahrungsstufen in besonderen (Einzel) -
Fällen, d.h. um eine Verfeinerung der individuellen Gehalts-
entwicklung. Lit. c weist einen engen Bezug zu lit. b auf:
Während lit. b die Voraussetzungen betrifft, um zusätzliche
Erfahrungsstufen anzurechnen, die das Gehalt einer Lehrkraft
erhöhen, betrifft lit. c die Sistierung der Anrechnung von
Erfahrungsstufen und damit das
Absehen von einer ansonsten
gebotenen Gehaltserhöhung.
Dieser Zusammenhang von lit. b und c wird durch den
Vortrag der Erziehungsdirektion zum LAD vom 28. März 1994
(S. 14) bestätigt, in dem es heisst:
"Buchstabe b: Gemäss Art. 13 LAG kann der Regie-
rungsrat eine Verordnung über die Leistungsbeur-
teilung der Lehrkräfte erlassen und Kriterien für
deren Gehaltswirksamkeit festlegen. Diskutiert wird
in den LAD-Projektorganen zudem über eine lohnwirk-
same Lehrerfortbildung. Falls sich in Zukunft kon-
kretere Absichten in eine dieser beiden Richtungen
ergeben, so könnten diese über eine Anrechnung von
zusätzlichen Erfahrungsjahren bzw. über eine
Sistierung der normalen Gehaltsentwicklung umge-
setzt werden. Das Gehaltsmaximum bliebe zwar für
alle gleich, es würde aber von den Betroffenen
früher oder später erreicht. Dadurch kann sich der
individuelle Lebenslohn verändern.
Buchstabe c: Analog zu Buchstabe b soll in der
Gehaltsentwicklung auch ein vorübergehender Still-
stand möglich sein. Dies könnte insbesondere dann
der Fall sein, wenn der Lehrerauftrag in einzelnen
Teilen nicht erfüllt würde. Die detaillierte Umset-
zung dieser Bestimmung ist noch offen."
cc) Versteht man lit. b und c - wie es ihr syste-
matischer Zusammenhang und die Entstehungsgeschichte nahe-
legen - als Ermächtigung des Regierungsrats zur Veränderung
der
individuellen Gehaltsentwicklung im Zusammenhang mit
der Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkompo-
nente, so kann sich diese Delegation auf Art. 13 LAG stüt-
zen. Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat, eine
Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu
erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirksamkeit festzu-
legen. Auf diesen Hintergrund wird auch in den Bemerkungen
des Vortrags zu den Grundzügen der neuen Gehaltsordnung
(Ziff. 3, S. 5) hingewiesen:
"Basis jeder Gehaltsklasse bildet der Grundlohn, der
mit 100% eingesetzt wird. Dazu kommt je nach Alter
und Praxis der Erfahrungsanteil. Ein Leistungs-
oder ein Fortbildungsanteil wurden nicht als eigen-
ständige Lohnkomponente integriert. Das System ist
aber so ausgestaltet, dass Leistung und/oder Fort-
bildung allenfalls honoriert werden können (vgl.
Art. 8 Abs. 5 LAD)."
dd) Die finanziellen Aspekte des neuen Gehaltskon-
zepts wurden sowohl im Vernehmlassungsverfahren zum LAD als
auch im Vortrag der Erziehungsdirektion und im Grossen Rat
ausführlich diskutiert. So meldeten viele Vernehmlassungen
Bedenken im Hinblick auf die aktuellen finanziellen Rahmen-
bedingungen an und forderten ein kostenneutrales System.
Der Regierungsrat beschloss daraufhin als Massnahme zum
Haushaltsgleichgewicht, die Behandlung der neuen Gehalts-
ordnung im Grossen Rat und deren Inkrafttreten um je ein
Jahr hinauszuschieben und legte gleichzeitig eine herab-
gesetzte Kostenvorgabe fest: Die Revision dürfe in den
ersten fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten zu maximal 3%
(ca. 30 Mio Fr.) Mehrkosten führen. Daraufhin suchte die
Erziehungsdirektion nach Lösungen für eine Minimierung der
Kosten und sah diverse Korrekturen vor (Beschränkung des
Gehaltsanstiegs auf 159%; Verlangsamung der Gehaltsentwick-
lung nach 13 Erfahrungsjahren; Streichung der Anfangsent-
lastung für "Junglehrer"). Die vorberatende Kommission des
Grossen Rates beschloss eine weitere Reduktion des Gehalts-
aufstiegs um drei Prozent (von 100 auf 156 statt auf 159
Prozent). Im Grossen Rat standen weitere Sparvorschläge zur
Diskussion, z.B. die Kürzung der Grundgehälter oder der An-
fangsgehälter oder die Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD
geregelten Lohnsteigerungskurve (vgl. Tagblatt des Grossen
Rates vom 7. September 1994, S. 621 ff., insbes. S. 628 ff.).
