[AZA 0/2]
2P.171/2001
II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
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31 ottobre 2001
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger, presidente,
Betschart e Merkli.
Cancelliere: Albertini.
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Visto il ricorso di diritto pubblico del 21 giugno 2001 presentato da A.________, contro la decisione emessa il 18 maggio 2001 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nella causa che oppone la ricorrente al Consiglio di Stato del Cantone Ticino e al Comune di X.________, rappresentato dal Municipio, in materia di obbligo di apertura di un conto postale o bancario per il versamento dello stipendio;
Ritenuto in fatto :
A.- Dal 1° luglio 1998 A.________ è alle dipendenze del Comune di X.________ come infermiera presso il Centro anziani Y.________. Sino al mese di giugno 2000 lo stipendio le è stato versato sul suo conto postale. Il 21 giugno 2000 l'interessata ha comunicato alla Direzione dell' istituto per anziani di avere chiuso il predetto conto e di non essere intenzionata ad aprirne un altro e quindi di provvedere altrimenti per il versamento dello stipendio. Ne è nato un nutrito scambio di corrispondenza, nel quadro del quale sia la Direzione del centro anziani sia il Municipio di X.________, fondandosi sul regolamento organico dei dipendenti dell'istituto, hanno ripetutamente sollecitato l'interessata ad indicare un nuovo conto sul quale versare gli stipendi, nel frattempo accumulatisi. Quest'ultima vi si è sempre rifiutata, non volendosi sobbarcare le spese di apertura e di gestione di un conto, ritenendo che fossero di spettanza del datore di lavoro.
B.- Il 22 dicembre 2000 il Municipio di X.________ ha comunicato a A.________ di avere deciso l'apertura di un conto provvisorio dove sarebbero stati versati gli stipendi, compresi gli arretrati, in attesa che l'interessata si conformasse alle disposizioni contrattuali. A questo proposito le ha ordinato di aprire entro il 15 gennaio 2001 un conto corrente per il versamento dello stipendio, nelle modalità stabilite dal regolamento organico dei dipendenti del Centro anziani.
Un ricorso presentato da A.________ contro questa decisione è stato respinto dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 6 marzo 2001. L'interessata si è allora rivolta al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, che ne ha respinto l'impugnativa il 18 maggio 2001.
C.- Contro quest'ultima decisione A.________ è insorta il 21 giugno 2001 al Tribunale federale con un ricorso di diritto pubblico chiedendo, in accoglimento del gravame, che il Municipio di X.________, rispettivamente il Centro anziani Y.________, sia condannato a versarle i salari dal mese di giugno 2000, per un totale di fr.
34'374. 95, oltre a quelli maturati pendente causa, più interessi al 5% dal 1° luglio 2000. Chiede inoltre che per il versamento dei salari il datore di lavoro non potrà pretendere da lei né l'apertura di un conto corrente privato né alcun genere di rimunerazione, diretta o indiretta. Postula infine di essere dispensata dalle spese connesse ai ricorsi presentati al Tribunale cantonale amministrativo e al Tribunale federale, siccome dovuti a errore procedurale e a diniego di giustizia delle autorità inferiori. Fa valere, in sintesi, la violazione del divieto d'arbitrio e dell'obbligo di motivazione delle decisioni.
Senza formulare osservazioni, il Tribunale cantonale amministrativo si conferma nella propria sentenza, mentre il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. Il Municipio di X.________ propone di respingere l'impugnativa.
D.- Con scritto del 25 giugno 2001 la ricorrente ha segnalato errori di scrittura nel proprio gravame, chiedendone la rettifica.
Considerando in diritto :
1.- a) Il ricorso di diritto pubblico, presentato tempestivamente contro una decisione cantonale di ultima istanza (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del Cantone Ticino, del 10 marzo 1987 [LOC] e art. 60 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 [LPAmm]), fondato su una pretesa violazione dei diritti costituzionali dei cittadini è, di principio, ricevibile in conformità agli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 87 OG.
b) Secondo l'art. 88 OG, il diritto di presentare un ricorso di diritto pubblico spetta ai privati che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Il cittadino è quindi legittimato a proporre tale rimedio soltanto se l'incostituzionalità di cui egli si prevale lo lede nei suoi interessi personali e giuridicamente protetti: un pregiudizio di mero fatto, segnatamente di natura materiale o finanziaria, è insufficiente (DTF 126 I 81 consid. 3b; RDAT 1997 II n. 16 pag. 47 consid. 1b e relativi rinvii). Il divieto generale d'arbitrio non conferisce, di per sé, la legittimazione ai sensi dell' art. 88 OG (DTF 126 I 81 consid. 3 - 6 e riferimenti).
