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Chapeau

17263/02


Landolt Hardy gegen Schweiz
Nichtzulassungsentscheid no. 17263/02, 31 août 2006

Regeste

DÉCISION D'IRRECEVABILITÉ DE LA COUREDH:
SUISSE: Art. 6 par. 1 CEDH. Applicabilité du volet civil à une procédure disciplinaire prévoyant la sanction de retrait de l'autorisation d'exercer une profession libérale. Qualité de tribunal d'une commission administrative des tribunaux.

Pour admettre l'existence d'une contestation sur des droits de caractère civil, ce n'est pas seulement l'issue concrète de la procédure qui importe; il peut suffire que le droit d'exercer un métier soit en jeu, du seul fait que la suspension de l'exercice de la profession est une des mesures possibles à l'égard du requérant. En l'espèce, l'interdiction temporaire ou définitive de pratiquer le métier d'avocat figurait explicitement parmi les sanctions disciplinaires prévues par la loi cantonale, de sorte que l'art. 6 CEDH est applicable.
Seul mérite l'appellation de tribunal un organe répondant à une série d'exigences, notamment quant à l'origine légale de la juridiction, la fonction juridictionnelle, l'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties en cause, la durée du mandat des membres, l'impartialité, l'application d'une procédure légale et la prise de décision ayant force exécutoire. En l'espèce, la commission administrative des tribunaux dans le canton de Glaris répond à ces critères et constitue un tribunal au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Partant il n'y a pas eu violation du droit d'accès à un tribunal pour le requérant.
Conclusion: requête déclarée irrecevable.





Faits

La Cour européenne des Droits de l'Homme (troisième section), siégeant le 31 août 2006 en une chambre composée de :
MM. B.M. Zupancic, président,
L. Wildhaber,
L. Caflisch,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
Mme A. Gyulumyan,
M. David Thór Björgvinsson, juges,
et de M. V.Berger, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 12 avril 2002,
Vu la décision de la Cour de se prévaloir de l'article 29 § 3 de la Convention et d'examiner conjointement la recevabilité et le fond de l'affaire,
Vu la décision partielle du 12 mai 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, M. Hardy Landolt, est un ressortissant suisse, né en 1965 et résidant à Glarus. Le gouvernement suisse (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. P. Boillat, ancien sous-directeur de la section des droits de l'homme et du Conseil de l'Europe à l'Office fédéral de la justice.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
En avril 1999, le requérant, un avocat exerçant dans le canton de Glaris, fit parvenir à ses clients une circulaire dans laquelle il mentionnait son prochain séjour aux Etats-Unis, à la faveur d'une bourse d'étude qu'il avait reçue. Dans le texte, il informait ses clients que pendant son absence il serait remplacé par un confrère qui lui-même serait secondé pour certaines affaires par un expert en assurances qui avait exercé comme avocat auprès d'un organisme de protection juridique.
Le 12 décembre 1999, une de ses clientes dénonça le requérant pour infraction au code de déontologie professionnelle sur la base de l'article 69 § 1 de la loi d'organisation judiciaire du canton de Glaris (« la loi glaronaise »).