Aus Rücksicht auf die Finanzsituation des Kantons wurde zu-
dem eine stufenweise Vornahme der Gehaltsanpassungen be-
schlossen (Art. 21 LAD). Eine Ermächtigung des Regierungs-
rates zur Anpassung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte an
die finanziellen Möglichkeiten des Kantons oder an die Lohn-
entwicklung der übrigen Staatsbediensteten wurde dagegen
nicht in Erwägung gezogen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD
spielten bei der Diskussion um die Finanzierbarkeit des
neuen Gehaltssystems keine Rolle und wurden ohne Diskussion
angenommen.
ee) Die Entstehungsgeschichte und die systemati-
sche Auslegung des LAD sprechen damit eindeutig gegen die
Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Art. 8 Abs. 5
lit. c LAD den Regierungsrat voraussetzungslos ermächtige,
die Sistierung der Erfahrungsstufenanrechnung für alle Lehr-
kräfte durch Verordnung vorzusehen oder diese gar unmittel-
bar durch Allgemeinverfügung anzuordnen. Fraglich ist aller-
dings, ob die - allein auf den Wortlaut gestützte - Ausle-
gung des Verwaltungsgerichts geradezu unhaltbar und damit
willkürlich ist. Dies kann jedoch offen bleiben:
f) Legt man die Auslegung des Verwaltungsgerichts
zugrunde, lässt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD jegliche inhaltli-
che Konturen vermissen und weist damit offensichtlich nicht
die nötige Bestimmtheit auf, um als Grundlage für einen kon-
kreten Eingriff des Regierungsrats in das Gehaltsgefüge zu
dienen (zum Bestimmtheitsgebot im Allgemeinen und im öffent-
lichen Dienstrecht im Besonderen vgl. BGE 123 I 1 E. 2b
S. 3 f. und E. 4b und c S. 5 f.) :
Wie oben aufgezeigt worden ist, liesse sich Art. 8
Abs. 5 lit. c LAD unter Berücksichtigung seines Kontexts mit
anderen Normen (insbesondere Art. 13 LAG und Art. 8 Abs. 5
lit. b LAD) sowie seiner Entstehungsgeschichte durchaus als
eine dem Bestimmtheitsgebot genügende Delegationsnorm
verstehen, die den Regierungsrat zur Einführung einer
Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkomponente ermächtigt. Wird
Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dagegen isoliert, allein von seinem
Wortlaut her ausgelegt und als allgemeine Ermächtigung des
Regierungsrats zur individuellen oder generellen Sistierung
des Gehaltsaufstiegs verstanden, ohne jegliche Eingrenzung
der Voraussetzungen, unter denen ein solcher Eingriff zuläs-
sig sein soll, ohne Konkretisierung des Adressatenkreises,
des Umfangs und der Dauer einer derartigen Sistierung, ver-
stösst er offensichtlich gegen das verfassungsrechtliche
Bestimmtheitsgebot: Es würde darin dem Regierungsrat eine
Generalermächtigung zur vorübergehenden oder dauernden,
individuellen oder generellen Ausserkraftsetzung des im LAD
vorgesehenen Gehaltsanstiegssystems gegeben, das dem Stufen-
bau der Rechtsordnung widersprechen und dem rechtsstaatli-
chen Gebot der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des
staatlichen Handelns widersprechen würde.