Il caso in esame non concerne il diritto allo stipendio, che è pacifico, bensì unicamente le modalità di pagamento del medesimo. Ci si può pertanto chiedere se la ricorrente disponga di un interesse giuridicamente protetto all'esame di tutte le censure sollevate. Il quesito non merita tuttavia maggiore approfondimento, siccome l'impugnativa, nella misura in cui è ammissibile, va respinta.
c) D'altro canto non occorre determinarsi sull'ammissibilità dell'istanza - peraltro tardiva - della ricorrente, con cui segnalava errori di scrittura nel proprio gravame, senza esservi stata autorizzata. Le correzioni presentate non sono in effetti determinanti per la comprensione dell'impugnativa. Neppure, e malgrado i toni talvolta eccessivamente esuberanti utilizzati dalla ricorrente, non si giustifica, per motivi di economia processuale, di rinviarle il gravame con l'invito a rifarlo, come richiesto dal Municipio di X.________.
d) Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso deve contenere, oltre la designazione del decreto o della decisione impugnati, le conclusioni del ricorrente (lett.
a) e l'esposizione concisa dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (lett. b).
Nelle proprie conclusioni la ricorrente non chiede esplicitamente l'annullamento dell'atto impugnato. Nondimeno, conformemente alla prassi del Tribunale federale, tale mancanza non conduce all'inammissibilità dell'impugnativa laddove, come nel caso specifico, tale conclusione scaturisce con sufficiente chiarezza dalla motivazione del gravame (RDAT 1997 I n. 7 pag. 11 consid. 1c e rinvii). D'altro canto, nella misura in cui la ricorrente chiede più o altro dell'annullamento della decisione impugnata, il gravame è inammissibile in virtù della natura cassatoria del rimedio, a cui in concreto non va derogato (DTF 127 I 1 consid. 2c, 126 I 213 consid. 1c e rispettivi richiami). Infine, ove l'insorgente abbia inteso chiedere l'annullamento o che sia dichiarata la nullità di norme cantonali, la memoria ricorsuale è pure irricevibile, siccome il termine per l'impugnazione diretta dei testi normativi è stato largamente superato (art. 89 cpv. 1 OG). Ciò non osta tuttavia ad un controllo accessorio della costituzionalità dei disposti richiamati alla luce del caso di applicazione, sfociato in una decisione concreta (DTF 124 I 289 consid. 2; RDAT 2001 I n. 45 pag. 175 consid. 2b e relativi rinvii). Dal profilo dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG il Tribunale federale statuisce solo sulle censure addotte nel ricorso e alla condizione che siano sufficientemente circostanziate; le critiche di carattere appellatorio sono inammissibili (sul cosiddetto principio dell'allegazione v. DTF 117 Ia 393 consid. 1c). Nella misura in cui non adempie tali esigenze, l'impugnativa sfugge a un esame di merito.
2.- In primo luogo la ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere violato l'obbligo di motivazione.
Esso avrebbe infatti vagliato il caso in modo superficiale, senza pronunciarsi su tutti gli argomenti sottopostigli, in ordine all'assunzione dei costi per ricevere lo stipendio e sul preteso diritto al minimo vitale. La censura è infondata.
Per giurisprudenza costante, una motivazione è sufficiente quando l'autorità menzioni, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che nell'altro, in modo tale che l'interessato possa rendersi conto della portata del giudizio e valutare la possibilità di impugnarlo (DTF 124 II 146 consid. 2a, 123 I 31 consid. 2c, 121 I 54 consid. 2c e rinvii). La decisione in esame soddisfa queste esigenze. Essa indica - in maniera sufficientemente chiara, ancorché scarna e succinta - i motivi sostanziali per cui le doglianze ricorsuali risultavano infondate nel loro complesso. Dal profilo dell'art. 29 cpv. 2 Cost. , e a maggior ragione da quello dell'arbitrio di cui all'art. 9 Cost. , invocato nel ricorso, l'autorità non era tenuta, in simili circostanze, ad esprimersi esplicitamente su ogni affermazione o censura sollevata (DTF 123 I 31 consid. 2c, 121 I 54 consid. 2c, 112 Ia 107 consid. 2b). La motivazione ha consentito all'insorgente di rendersi conto della portata della decisione ricorsuale e di impugnarla con cognizione di causa. Questa conclusione è del resto attestata dall'ampiezza (28 pagine) e dal contenuto della memoria ricorsuale. Le censure d'ordine formale risultano pertanto infondate. Sapere se l'opinione dei Giudici ticinesi sia corretta o no, riguarda invece l'aspetto materiale del litigio.