Le 31 octobre 2001, la commission administrative des tribunaux du canton de Glaris, constituée par le président du tribunal supérieur, le président du tribunal administratif et les deux présidents de la cour cantonale, constata que l'expert en assurances remplaçant le requérant n'était pas titulaire d'un brevet d'avocat et infligea une amende de 1 000 francs suisses (CHF - 640 euros (EUR)) au requérant sur la base de l'article 70 de la loi glaronaise.
Le 29 novembre 2001, le requérant introduisit un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, alléguant la violation de ses droits procéduraux ainsi qu'une violation de son droit à la liberté économique.
Le 12 mars 2002, le Tribunal fédéral rejeta le recours du requérant quant au grief tiré de l'article 6. Estimant que cette disposition ne s'appliquait pas aux mesures disciplinaires telles que celle infligée au requérant, au vu du caractère administratif (et non pas pénal) de la mesure, le Tribunal fédéral ne se prononça pas sur le fond de ce grief. Pour ce qui est du grief tiré de la violation du droit à la liberté économique, le Tribunal fédéral le jugea mal fondé.
B. Le droit interne pertinent
Les articles pertinents de la loi d'organisation judiciaire du canton de Glaris du 6 mai 1990, en vigueur au moment des faits (abrogés le 5 juillet 2002), sont libellés ainsi :
I. Commission administrative des tribunaux
Article 50
Composition et constitution
« 1. La commission administrative des tribunaux est constituée par le président du tribunal supérieur en tant que président de la commission, le président du tribunal administratif et les deux présidents de la cour cantonale. Pour le reste, elle se constitue elle-même.
2. (...) »
Article 51
Prise de décision
« 1. La commission administrative des tribunaux peut prendre des décisions quand au moins trois membres sont présents.
2. Les décisions sont prises à la majorité simple. En cas d'égalité des voix, celle du président est prépondérante.
3. La prise de décisions par voie circulaire est admissible si tous les membres y consentent.
4. (...) »
O. Avocats
Article 69
Règles déontologiques
« 1. Les avocats sont tenus d'exercer leur activité professionnelle en conscience et de se montrer dignes, par leur comportement, de la considération qui s'attache à la profession d'avocat.
2. La commission administrative des tribunaux peut, après avoir recueilli l'avis de l'association des avocats du canton de Glaris, conférer force obligatoire générale aux règles déontologiques édictées par les organisations de la profession. »
Article 70
Sanctions disciplinaires
« 1. En cas de manquement aux devoirs de la profession, la commission administrative des tribunaux peut prononcer les sanctions disciplinaires suivantes :
a. l'avertissement ;
b. l'amende, d'un montant maximal de 10 000 CHF.
2. Si les conditions d'octroi de l'autorisation d'exercer la profession d'avocat ne sont plus remplies, ou si, après avoir été averti, l'avocat enfreint à nouveau les règles de la profession, il peut, après audition de l'organisation dont il relève, se voir retirer, à titre temporaire ou définitif, l'autorisation d'exercer la profession. En cas d'acte délictueux, le retrait de l'autorisation peut également être prononcé sans avertissement préalable. »
Selon l'article 78 de la Constitution cantonale glaronaise du 1er mai 1988 (RS I A/1/1), les juges sont élus par l'assemblée générale du peuple(Landsgemeinde) pour une durée de quatre ans avec possibilité de réélection.
GRIEFS
Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, le requérant se plaint de ne pas avoir bénéficié d'un examen, par une instance judiciaire, du bien-fondé de la sanction que lui a infligée la commission administrative des tribunaux.