4.-
a) Dem liesse sich entgegenhalten, dass Art. 8
Abs. 5 lit. c LAD als Rechtsetzungsdelegation formuliert ist
und daher nicht dieselbe Bestimmtheit aufweisen müsse wie
eine Verfügungsermächtigung; der Beschluss des Regierungs-
rates sei in dem für eine Verordnung vorgesehenen Verfahren
beschlossen und in der Amtlichen Gesetzessammlung veröffent-
licht worden; er stehe auch inhaltlich einem Erlass näher
als einer Verfügung, weil er sich auf alle Lehrkräfte, ein-
schliesslich allenfalls neu in den Dienst eintretende Per-
sonen beziehe. Die Tatsache, dass er durch das Bundesgericht
zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes als All-
gemeinverfügung qualifiziert worden sei, dürfe die verfas-
sungsrechtlichen Anforderungen an die Delegationsnorm nicht
verschärfen. Im Sinne einer Kontrollüberlegung ist daher im
Folgenden zu prüfen, ob der regierungsrätliche Beschluss vor
Verfassungsrecht standhalten würde, wenn er als Erlass qua-
lifiziert worden wäre, d.h. ob Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD die
verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen erfüllt.
Eine solche Kontrollüberlegung erscheint auch des-
halb sinnvoll, weil sich die Allgemeinverfügung auf eine
Bestimmung stützt, die ihrem eindeutigen Wortlaut zufolge
eine Rechtsetzungs- und nicht eine Verfügungskompetenz ent-
hält (vgl. oben, E. 2c). Das Verwaltungsgericht hat diese
Bestimmung ausdehnend auch als Kompetenz zum Erlass einer
generell-konkreten Regelung (Allgemeinverfügung) ausgelegt.
Diese Auslegung darf ihrerseits nicht zur Folge haben, dass
geringere verfassungsrechtliche Anforderungen an die Dele-
gationsnorm gestellt werden, als dies der Fall wäre, wenn
der Regierungsrat - wie dies Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD
eigentlich nahelegt - zunächst die Voraussetzungen der
Sistierung generell-abstrakt durch Verordnung geregelt und
erst anschliessend die Sistierungsverfügung erlassen hätte.
b) Zunächst ist festzuhalten, dass Erlasse (im
vorliegenden Fall: eine Verordnung des Regierungsrats), die
nach dem Inkrafttreten der neuen Berner Kantonsverfassung
am 1. Januar 1995 erlassen werden, am Massstab derselben zu
messen sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 KV e contrario und BGE 124
I 216 E. 6 S. 220 ff.).
c) Prüfungsmassstab ist in erster Linie Art. 69
KV/BE, der die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
regelt. Abs. 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt:
1 Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat
und an den Regierungsrat übertragen werden,
falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet
beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der
Delegation festlegt. Die direkte Delegation an
andere Behörden ist ausgeschlossen.
2 Unter den gleichen Voraussetzungen können Be-
fugnisse des Grossen Rates an den Regierungsrat
übertragen werden.
Danach kann der Grosse Rat seine Dekretierungs-
befugnisse, die ihm durch den Gesetzgeber zugewiesen wurden,
nicht ohne ausdrückliche Ermächtigung an den Regierungsrat
weiter übertragen; eine gesetzesergänzende oder -vertretende
Verordnung im Anschluss an ein Dekret bedarf demnach einer
ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (
Kälin/Bolz, Handbuch
des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 69 Anm. 6b
S. 435). Demgegenüber ist es zulässig, dass der Regierungs-
rat ohne gesetzliche Ermächtigung Vollzugsvorschriften auf
Verordnungsebene erlässt, gestützt auf die allgemeine Voll-
zugskompetenz gemäss Art. 90 lit. d KV/BE (
Kälin/Bolz,
a.a.O., Art. 69 Anm. 6b S. 435 und Art. 88 Anm. 4b S. 482).
d) Das LAG (in der hier massgeblichen, bis zum
31. Juli 1999 geltenden Fassung) enthält eine Reihe von
Bestimmungen, die den Regierungsrat zur Regelung ermächti-
gen: Gemäss Art. 12 Abs. 2 LAG legt der Grosse Rat die
Grundsätze der Gehaltsordnung durch Dekret fest; das Nähere
regelt der Regierungsrat. Art. 13 LAG ermächtigt den Regie-
rungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der
Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirk-
samkeit festzulegen. Gemäss Art. 14 LAG regelt der Regie-
rungsrat durch Verordnung die Kürzung des Gehalts wegen
gleichzeitigen Bezugs von Erwerbs- oder Ersatzeinkommen
oder von Leistungen aus Versicherungen. Schliesslich ent-
hält Art. 27 Abs. 1 LAG verschiedene Regelungsaufträge an
den Regierungsrat, u.a. betreffend die Einstufung der
Lehrerkategorien und Funktionen in Gehaltsklassen (lit. a)
sowie die Leistungsbeurteilung und die Gehaltswirksamkeit
(lit. c). Der Regierungsrat erlässt die weiteren zum Voll-
zug des Gesetzes erforderlichen Bestimmungen (Art. 27
Abs. 2 LAG).