3.- a) Nel Cantone Ticino il rapporto d'impiego dei dipendenti comunali è retto dal diritto pubblico, in particolare dalla legge organica comunale e da specifici regolamenti organici emanati dai singoli comuni, in conformità agli art. 186 e 193 LOC. Il rapporto d'impiego della ricorrente è disciplinato dal regolamento organico dei dipendenti del Centro anziani Y.________ di X.________, adottato dal Consiglio comunale di X.________ il 25 gennaio 1993 e approvato dal Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino il 14 maggio 1993 (in seguito: regolamento organico). L'art. 34 della normativa, inserito nel "Capitolo V Stipendi" e dal titolo marginale "Pagamento dello stipendio", stabilisce che "lo stipendio viene versato sul conto bancario o postale del dipendente entro la fine del mese".
b) Confermando in sostanza l'opinione del Consiglio di Stato, che aveva tra l'altro negato l'applicabilità del codice delle obbligazioni al caso concreto, i Giudici cantonali hanno ritenuto che i diritti e gli obblighi del datore di lavoro e dei dipendenti pubblici non discendono da una libera contrattazione delle parti, ma da atti normativi di diritto pubblico e da decisioni d'applicazione, rese dall'autorità di nomina: in concreto, adottando l'art. 34 del regolamento organico, il legislatore comunale ha chiaramente stabilito le modalità di versamento dello stipendio, senza prevedere alternative. In questo senso la disposizione stabilisce una condizione, e indirettamente un obbligo, spettante ai dipendenti, di aprire un conto per permettere al datore di lavoro di adempiere i suoi doveri in materia di versamento dello stipendio. Il fatto che il dipendente debba sopportare le spese di apertura e di gestione del conto non modifica, secondo la Corte ticinese, tale conclusione, dovendosi ritenere, del resto, che lo stipendio comprende anche un'adeguata remunerazione dei costi di apertura e gestione del conto. Ha quindi concluso per la legittimità della decisione con cui il Municipio di X.________ ha ingiunto alla ricorrente di aprire un conto proprio per il versamento dello stipendio.
c) aa) A queste considerazioni la ricorrente oppone in sostanza la critica d'arbitrio. Afferma che lo stipendio deve esserle pagato solo in base al lavoro svolto, indipendentemente dal possesso o no di un conto privato da parte del dipendente. Inoltre il lavoratore ha diritto a non dover sostenere spese amministrative per poter ricevere lo stipendio, le quali semmai spettano al datore di lavoro, poiché sarebbe lui a trarne vantaggio. In sostanza, il dipendente non può essere obbligato ad aprire e a tenere aperto un conto corrente privato, tantomeno nell'interesse del datore di lavoro. Sulla scorta di queste argomentazioni, l'interpretazione data dalla Corte cantonale all'art. 34 del regolamento organico sarebbe arbitraria, tanto più che, secondo la ricorrente, tale disposto concerne un dovere del datore di lavoro e non, come affermato dai Giudici cantonali, un obbligo indiretto del dipendente. La norma in questione sancirebbe solo l'obbligo del datore di lavoro di versare lo stipendio ai dipendenti entro la fine del mese, e solo nell'ipotesi in cui il dipendente possegga già un conto aperto per sue esigenze personali e dia inoltre il suo esplicito consenso al datore di lavoro per il suo utilizzo.
Ove un tale conto non sussistesse, il datore di lavoro potrebbe, ad esempio, versare il salario su un sottoconto nominativo personale, da cui il dipendente ritirerebbe i suoi stipendi, senza sostenere alcuna spesa.
bb) Per giurisprudenza costante una decisione è arbitraria quando la soluzione adottata è insostenibile, poiché contraddice manifestamente la situazione di fatto, viola una norma o un principio giuridico chiaro ed indiscusso o contrasta in modo palese con il senso di giustizia e di equità. Viceversa, una decisione non è arbitraria per il semplice fatto che un'altra soluzione, diversa da quella adottata dall'autorità cantonale, sia immaginabile o addirittura preferibile. Il Tribunale federale si scosta dalla soluzione scelta dall'ultima istanza cantonale solo se risulti del tutto insostenibile o destituita di fondamento serio e oggettivo, inoltre quando il giudizio impugnato è arbitrario nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (sulla nozione di arbitrio: DTF 125 I 166 consid. 2a e rinvii).