Considérants

EN DROIT
Le requérant allègue une violation de l'article 6 § 1 de la Convention. Il estime que la commission administrative des tribunaux ne constitue pas un tribunal indépendant et impartial. La partie pertinente de la disposition invoquée est ainsi libellée :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »
A. Sur l'applicabilité de l'article 6
Le Gouvernement présente une exception préliminaire. Il estime en effet que l'article 6 § 1 de la Convention n'est pas applicable au cas d'espèce. Quant à l'applicabilité du volet pénal de cette disposition, le Gouvernement soutient que l'amende disciplinaire infligée au requérant ne figurait pas dans une loi pénale mais dans la loi d'organisation judiciaire et qu'elle serait qualifiée de droit disciplinaire en droit interne. Le Gouvernement note par la suite que, de par sa nature, la réprimande visait à assurer le respect, par les avocats, des règles professionnelles et déontologiques et que le montant de l'amende prononcé était modeste.
Quant à la question de savoir si l'article 6 § 1 entre en jeu dans son aspect civil, le Gouvernement relève que, malgré le fait que l'article 70 de la loi glaronaise prévoie dans son paragraphe 2 la mesure disciplinaire de l'interdiction temporaire ou définitive d'activité, une sanction ne pouvait être prononcé que si les conditions pour accorder le brevet d'avocat n'étaient plus remplies, ou si des actes criminels avaient été commis, ou encore en cas de récidive. Aucune de ces conditions n'ayant été remplie en l'espèce, une éventuelle interdiction d'exercer la profession d'avocat aurait donc été exclue dès le début de la procédure. Selon le Gouvernement, la présente affaire se distingue de par ce fait clairement des affaires Gautrin et autres c. France (arrêt du 20 mai 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-III, p. 1022, § 33) et Hurter c. Suisse ((déc.), no 53146/99, 8 juillet 2004).
Le requérant conteste l'argumentation du Gouvernement, estimant par rapport au volet pénal de l'article 6 § 1 que l'amende qui lui avait été infligée était une mesure administrative pénale qui revêtait le caractère d'un délit de mise en danger. Il relève d'ailleurs qu'en droit pénal suisse une inscription au casier judiciaire est prévue à partir d'une amende de 500 CHF ce qui démontre selon lui la sévérité de la sanction qui lui avait été infligée.
A l'égard de l'applicabilité du volet civil de l'article 6, le requérant s'estime atteint dans son droit puisque la sanction disciplinaire pourrait mener à une interdiction de pratiquer le métier d'avocat.
La Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle un contentieux disciplinaire dont l'enjeu est potentiellement le droit de continuer à pratiquer une profession à titre libéral donne lieu à des « contestations sur des droits de caractère civil » au sens de l'article 6 § 1 (voir W.R. c. Autriche, no 26602/95, §§ 28-30, 21 décembre 1999, Gautrin, précité, § 33, et Philis c. Grèce (no 2), arrêt du 27 juin 1997, Recueil 1997-IV, p. 1085, § 45).
Dans des affaires récentes, la Cour a précisé que, pour admettre l'existence d'une « contestation » sur des droits de caractère civil et, dès lors, pour juger de l'applicabilité de l'article 6 à une certaine procédure donnée, ce n'est pas seulement l'issue concrète de celle-ci qui importe, mais qu'il peut suffire, le cas échéant, que le droit d'exercer un métier soit en jeu du seul fait que la suspension de l'exercice de la profession figure dans le catalogue des mesures possibles à l'encontre du requérant (dans ce sens, A. c. Finlande (déc.), no 44998/98, 8 janvier 2004, W.R. c. Autriche, précité, § 29, et Gautrin, précité, p. 1022, § 33).
La Cour a récemment confirmé cette jurisprudence dans une requête contre la Suisse, similaire au cas d'espèce(Hurter, précitée).
La Cour constate que l'interdiction temporaire ou permanente de pratiquer en tant qu'avocat figure explicitement parmi les sanctions disciplinaires de l'article 70 de la loi glaronaise. Le seul fait que la commission administrative des tribunaux jugea que l'acte litigieux ne remplissait pas les conditions du paragraphe 2 de cet article ne saurait enlever le contentieux du champ d'application du volet civil de l'article 6.
Le volet civil de l'article 6 s'applique donc au cas d'espèce du fait que le requérant pouvait se voir infliger une sanction disciplinaire allant jusqu'au retrait de l'autorisation d'exercer sa profession.
L'applicabilité du volet civil de l'article 6 ayant été constatée, il n'y a pas lieu d'examiner si la mesure litigieuse tombe dans le champ d'application du volet pénal du même article.
B. Sur l'observation de l'article 6
Le Gouvernement considère que la commission administrative des tribunaux remplit les exigences posées par l'article 6 § 1. Il souligne que les quatre juges qui y siégeaient étaient tous élus par la Landsgemeinde (assemblée du peuple) et qu'il n'existe aucune raison subjective ni objective de mettre en doute leur indépendance et leur impartialité.
Le Gouvernement soutient en outre que la commission administrative des tribunaux tranchait, comme l'exige la Convention, sur la base de règles de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence.
Le requérant se plaint de ne pas avoir eu accès à un tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, l'amende qu'il a reçue de la part de la commission administrative des tribunaux n'ayant pas été revue par un organe judicaire. En effet, le Tribunal fédéral, qui a déclaré le recours recevable sur la forme, n'a cependant pas examiné le fond du grief du requérant, estimant que l'article 6 ne s'appliquait pas en l'espèce.