Das LAG enthält somit keine ausdrückliche Bestim-
mung, die den Regierungsrat ermächtigt, aus finanziellen
Gründen den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder zu sistieren,
oder die dem Grossen Rat eine entsprechende Subdelegations-
befugnis einräumt. Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung
des Verwaltungsgerichts ist daher nur verfassungsmässig,
wenn er sich auf Art. 12 Abs. 2 LAG stützen kann. Das setzt
voraus, dass die vom Regierungsrat getroffene Sistierung des
Gehaltsaufstiegs 1998/1999 als nähere Bestimmung der im
Dekret niedergelegten Gehaltsgrundsätze qualifiziert werden
kann.
Das ist jedoch zu verneinen: Die generelle Sistie-
rung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte aus finanziellen
Erwägungen stellt keine Konkretisierung, sondern eine Abwei-
chung von dem in Art. 8 Abs. 1 und 3 LAD festgelegten Grund-
satz dar, wonach das Gehalt der Lehrkräfte mit Erreichen
einer Erfahrungsstufe automatisch ansteigt, ohne dass es
hierzu eines Beförderungs- oder sonstigen Ermessensent-
scheids der Verwaltung bedürfte. Eine generelle Sistierung
der Anrechnung von Erfahrungsstufen führt zu einer vorüber-
gehenden oder dauerhaften Abflachung der in Art. 8 Abs. 3
LAD festgelegten Lebenslohnkurve (je nach dem, ob die
sistierte Erfahrungsstufe später nachgewährt wird oder
nicht), die bei der Beratung des LAD als "Kernstück des
ganzen Systems" bezeichnet wurde (vgl. Votum Schütz, Tag-
blatt des Grossen Rates vom 7. September 1994 S. 629). In
der Auslegung des Verwaltungsgerichts gibt Art. 8 Abs. 5
lit. c LAD dem Regierungsrat die Befugnis, einen "Finan-
zierungsvorbehalt" in dem Sinne einzuführen, dass der
ordentliche, sich aus LAD und LAV ergebende Gehaltsanstieg
nur dann zu gewähren sei, wenn die Gesamtlohnsumme die in
Budget und Finanzplanung vorgesehenen Mittel nicht über-
steigt. Die Einführung eines derartigen Vorbehalts gehört
selbst zu den Grundsätzen der Gehaltsordnung und darf da-
her nicht ohne explizite gesetzliche Grundlage an den
Regierungsrat delegiert werden.
Damit steht zugleich fest, dass Art. 8 Abs. 5
lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts keine
blosse Vollzugsbestimmung darstellt und sich deshalb auch
nicht auf Art. 27 Abs. 2 LAG oder auf Art. 90 lit. d KV/BE
stützen kann.
e) Nach dem Gesagten würde Art. 8 Abs. 5 lit. c
LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts gegen
Abs. 1 und 2 KV/BE
prinzip verstossen, würde man den Sistierungsbeschluss des
Regierungsrats den für Erlasse geltenden Regeln unterstel-
len. Damit führt die Kontrollüberlegung zum selben Ergebnis,
das zuvor, anhand der für Verfügungen geltenden Rechtsgrund-
sätze gewonnen wurde: Wäre Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der
vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Weise auszulegen,
würde er dem Regierungsrat die Befugnis einräumen, die im
Dekret festgelegten Besoldungsgrundsätze abzuändern bzw.
zeitweise ausser Kraft zu setzen, und zwar in einer für die
Betroffenen unvorhersehbaren, weder vom Gesetz noch vom Dek-
ret hinreichend determinierten Weise. Zwar mögen, worauf der
Regierungsrat in seiner Vernehmlassung vom 9. September 1998
hingewiesen hat, gewichtige Gründe dafür sprechen, den Ge-
haltszuwachs der Lehrkräfte an die Finanzlage des Kantons
und die Gehaltsentwicklung des übrigen Staatspersonals an-
zupassen; diese Anpassung muss aber unter Beachtung der in
der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Zuständigkeitsordnung
und den Anforderungen des Legalitätsprinzips geschehen.