cc) La decisione impugnata non è arbitraria né dal profilo dell'accertamento dei fatti né, nel suo risultato, da quello dell'applicazione del diritto. Nel caso concreto è incontestato che al momento della sua assunzione la ricorrente disponeva di un conto postale e che ne aveva comunicato i relativi dati per l'accreditamento dello stipendio, conformandosi pertanto, perlomeno con atti concludenti, al regolamento organico. Del resto lo stipendio è stato puntualmente versato su questo conto per circa due anni, fino alla sua chiusura, senza che la ricorrente abbia sollevato contestazioni di sorta. In altri termini, al momento dell'assunzione l'insorgente conosceva o doveva conoscere le condizioni vigenti in materia di versamento del salario.
In ogni caso non sostiene il contrario. Per il resto non è affatto arbitrario ritenere che l'art. 34 del regolamento organico preveda come unica modalità di pagamento dello stipendio quella del versamento su un conto bancario o postale e che in base a tale disposto spetti al dipendente di provvedere affinché il datore di lavoro possa adempiere il suo obbligo di pagare lo stipendio. Se dal mese di giugno 2000 la ricorrente non è entrata in possesso della paga è una conseguenza della sua intransigenza a non voler comunicare un nuovo conto bancario o postale, mettendo così il datore di lavoro nell'impossibilità materiale di versarle gli stipendi nelle modalità previste. La ricorrente non può neppure pretendere che sia il datore di lavoro a doversi assumere i costi di apertura e di gestione di un conto privato a lei intestato e a suo favore. Pur riconoscendo una loro connessione, in senso ampio, con il rapporto d'impiego, tali costi vanno qualificati come disborsi personali del dipendente, che esorbitano dal salario, al pari per esempio delle spese di trasporto per recarsi al lavoro. Per questi motivi e a maggior ragione per il fatto che le spese in rassegna sono relativamente modeste, la ricorrente non può, infine, prevalersi del diritto al minimo vitale.
d) Pure infondata è la censura secondo cui l'art. 34 del regolamento organico sarebbe nullo ed inapplicabile alla fattispecie, siccome arbitrario e incompatibile con le norme imperative degli art. 323b cpv. 3 e 327a cpv. 3 CO.
Anzitutto la ricorrente omette di dimostrare - perlomeno nei termini dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG - che il disposto in parola non si fondi su motivi seri e oggettivi o che appaia privo di senso o di scopo (sulla nozione di arbitrio nella legislazione v. DTF 123 II 16 consid. 6a, 122 I 18 consid. 2b/cc e rispettivi rinvii). Comunque sia, la norma in esame ha un significato preciso: privilegiando il sistema di versamento su un conto bancario e postale rispetto ad altre modalità di versamento di uno stipendio, il legislatore ha optato per il modo di pagamento generalmente praticato nell'ambito dell'impiego pubblico e nei rapporti di lavoro del diritto privato, proprio perché di comoda ed economica gestibilità, sia per il dipendente che per il datore di lavoro. Tale sistema evita inoltre pericolosi movimenti di denaro (contante) come pure operazioni eterogenee e dispendiose, soprattutto se i dipendenti sono numerosi.
Sussiste pertanto un interesse tangibile all'adozione di tale metodo di pagamento dello stipendio. La disposizione litigiosa non viola pertanto l'art. 9 Cost. Infine, la ricorrente si richiama a torto ai disposti del codice delle obbligazioni, di cui non occorre determinare la portata concreta. In effetti essi non sono applicabili alla fattispecie, poiché quest'ultima è retta dal diritto pubblico.
Inoltre l'art. 34 del regolamento organico non presenta lacune, le quali del resto, in virtù dell'espresso richiamo nell'art. 54 di detta normativa, sarebbero da colmare applicando la legge organica comunale, che costituisce la base legale cantonale del regolamento organico, e non attingendo al diritto privato; né può dirsi, infine, che le disposizioni del codice delle obbligazioni invocate dalla ricorrente assurgano a principi generali del diritto, come tali applicabili ai distinti campi dell'ordinamento giuridico (v. RDAT 1997 I n. 45 pag. 125 consid. 2c e riferimenti).
4.- Per le ragioni esposte il ricorso dev'essere respinto, in quanto ammissibile. Di conseguenza, le spese sono poste a carico della ricorrente (
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
1. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 2000.-- è posta a carico della ricorrente.
3. Non si assegnano ripetibili della sede federale.
4. Comunicazione alla ricorrente, al Municipio di X.________, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 31 ottobre 2001 MDE
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,