Le requérant affirme que la commission administrative des tribunaux qui agit en tant qu'autorité administrative et qui est dépourvue de fonctions judiciaires, n'a pas la qualité d'un tribunal. Il fait valoir notamment que les membres de la commission ont été élus par l'assemblée du peuple en tant que présidents des différents tribunaux et non pas en tant que membres de la commission administrative des tribunaux. Le requérant relève que le fonctionnement de la commission est réglé par la procédure administrative non contentieuse(nicht-streitiges Verwaltungsverfahren). En outre, il allègue que les membres de la commission ne doivent pas nécessairement disposer d'un brevet d'avocat et qu'ils ne sont dès lors pas compétents pour juger du respect des règles déontologiques. La constitution de la commission par les présidents des divers tribunaux cantonaux poserait, selon le requérant, un problème de partialité, étant donné que ces présidents pourraient être amenés à juger de manière défavorable un avocat qu'ils connaissent déjà de par sa performance dans des procès ultérieurs.
La Cour rappelle que l'article 6 n'exige pas que les procédures de première instance, en matière civile ou pénale, devant les organes qui ne sont pas intégrés aux « structures judiciaires ordinaires » - tels les organes administratifs ou disciplinaires - remplissent les exigences du procès équitable. Dans un tel cas cependant, le justiciable doit disposer d'un recours devant un organe judiciaire indépendant, doté de la plénitude de juridiction et offrant les garanties de l'article 6(Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, arrêt du 23 juin 1981, série A no 43, pp. 22-23, § 51).
En l'espèce, la Cour note que suite à la décision de la commission administrative des tribunaux, contre laquelle le requérant a recouru, le Tribunal fédéral n'a pas statué sur le fond de la sanction infligée. En effet, il a estimé que le grief du requérant n'avait pas lieu d'être examiné, au regard de l'absence d'applicabilité de l'article 6. De toute façon, la Cour rappelle que dans le cadre d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'aurait pas pu statuer avec une pleine juridiction.
Il se pose donc la question de savoir si la commission administrative des tribunaux peut elle-même être qualifiée de « tribunal » au sens de l'article 6 de la Convention.
La Cour rappelle que seul mérite l'appellation de tribunal un organe répondant à une série d'exigences, notamment l'origine légale de la juridiction, la fonction juridictionnelle, l'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties en cause, la durée du mandat des membres, l'impartialité, l'application d'une procédure légale et la prise de décisions ayant force exécutoire (voir Le Compte, Van Leuven et De Meyere, précité, pp. 24 et suiv., §§ 55-58, et Belilos c. Suisse, arrêt du 29 avril 1988, série A no 132, p. 29, § 64).
Instituée par l'article 50 de la loi glaronaise, la commission administrative des tribunaux est manifestement établie par la loi.
D'après la jurisprudence de la Cour, un organe remplit un rôle juridictionnel s'il lui appartient de trancher, sur la base de règles de droit et à l'issue d'une procédure organisée, toute question relevant de sa compétence(Sramek c. Autriche, arrêt du 22 octobre 1984, série A no 84, p. 17, § 36). Tel est le cas en l'espèce, l'article 70 de la loi glaronaise attribuant à la commission administrative des tribunaux la compétence de trancher en cas de manquement aux règles déontologiques.
En ce qui concerne l'indépendance de la commission, la Cour constate que celle-ci est composée par les présidents des divers tribunaux qui ont tous été élus par l'assemblée générale du peuple. Leur mandat au sein de la commission étant dépendant de leur fonction de président, ce dernier est limité à quatre ans, avec possibilité de renouvellement. Lorsqu'elle statue sur les mesures disciplinaires des avocats, la commission administrative des tribunaux ne reçoit d'instructions d'aucune autre autorité.
Quant à la procédure légale, la loi glaronaise règle dans son article 51 les conditions pour la prise de décisions. Etant donné que les décisions ne peuvent être revues par aucune autre autorité, ni judiciaire ni administrative, les décisions rendues par la commission administrative des tribunaux acquièrent force exécutoire.
Le requérant allègue en outre le défaut d'impartialité de la commission administrative des tribunaux.
La Cour rappelle que les notions d'indépendance et d'impartialité objective sont étroitement liées(Findlay c. Royaume-Uni, arrêt du 25 février 1997, Recueil 1997-I, p. 281, § 73). Il convient de les examiner ensemble dans la mesure où elles concernent la présente affaire.
Les présidents des tribunaux n'ayant aucun intérêt commun ou contraire à ceux des avocats, on ne voit pas pourquoi ils ne seraient pas en mesure de trancher les cas de manquement aux règles déontologiques. L'absence de brevet d'avocat n'implique nullement que les juges ne seraient pas compétents pour apprécier si un comportement particulier constitue une infraction aux règles déontologiques. Pour le surplus, le requérant n'allègue pas qu'il y a eu violation de l'impartialité subjective en l'espèce et il n'a pas non plus usé de son droit de récusation.
Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure que la commission administrative des tribunaux constitue un tribunal au sens de l'article 6 § 1 de la Convention. Dès lors, il n'y a pas eu violation du droit d'accès à un tribunal du requérant.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être déclaré irrecevable en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.


Disposition

Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Vincent Berger Greffier
Bostjan M. Zupancic Président

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Article: Art. 6 par. 1 CEDH, art. 6 CEDH

 
 
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