5.-
a) Die Beschwerde ist damit grundsätzlich gutzu-
heissen und der angefochtene Entscheid des Verwaltungs-
gerichts ist aufzuheben.
b) Fraglich ist, ob gleichzeitig auch der Sistie-
rungsbeschluss des Regierungsrates aufzuheben ist.
aa) Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der
Entscheid einer unteren Instanz nur dann mit aufgehoben wer-
den, wenn die Überprüfungsbefugnis der oberen kantonalen Be-
hörde enger ist als diejenige des Bundesgerichts im Verfah-
ren der staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 125 I 492 E. 1a/aa
S. 493 f.; grundlegend BGE 111 Ia 353 E. 1b S. 354). Diese
Voraussetzung ist im vorliegenden Fall offensichtlich nicht
erfüllt, hat doch das Verwaltungsgericht den Beschluss des
Regierungsrates sogar auf seine Angemessenheit hin über-
prüft.
bb) Anders wäre dagegen möglicherweise zu ent-
scheiden, wenn man auf die Allgemeinverfügung als generelle,
in der amtlichen Gesetzessammlung des Kantons publizierte
Regelung die bundesgerichtliche Praxis bei der abstrakten
Normenkontrolle anwenden würde: Hier hat das Bundesgericht
mehrfach die Aufhebung der Norm zusammen mit dem abstrakten
Normenkontrollentscheid der letzten kantonalen Instanz zuge-
lassen, unabhängig von deren Kognition (z.B. BGE 111 Ia 270
E. 2 S. 271 f.; in BGE 121 I 129 nicht veröffentlichte E. 1;
Zusammenstellung der Praxis in:
Philippe Gerber, La nature
cassatoire du recours de droit public: mythe et réalité,
Diss. Genève 1997, S. 122 ff.).
Dieser Praxis liegen vor allem prozessökonomische
Gründe zugrunde: Ist die Aufhebung der Norm für die Wieder-
herstellung des verfassungsmässigen Zustands hinreichend und
geboten, so dass der kantonalen Rechtsmittelinstanz keiner-
lei Entscheidungsspielraum verbleiben würde, erscheint es
zur Beschleunigung des Verfahrens sachgerecht, wenn das Bun-
desgericht den Erlass zusammen mit dem angefochtenen Rechts-
mittelentscheid selbst aufhebt (
Philippe Gerber, a.a.O.,
S. 124 f.).
Im vorliegenden Fall genügt jedoch die Aufhebung
der Sistierungsverfügung nicht, um den Rechtsstreit end-
gültig zu beenden, sondern es sind weitere (vom Beschwerde-
führer auch beantragte) Ausführungshandlungen nötig: Es muss
angeordnet werden, wann, wie und für wen (nur für die Mit-
glieder des Beschwerdeführers oder für alle Lehrkräfte?) die
im Schuljahr 1998/99 normalerweise aufgrund Anrechnung einer
weiteren Erfahrungsstufe begründete ordentliche Gehaltser-
höhung nacherstattet wird. Diese Anordnungen ergeben sich
nicht unmittelbar aus Verfassungsrecht, sondern bedingen
eine Anwendung des einfachen kantonalen Rechts. Hierfür ist
das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Be-
schwerde nicht zuständig.
Damit rechtfertigt sich eine Mitaufhebung der All-
gemeinverfügung des Regierungsrates auch dann nicht, wenn
man die bundesgerichtliche Praxis für die abstrakte Normen-
kontrolle zugrunde legt.
cc) Nach dem Gesagten ist nur der Entscheid des
Verwaltungsgerichts aufzuheben. Auf den Antrag des Be-
schwerdeführers, positive Anordnungen gegenüber der Erzie-
hungsdirektion zu erlassen, kann nicht eingetreten werden.
c) Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Kanton
Bern den Beschwerdeführer für die Kosten des bundesgericht-
lichen Verfahrens zu entschädigen (Art. 159 OG). Gemäss
Art. 156 Abs. 2 OG sind keine Kosten zu erheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.-
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen,
soweit darauf einzutreten ist. Der Entscheid des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Bern vom 27. Oktober 1999 wird
aufgehoben.
2.-
Es werden keine Kosten erhoben.
3.-
Der Kanton Bern hat den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu ent-
schädigen.
4.-
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regie-
rungsrat (Erziehungsdirektion) und dem Verwaltungsgericht
(Verwaltungsrechtliche Abteilung) des Kantons Bern schrift-
lich mitgeteilt.
______________
Lausanne, 21. März 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin: